Parlamenter Sistem

Parlamenter sistem yumuşak kuvvetler ayrılığına dayanan, yasama ve yürütme güçlerinin karşılıklı olarak birbirini dengelediği ve birbiri üzerinde etkili olduğu bir yönetim biçimi olarak İngiltere’de tarihsel süreç içinde aşama aşama doğmuş ve gelişmiştir. Bu açıdan parlamenter hükümet sisteminin tarihi, monarşiyi temsil eden kralın egemenliği ile halkı temsil eden parlamento arasındaki mücadelenin tarihidir. Bu mücadelenin amacı ise, kralın iktidarının sınırlandırıp parlamentonun kral üzerindeki kontrolünü artırmaktır.¹²² Böylece kral ve onun hükümetinin keyfi uygulamaları engellenerek, bireylerin temel hak ve özgürlükleri garanti altına alınmış olacaktır. Bu çerçevede ilk kez 1215 Magna Carta’da kralın vergi tekliflerinin, parlamentonun onayına

119 Hague and Harrop, 2004, 261.

120 Shugart, M.S. (2008). Comparative Executive-Legisslative Relations. R.W. Rhodes, S.A. Binder and B.A.

Rockman. (Editeds). The Oxford Handbook of Political Institutions. England: Oxford University Press, 355.

121 Linz, 1995,155-158.

122 Yıldız A. (2012). Türkiye’nin Parlamenter Sisteminde Hükümet. Ankara: Murat Kitapevi, 49.

bağlı kılınmasından bu yana, kral parlamento karşısında kademeli bir şekilde güç kaybetmiştir. Kralın mutlak iktidarının sınırlandırılması ve mutlak monarşiden meşruti monarşiye geçiş çabalarını içeren bu dönem, 11. yüzyıldan 17. yüzyıla kadar sürmüş ve özellikle Sanayi Devrimi sonrası dönemde siyasal partilerin ortaya çıkmasıyla birlikte parlamenter sistem bugünkü şeklini almıştır.¹²³

Parlamenter sistem adını, kurucu ilkelerinden yani parlamentonun egemenliğinden almıştır. Dolayısıyla parlamenter sistem, parlamento ile hükümet arasında bir kuvvetler ayrımından ziyade kuvvetler paylaşımına dayanmaktadır.¹²⁴ Parlamenter sistem her ne kadar özünde kuvvetler ayrılığına dayanan bir hükümet sistemi olarak tanımlansa da, gerçek durum uygulama açısından böyle değildir. Tam tersine parlamentarizm daima kuvvetleri birleştiren bir ortamı beslemektedir. Mirkine Guetzevitch’a göre parlamentarizm, aslında bir kuvvetler ayrılığı rejimi olmayıp çoğunluğun hükümeti sisteminden ibarettir. Çünkü parlamenter sistemin siyasi anlamı hükümetin parlamentonun güvenine sahip olmasından ziyade kabineyi çoğunluğun kurmasıdır. Daha açık olarak, parlamento çoğunluğu ile hükümet arasında siyasi bir özdeşlik söz konusudur; çoğunluğa sahip olan siyasi güç hükümeti kurar. Bundan dolayı seçimlerin amacı hükümeti kurabilecek çoğunluğu elde etmektir (bu durumun ortaya çıkardığı sonuç da, yasama işlevinin ikinci planda kalması ve önemsizleşmesidir).¹²⁵

Lijphart ise parlamenter sistemi, başkanlık sisteminden ayrılan özellikleriyle şöyle tanımlamıştır; a) Parlamenter sistemde hükümetin başı (başbakan, şansölye, başkan-bakan gibi çeşitli unvanlar taşıyabilir) ve onun kabinesi, yasama organına karşı sorumludur ve yasama organının güvenine dayanırlar. Ayrıca yürütme organı içinde sorumsuz bir devlet başkanı vardır. b) Parlamenter sistemde başkanlık sisteminin aksine yürütme organı, yasama organınca seçilir ve onun içinden çıkar.¹²⁶ Stepan ve Skach’a göre ise parlamenter sistem karşılıklı bağımlılık sistemidir. Çünkü yürütmenin sorumlu kanadı, hükümeti kurmak için parlamento çoğunluğuna ihtiyaç duymaktadır ve ayrıca yasama organınca güvensizlik oyu verilmesi durumunda da görevden düşmektedir; diğer taraftan yürütme de parlamentoyu fesih edebilmektedir. ¹²⁷ Leon D. Epstein’e göre de parlamenter sistem,

123 Akartürk, E. A. (2010). Parlamenter Rejim Uygulamaları ve Parti Sistemleri. (Birinci baskı). İstanbul:

Yeditepe Üniversitesi Yayınları,19-20.

124 Sartori, 1997, 137.

125 Erdoğan, 1996, 18–20.

126 Lijphart A. (2008). Thinking About Democracy. London: Routledge Press,142.

127 Hekimoğlu, 2009, 131.

“yürütme iktidarının, yasama iktidarından kaynaklandığı ve ona karşı sorumlu olduğu bir anayasal demokrasi tipidir”.¹²⁸ Bu tanımlamalar çerçevesinde parlamenter sistemin unsurlarını genel olarak şöyle özetleyebiliriz; a) Yürütme iki başlıdır: Parlamenter sistemde yürütme yetkisi devlet başkanı ile bakanlar kurulu arasında paylaşılır. Sistemin monarşi veya cumhuriyet olmasına göre, devlet başkanı ya hükümdardır ya da cumhurbaşkanı.

Ama yürütmede asıl yetki organ meclise karşı sorumlu olan bakanlar kuruludur. b) Başbakan ve bakanlar parlamenterdir: Bakanlar kurulunun başkanı olan başbakanın parlamento üyesi olması parlamentarizmin temel özelliklerindendir. Yine bakanların da ekseriyetle parlamento üyesi olması zorunludur.¹²⁹ c) Devlet başkanının siyasal sorumsuzluğu: Parlamenter sistemde devlet başkanı siyasi olarak sorumsuzdur ve sistem içindeki en önemli işlevi devletin birliğini temsil etmesidir. d) Kabinenin sorumluluğu:

Parlamenter modelin en önemli özelliği, politik uygulamalarından dolayı bakanlar kurulunun tek tek veya topluca yasama organına hesap vermesidir.¹³⁰

Parlamenter sistemde yasama ve yürütme kuvvetleri, kural olarak birbirinden ayrı olmakla beraber yukarıda değindiğimiz gibi aralarında bir bağlılık ve etkileşim vardır. Bu etkileşimi sağlayan araçlar ise şöyledir; a) Kanun yapımı: parlamenter sistemde kanunlar iki şekilde hazırlanıp (bakanlar kurulu tasarısı veya milletvekillerinin yasa teklifi) meclise gönderilmektedir. Bakanlar kurulu tasarısı yoluyla yürütme organı yasama sürecine müdahil olabilmektedir. b) Veto: Yasama organı tarafından kabul edilmiş olan kanunlar yayımlanmak üzere devlet başkanın onayına sunulur. Devlet başkanı bu kanunları aynen yayımlayabileceği gibi tekrar görüşülmek üzere meclise geri gönderebilir. c) Bütçe:

Bütçeyi yürütme organı hazırlar. Fakat bütçeyi kabul etme yetkisi yasama organına aittir.

d) Uluslararası antlaşmalar: Uluslararası antlaşmalar yapma yetkisi yürütme organına aittir.

Bununla birlikte bu antlaşmaların onaylanma yetkisi yasama organındadır. e) Denetim:

Yasama organı, soru, meclis araştırması ve gensoru gibi yollarla yürütmeyi denetleyebilir.¹³¹

128 Yıldız, 2012,39.

129 Parlamenter hükümet sistemlerinde aynı kişi aynı anda hem yasama, hem de yürütme organında görev alabilir. Yani bir kişi hem başbakan veya bakan hem de milletvekili olabilir. Bu kural İngiltere gibi bazı ülkelerde mutlak olmasına rağmen, parlamenter hükümet sistemini benimsemiş olan bazı ülkelerde mutlak değildir. Hatta Hollanda, Norveç ve Lüksemburg gibi bazı ülkelerde bakanlık ile yasama organı üyeliği bağdaşmamaktadır. (bknz. Yavuz, B. (2008). Parlamenter Hükümet Sisteminde ve 1982 Anayasasında Başbakan. Ankara: Asil Yayınları, 36.)

130 Erdoğan, M. (2011). Anayasa Hukuku. (Altıncı baskı). Ankara: Orion Yayınları, 17.

131 Gözler, 2011, 95–96.

Parlamenter sistem yasama ve yürütme yetkilerini ayrı ayrı organlara bırakan, ancak aralarında sürekli bir ilişkinin ve işbirliğinin olduğu dolayısıyla çok katı bir kuvvetler ayrılığından ziyade kuvvetlerin işbirliğinin söz konusu olduğu bir sistemdir.¹³² Yasama ve yürütme arasındaki işbirliği iki şekilde ortaya çıkar: Fonksiyonel açıdan işbirliği ve organik açıdan işbirliği. Fonksiyonel açıdan işbirliği, yasaların yapılmasında kendini gösterir. Yasama ve yürütme yasaların yapımında işbirliği yapmak zorundadır. Genellikle, yasalar yürütme tarafından hazırlanır ve yasama tarafından görüşülerek kabul edilir. Kabul edilen yasaların uygulanabilmesi yürütme organının işlemler yapmasını gerektirir. Organik açıdan ilişki ise, yürütmenin yasama organı içinden çıkmasını ifade eder. Başbakan ve bakanlar parlamento içinden çıktıkları gibi, yürütmenin sorumsuz kanadını oluşturan devlet başkanı da parlamento içinden seçilir. ¹³³

Parlamenter sistemin en temel özelliği, yürütmenin iki başlı olmasıdır. Yürütme yetkisi devlet başkanı ve bakanlar kurulu olmak üzere iki organ arasında paylaştırılmıştır.

Ancak uygulamada asıl yürütme yetkisi bakanlar kuruluna ve onun başkanına aittir. Devlet başkanı, ülkenin birliğini temsil eder, sembolik yetkilere sahiptir ve sorumsuzdur. Yani, Parlamenter sistemde yürütme organı; siyasal sorumluluğu olmayan ve sembolik yetkilerle donatılmış bir devlet başkanı ile meclis önünde siyasal sorumluluğu olmakla beraber bütün yetkileri elinde toplayan bir hükümetten meydana gelmektedir.¹³⁴ Parlamenter sistemde, diğer sistemlerden farklı olarak devlet başkanının varlığının kaynağı farklı temellere dayanabilmektedir. Çünkü devlet başkanının varlık sebebi daha ziyade devletin tarihi temelleriyle ilgilidir. Yürütme organının sorumsuz kanadını oluşturan devlet başkanı, Avustralya, Belçika, Kanada, Danimarka, İsveç, İspanya, İngiltere, Japonya ve Hollanda gibi ülkelerde soy bağına dayanarak belirlenirken; İtalya, Almanya, İsrail, Yunanistan gibi ülkelerde parlamento oyuyla göreve gelmektedir.¹³⁵ Bu sistemin diğer bir ayırt edici özelliği de yasamaya karşı sorumluluk ve onun güvenine dayanma ilkesidir. Yürütme organının yasama organına karşı siyasi açıdan sorumlu olması, parlamenter hükümet sisteminin ayırt edici bir unsurudur. Bu sorumluluk, parlamenter hükümet sisteminde hükümetin görevini sona erdiren önemli mekanizmalardan birisidir. Yönetenlerin egemene karşı sorumluluğu olarak tanımlayabileceğimiz bu ilke, parlamenter sistemi başkanlık sisteminden ayırt eden en önemli özelliklerden biridir. Parlamenter hükümet sisteminde

132 Gökçe, 2016, 343.

133 Turhan, 1989, 43.

134 Çam, 2005, 551.

135 Yavuz, 2008, 13–14.

yürütme organının yasama organına karşı bu sorumluluğu iki şekilde ortaya çıkmaktadır;

bireysel ve kolektif sorumluluk. Bu ayrım bakanların sorumluluğu açısından yapılan bir sınıflandırmadır. Eğer bir bakan, hükümetin bir üyesi olarak hükümetin genel siyasetinden dolayı sorumlu tutuluyorsa kolektif sorumluluk, kendi bakanlığı ile ilgili bir konudan dolayı sorumlu tutuluyorsa bireysel sorumluluk söz konusudur.¹³⁶

Parlamenter sistemlerde, yasama ve yürütme arasındaki yakın ilişkinin gereği olarak, birbirlerinin varlıklarına son verebilecek mekanizmalar öngörülmüştür.¹³⁷ Yasama organına tanınan yürütmeyi düşürebilme yetkisine karşılık, kuvvetler arasındaki dengeyi sağlamak amacıyla, yürütmeye de yasamayı fesih yetkisi tanınmıştır. Bu parlamentoyu fesih yetkisi de devlet başkanına verilmiştir.¹³⁸ Ancak iki parti sisteminin uygulandığı parlamenter sistemlerde bu mekanizma işlememektedir. Çünkü hükümet genellikle tek partiden oluşmakta ve o parti mecliste de çoğunluğu elinde bulundurmaktadır ve sistem kuvvetlerin birliğine dönüşmektedir. ¹³⁹ Dolayısıyla yasama ve yürütmeye tanınan siyasal sorumluluk ve fesih mekanizmaları çok anlamlı olmamaktadır. Çünkü parlamenterler kendi partilerinin oluşturduğu hükümete karşı güvensizlik oyu kullanmamaktadır. Aynı şekilde yürütme de yasamayı feshetme yoluna gitmemektedir. Çünkü yürütmenin elindeki fesih hakkı devlet başkanının her zaman kullanabileceği bir yetki değildir. Bu yetkinin kullanımı çeşitli şartların oluşmasına bağlanmıştır.¹⁴⁰ Devlet başkanına tanınan bu yetki kullanım açısından iki ihtimal söz konusudur. Bazı anayasalar (1949 Alman Anayasası, 1958 Fransız Anayasası) fesih yetkisini tek başına devlet başkanına vermiştir. Ama parlamenter hükümet sistemlerinin çoğunda (Belçika, Danimarka, Hollanda, İngiltere, İspanya, İtalya, Japonya, Lüksemburg) devlet başkanı bu yetkisini ancak başbakanın veya bakanlar kurulunun istemiyle ve meclis başkanına danışılarak kullanabilmektedir.¹⁴¹

1.4.2.1. Parlamenter sistemin avantajları

Sistemin önemli avantajlarının başında siyasal tıkanıklıkları giderici ve uzlaşma kültürünü destekleyici bir niteliğe sahip olması gelmektedir. Bu yönüyle parlamenter sistem demokrasiyi ve birlikte iş yapma kültürünü pekiştiren bir hükümet modelidir.

136 Turhan, 1989, 47.

137 Duverger, 1986, 50–52.

138 Çiftçi, O. (1997). Başkanlık Sistemi Çözüm Mü? Amme İdaresi Dergisi. 30(4). 17-34, 19-20.

139 Duverger, M. (1975). Seçimle Gelen Krallar. (Çev. N. Erkurt). İstanbul: Konuk Yayınları, 167-168.

140 Çiftçi, 1997, 20.

141 Gözler, 2001, 125-126.

Özellikle çok partili demokrasilerde sistem uzun süreli koalisyonları teşvik etmekte ve uzlaşma kültürünün oluşumuna katkı sağlamaktadır.¹⁴² Çünkü parlamenter hükümet sisteminde bir partinin iktidara gelebilmesi, yasama organı içinde çoğunluğun desteğini elde etmesine bağlıdır. Yasama organında çoğunluğun desteğini almış bir partinin kurduğu hükümet ile yasama organı arasında tıkanıklık derecesine varan bir anlaşmazlığın çıkma ihtimali çok zayıftır. ¹⁴³ Parlamenter hükümet sisteminin iki başlı bir yapıya sahip olması da tıkanıklıkları giderici bir diğer özelliktir. Zira sağlıklı işleyen bir parlamenter hükümet sisteminde, gerektiğinde, devlet başkanı sistemdeki tıkanıklıkları giderici müdahalelerde bulunabilmektedir.¹⁴⁴

Parlamenter sistemin savunucularına göre hükümet ile parlamento arasındaki siyasal süreç başkanlık sistemindeki gibi donmuş değildir, sürekli gelişime ve müzakereye açıktır.

Zira parlamenter sistemde, yasama organı ile yürütme organı arasında bir kriz çıkarsa, bu krizin güvensizlik oyu veya fesih gibi araçlarla çözülmesi mümkündür. Aynı zamanda halkın desteğini yitirmiş, başarısız hükümetleri değiştirmek için başkanlık sisteminde olduğu gibi dört ya da beş sene beklemek gerekli değildir ve parlamento ile hükümet arasındaki uyuşmazlık için her zaman halka gidilebilir.¹⁴⁵ Bu nedenle, parlamenter hükümet sistemlerinde rejimin kilitlenmesi ihtimali düşüktür. Bu sistemde hükümetler, kamuoyunun her zaman göz önünde bulundurmak zorunda olduğundan (seçim süresiyle ilgili bir kısıtlama olmadığından), yönetimin otoriterleşmesi pek mümkün değildir.¹⁴⁶

Parlamenter sistem başkanlık sisteminden farklı olarak tüm siyasal aktörlere kazanım alanları sunmaktadır. Linz’e göre parlamenter hükümet sistemi, bölünebilir bir ödül sistemi kurmakta ve bütün oyuncuları sistemde tutma eğilimi göstermektedir. Böylece başkanlık sisteminin, sadece muhtemel çatışmayı besleyen, kazananın her şeyi almasına dair ilkenin ortaya çıkaracağı sorunlar engellenmektedir.¹⁴⁷ Parlamenter sistem ideolojik ve kültürel olarak bölünmüş toplumlar için bu açıdan birleştirici bir role sahiptir. Lijphart parlamenter sistemde azınlıkların temsilinin ve çıkarlarının korunması hususunun başkanlık sistemiyle kıyaslandığında daha kuvvetli olduğu için (mecliste temsil edilme ve hükümette yer alma ihtimalinin varlığı ile) bu sistemi, azınlıkların ülkeyle bütünleşmesi ve

142 Hekimoğlu, 2009, 145-146.

143 Yavuz, 2008, 37.

144 Turhan, 1989, 38.

145 Uluşahin, 1999, 92–95.

146 Turhan, 1989,172.

147 Linz, 1995, 144-145.

ayrılıkların çözümü açısından daha avantajlı bir yöntem olarak görür.¹⁴⁸ Bunun en önemli örneği ise Franco sonrası dönemde çok etnikli bir yapıya sahip olan İspanya’nın başarısıdır.¹⁴⁹ İspanya parlamenter sistemle hem ekonomik büyümesini arttırmış hem de etnik çatışmaları demokratik yöntemlerle çözmüş ve her etnik kesimin temsilini sağlamıştır. Sonuç olarak yerleşmiş demokratik rejimler içerisinde parlamenter sistemler, başkanlık sistemine göre, oldukça geniş bir payla uygulama alanına sahiptir ve demokrasinin kurumsallaşması ve iktisadi kalkınma açısından da önemli başarılı sonuçlara sahiptir.¹⁵⁰

1.4.2.2. Parlamenter sisteminin eleştirisi

Parlamenter sistemlerde hükümet, parlamentonun güvenine dayanır, dolayısıyla parlamento tarafından her zaman görevden alınabilir. Bu nedenle, parlamenter hükümet sistemlerinde bu sistemin mantığı gereği, potansiyel bir hükümet istikrarsızlığı saklıdır.

Gerçekten de parlamenter sistemin uygulandığı Üçüncü ve Dördüncü Fransız Cumhuriyet’inde ve Alman Weimer Cumhuriyeti’nde yaygın bir hükümet istikrarsızlığı görülmüştür.¹⁵¹ Bu ülkelerdeki hükümetlerin ömrü bir yılı geçmemiştir. Yine Belçika, Danimarka, Finlandiya, Hollanda, Norveç, İsveç gibi gelişmiş demokratik ülkelerde de hükümet ömrü ortalama 22 ay olmuştur.¹⁵² Türkiye’de de benzer şekilde hükümetler özellikle 1970-80 ve 1993-2000 yılları arasında çok kısa süreli olmuş ve siyasal istikrar sağlanamamıştır. Bu istikrarsızlık başta askeri darbeler olmak üzere ciddi ekonomik ve sosyal maliyetleri de beraberinde getirmiştir.

Parlamenter sisteme yöneltilen diğer bir eleştiride zayıf hükümetlere yol açmasıdır.

Parlamenter hükümet sisteminde, genellikle kabinenin koalisyon hükümetleri şeklinde

148 Lijphart, A. (1995). Yeni Demokrasiler İçin Anayasal Tercihler. L. Diamond - M. F. Plattner (Derleyenler). Demokrasinin Küresel Yükselişi Ankara: Yetkin Yayınları, 196.

149 Linz, 1995,143.

150 Lijphart, 2008,67.

151 Turhan, 1989, 56-57.

152 Ancak hükümet istikrarsızlığına yönelik bu eleştiri siyasal istikrar söz konusu olduğunda geçerliliğini yitirmektedir. Gerçekten de yapılan ampirik araştırmalar, siyasal istikrarı sağlamada parlamenter sistemin başkanlık sistemine kıyasla daha başarılı olduğunu ortaya koymaktadır. Örneğin 1992 yılı itibarıyla Mainwaring’in yaptığı bir araştırmada 30 yıl kesintisiz olarak demokratik rejimi koruyabilmiş 24 ülke listelenmiş ve bu listede on sekizinin parlamenter hükümet sistemi, üçünün (ABD, Kosta Rika ve Venezuella) başkanlık hükümeti sistemi, ikisinin yarı-başkanlık (Finlandiya ve Fransa) hükümeti sistemi, birinin de kendisine has bir sistemi (İsviçre) benimsediği görülmüştür. (bknz. Mainwaring, S. (1993).

Presidentalism, Multipartism and Democracy; The Difficult Combination. Comparative Political Studies.

26(2). 198-228, 205.)

kurulması bunun en önemli sebebidir. Çünkü uygulanan seçim sistemleri ile genellikle tek bir partinin iktidara gelmesi mümkün olmamakta ve çoğunluğun sağlanması için iki veya üç partinin koalisyon yapması gerekmektedir.¹⁵³ Koalisyon hükümetleri özellikle muhalefet kültürünün gelişmediği ve demokrasinin kurumsallaşamadığı ülkelerde zayıf hükümetlerin ortaya çıkmasına neden olmuştur. Ayrıca siyasal görüş ve program açısından uyuşmayan partilerin koalisyona ortak olması ve yönetimin tek merkezde toplanamaması, koalisyonu oluşturan partilerin her birinin hükümet politikası ile ilgili farklı planlarının olması koalisyonların ömrünü kısaltmıştır. Özellikle bu durum sistem içinde çok sayıda büyük ve küçük parti var olduğunda oluşmaktadır. Çünkü küçük partiler aldıkları oyu aşan bir güçle kendilerini koalisyon masasında bulabilmekte ve hükümetin oluşumunda çok az sayıda milletvekili ile etkili bir pozisyona yerleşebilmektedir. Bu durum ideolojik ve siyasal program açısından uyumsuz partilerin bir araya gelmesine sebep olmakta ve kurulan koalisyonların da kısa sürmesine yol açmaktadır.¹⁵⁴

Parlamenter sistemde sıklıkla görülen koalisyon hükümetinin bir başka dezavantajı da, parlamenter hükümet sisteminin ayırt edici unsurlarından biri olan kolektif sorumluluk ilkesinin pratiğe dökülememesidir. Bir koalisyon hükümetinde halk nezdinde sorumluluğun hangi partide olduğunu tespit etmek oldukça güçtür. Çünkü başarısız bir icraat karşısında, koalisyonu oluşturan partiler birbirlerini suçlamakta ve gerçek sorumlu tespit edilememektedir.¹⁵⁵ Bu açıdan sistem hesap sorulabilirlik açısından düşük nitelikli bir demokrasiye sebep olmaktadır. Sistemin düşük nitelikte demokrasiye yol açmasına neden olan diğer bir unsur da parlamenter sistemde halkın hükümeti doğrudan belirleyememesidir. Bu sistemde, halk parlamento üyelerini seçmekte, parlamento da hükümeti seçmektedir. Bu kapsamda, önceden bilinebilirlik ilkesi çerçevesinde parlamenter sistem dezavantajlı bir konumdadır. Çünkü seçmen oy kullanırken, oy verdiği adayın kazanması halinde kimin hükümet olacağını bilmemektedir.¹⁵⁶