1.4. Hükümet sistemleri
2.1.3. Amerikan başkanlık sisteminde yasama
Temsilciler Meclisi ve Senato olmak üzere iki meclisten oluşan Kongre, ABD’nin yasama organını oluşturur. ABD’de İki meclisli bir yapının tercih edilmesinde tarihsel deneyimler kadar ülkenin federal bir devlet olması etkili olmuştur. Federal bir devlette, büyük federe devletlerin, küçük devletlerin zararına ve kendi yararına davranışlarını önleminin yolu, iki meclis sisteminde bulunmuştur. Kongrede 438’i Temsilciler Meclisi, 100’ü Senato üyesi olmak üzere 538 üye bulunur.219 Kongrenin iki meclisinin eşit kuvvette olduğu söylenebilir. Hatta İngiltere’deki Avam Kamarası’nın aksine, ABD’deki Senato daha itibarlıdır.220 Senato’da her federe devlet nüfusuna bakılmaksızın iki üye ile temsil edilir. Temsilciler Meclisi’nde ise eyaletler nüfusları oranında temsil edilirler. Senato eyalet temsilcilerinden, Temsilciler Meclisi ise, tüm Birleşik Devletler temsilcilerinden oluşur. Temsilciler Meclisi’ne devletler nüfusları oranında temsilci gönderirler, ancak bir
217 İnternet: http://www.tuicakademi.org/amerikan-demokrasisi-ve-siyasi-partiler// adresinden 14/5/2017’da alınmıştır.
218 Gürbüz, 1987, 88-90.
219 Çelik, K. (2016). Amerikan Başkanlık Sistemi. İstanbul: Asi Kitapevi, 101.
220 Eroğul, C. (2010). Çağdaş Devlet Düzenleri. (Yedinci baskı). Ankara: Kırlangıç Yayınevi, 111.
eyalet ne kadar küçük olsa da yine de bir temsilci gönderme hakkına sahiptir. Bu sistem seçilen başkanın yanında ilk iki yıl aynı siyasi eğilimleri olan üyelerden oluşmuş bir kongre meydana getirdikten sonra, başkanın hizmet süresinin son iki yılında halka Temsilciler Meclisi’ni yeniden seçme hakkı tanıması nedeniyle bir kontrol sistemini kendi içinde barındırmaktadır.221
Amerika’da kongre, pek çok yönüyle diğer ülkelerdeki yasama organlarından farklılık göstermektedir. Kongre, dünyanın diğer ülkelerindeki çok sayıda parlamentodan farklı olarak sadece icra organlarından gelen öneriler doğrultusunda hareket ederek, bu önerileri yasallaştıran bir yasama organı görüntüsünde olmayan, aksine çok daha bağımsız çalışan bir organ niteliğindedir. Bununla beraber, kongre genel yapısı itibariyle hiyerarşik bir görünüme sahip değildir. Yetki yukarıdan aşağıya doğru dağıtılmamış, bunun yerine iş bölümüne dayalı bir biçimde bölünmüştür. En üstte çok küçük bir otorite var olmakla beraber, kongredeki politikalar altta belirlenmekte, daha çok olaylara bağlı olarak oluşan ve değişen koalisyonlar ve lobiciler tarafından belirlenmektedir.222
Yasama organının en önemli yetkisi yasa yapmaktır (anayasa değişikliği dâhil). Yasa yapımı konusunda her iki meclis eşit yetkilere sahiptir. Ayrıca eyaletler de kendi egemenlik alanlarıyla ilgili konularda kendi kanunlarını çıkarabilmektedir. Dolayısıyla, kongrenin kanun yapacağı alanlar sınırlıdır. Kongre, özellikle anayasa değişikliklerini hazırlayan organ olması nedeniyle, kurucu yetkiye sahiptir. Anayasa değişikliklerinin her iki meclisin üçte ikisi tarafından kabul edilmesi durumunda, her federe devletin yasama meclislerinde onaylanması gerekmektedir. Bu devletlerin dörtte üçü tarafından onaylanan değişiklikler ise yürürlüğe girmektedir. Yüksek mahkeme hariç daha alt düzeyde mahkemeler oluşturma yetkisi de bu kuruma verilmiştir. Suçlama ve yargılama yetkisi, gereğinde başkanın suçlandırılması ve yargılama yetkisi yine kongreye aittir. Yasa önerme yetkisi Kongre’nin kendine mahfuz bir yetkidir. Başkanın ya da bir bakanın yasa önerme yetkisi yoktur. Başkan ancak kendisine yakın bir kongre üyesi aracılığıyla dolaylı olarak yasa önerebilmektedir.223 Kongreye her yıl binlerce yasa tasarısı sunulmakla birlikte ancak bunların birkaç yüzü yasalaşabilmektedir. Çünkü bir yasa teklifinin yasalaşması çok ciddi süreçlerin sonunda mümkün olabilmektedir. Bu kapsamda bir yasa tasarısının başkan
221 İnternet: http://www.senate.gov/artandhistory/history/minute/Kate_Brown_Story.htm// adresinden 28/10/2016’da alınmıştır.
222 Arı, T. (2000). Amerika’da Siyasal Yapı Lobiler ve Dış Politika. Bursa: Alfa Yayınevi, 43–46.
223 Kuzu, B.(1996). Türkiye İçin Başkanlık Sistemi. Liberal Düşünce Dergisi. (2). 13-43, 21.
tarafından imzalanıp yasallaştığı nihai aşamaya kadarki yasalaşma sürecine bakacak olursak;
1) Öncelikli olarak bir yasa tasarısı yazılır. Bir Senatör veya Temsilci yeni bir yasa taslağı hazırlayabilir veya bir ticaret birliği ya da vatandaş bir yasa tasarısının hazırlanmasını talep edip yazılmasında yardımcı olabilir. Ancak yalnızca bir Senatör veya Temsilci tasarıyı Meclise sunabilir. Tasarı hazırlandığında, tasarıyı yazan, tasarı girişiminin daha güvenilir olmasını sağlamak için meslektaşlarının desteğini talep edebilir.
2) Tasarı Senato’ya ve/veya Meclise sunulur. Tasarıya bir numara verilir ve tasarının başlığıyla birlikte tasarıyı destekleyenler Kongre Kayıtlarında yayınlanır.
3) Tasarı ilgili komiteye gönderilir. Komite başkanı tasarıyı en uygun alt komiteye sunabilir. Komite ve alt komite başkanları kendilerine sunulan tasarının kabul edilip edilmeyeceği konusunda büyük bir güce sahiptir. Başkan tasarıya karşı çıkarsa, tasarıyla ilgili hiçbir eylemde bulunmamaya karar verebilir.
4) Alt komite oturum düzenleyip resmi görevlileri veya halk arasından seçtiği tanıkları şahitlik etmeye davet edebilir.224 Yürütme organı yetkilileri, uzmanlar veya ticaret birlikleri, işçi sendikaları, kamu ilgi grupları ya da akademi ve iş dünyasının ilgili tarafları tanıkların büyük bir kısmını oluşturur. Kişiler kendi görüşlerini sözlü şekilde tanıklık ederek, bir beyanname hazırlayarak ya da ilgi gruplarının görüşlerini temsil etmesine izin vererek duyurabilir.
5) Oturumlar tamamlandığında, alt komite tasarıyı incelemek için "özel oturum"
yapabilir. Bu süreçte tasarı değişiklikleri yazılı olarak önerilip değerlendirilmeye alınır. Bu işlemden sonra tasarının genel komiteye sunulup sunulmayacağına dair oylama yapılır. Oyların çoğunluğu sunulması yönünde olmazsa, tasarı iptal edilir.
6) Genel komite alt komitenin oturum, özel oturum ve oylama gibi işlemlerini tekrarlayabilir. Komite oylarıyla tasarı kabul edilirse, komitenin bağlı olduğu meclise göre tasarının Temsilciler Meclisine veya Senato’ya sunulması kararlaştırılır.
7) Tasarı Meclise veya Senato’ya ulaştığında Meclis veya Senato üyeleri tasarıyı müzakere edebilir. Bu noktada, tasarı tekrar değiştirilebilir, komiteye geri gönderilebilir veya oylamaya sunulabilir.
8) Tasarı Meclisten veya Senato’dan geçerse, diğer meclise sevk edilir. Meclisten geçen bir tasarı alt komite ve komite görüşleri dikkate alınmadan doğrudan Senato takviminde yerini alabilir. Ancak genellikle her iki organdaki alt komite ve komiteler oturum ve tasarıda değişiklik yapma yetkisine sahiptir. Benzer veya aynı yasalar Meclis ve Senatoda genellikle aynı anda incelenir.
224 Public hearing denilen bu yöntem kongrenin formal veya unformal bir şekilde bir yasa veya yasama eylemi hakkında sivil toplum temsilcileriyle fikir alış verişinde bulunmalarıdır. Bu toplantılara çoğunlukla avukatlar başkanlık etmektedir. Bu toplantıların sonucu yazılı hale getirilmekte ve kamuoyuna açılmaktadır.
(Ayrıntılı bilgi için bknz: İnternet: http://ctb.ku.edu/en/table-of-contents/advocacy/direct-action/public-hearing/main)
9) Bir yasa tasarısı Meclis veya Senato’dan aynı şekilde geçerse başkana sunulur. Aynı yasa tasarısının Meclis ve Senato versiyonları arasında farklılıklar varsa, bunları çözmek için Senato Başkanı ve Meclis Sözcüsü tarafından bir konferans komitesi görevlendirilir. Konferansa katılan kişiler uzlaşmaya varamazsa, yasa iptal edilir.
Uzlaşmaya varırlarsa, tasarı tekrar her iki meclise de gönderilir. Tasarı burada değişiklik yapılmadan oylamaya sunulur.225
Kongrenin bu görev ve yetkilerinin dışında Temsilciler Meclisi’nin ve Senato’nun da kendilerine ait özel yetkileri vardır. Temsilciler Meclisi, mali inisiyatife sahiptir. Mali yönü olan yasaların önerisi Temsilciler Meclisi’nde yapılmaktadır. Temsilciler Meclisi’nin bir diğer yetkisi de başkanlık seçiminde ikinci seçmenler çoğunluğu sağlayıp başkanı seçemezlerse, üç aday arasından başkanı seçmektir. Ancak siyasi sistem ve gelişim bu yetkinin kullanılmasını önlemekte ve bu yetkiyi sembolik kılmaktadır. Temsilciler Meclisi’nin başında “Speaker” adı verilen ve önemli yetkileri olan bir başkan bulunur.
Speaker’ın parlamenterlere söz hakkı verme, çoğunluk olup olmadığına karar verme, yasa önerilerini komisyonlara dağıtma, değişiklik önergelerinin konuyla ilgili (görüşülebilir) ya da ilgisiz (görüşülemez) olduğunu kararlaştırma, geçici komisyon üyelerini ve Senato ile anlaşmaya varılamayan konuları çözecek olan komisyon üyelerini belirleme gibi yetkileri vardır.226
Senato’nun kendine has yetkileri ise şöyledir; basit çoğunlukla başkanın atadığı bakanların, elçilerin ve yüksek rütbeli memurların atamalarını onaylama yetkisine sahiptir.
Senato bu yetkisini genelde olumlu kullanmaktadır. Başkanın yaptığı anlaşmaları 2/3 çoğunlukla onaylama yetkisi vardır. Ayrıca ikinci seçmenlerin seçememesi halinde en çok oy alan iki aday arasından başkan yardımcısını seçer.227 Senato üyelerinin üçte biri her iki yılda bir Temsilciler Meclisi üyeleri ile aynı anda yenilenmektedir. Bu yöntem, Temsilciler Meclisi’ne kıyasla Senato’yu kurumsallaştırmakta, bu nedenle yasama organı devamlılığını korumaktadır. Dolayısıyla senatörlerin görev süresi 6 yıl olmaktadır. Ayrıca üyelerin iki yılda bir yenilenmesiyle eski senatörler, yenilerin iki katını oluşturmaktadır. Amerika Birleşik Devletleri Başkan Yardımcısı Senato’nun başkanıdır, Senato başkanı, Temsilciler Meclisi başkanı kadar önemli değildir çünkü oy hakkı yoktur sadece oyların eşit olması durumunda fikir bildirir. Uygulamada Senato başkanlığını, senatonun seçtiği bir başkan vekili yapmaktadır. Bu mecliste, başkanlığın herhangi bir ağırlığı yoktur. İşler, genellikle
225 İnternet: http://www.house.gov/content/learn/legislative_process// adresinden 21 /10/ 2016’de alınmıştır.
226 Gürbüz, 1987,97.
227 Eroğul, 2010, 104.
çoğunluk ile azınlık önderlerinin pazarlığı ile yürümektedir.228 Amerikan sisteminde kongrenin her iki kanadını oluşturan meclislerin çalışmaları ve örgütlenmesi, güçler ayrımı ilkesi çerçevesinde gelişmiştir. Kongrede her iki meclisin üyeleri arasında hem iş bölümü hem de işbirliği mevcuttur. Meclisler aralarındaki ilişkileri oluşturan komiteler aracılığıyla yerine getiriler. Senato’nun 17, Temsilciler Meclisi’nin 19 daimi komitesi bulunur.
Bu kapsamda iki meclisin üyelerinden oluşan dört adet daimi komite bulunmaktadır.
1) Spesifik Olayları Görüşen Komite: Bu komiteler sürekli görev yapan komisyonlardır.
Temsilciler Meclisi’nde 22, Senato’da 18 komisyon bulunmaktadır. Buna karşın komitelerin alt komisyonların sayısı dönemlere, hatta yıllara göre değişmektedir.
2) Konferans Komitesi: İki meclis arasındaki görüş ayrılıklarının çözülmesi amacıyla ve genellikle birkaç günlüğüne kurulan geçici komisyonlardır.
3) Seçilen özel komite: Nitelik ve işleyiş itibariyle geçici komitelerdir. Özel konularda faaliyet gösteren komite 2 yılda bir üyelerini yenilemektedir.
4) Birleşik komite: Her iki meclisten eşit sayıda üye alınarak oluşturulan komitedir. Bu komite kongrenin ortak yönetsel işlerinden sorumludur.229
ABD yasama organı, Temsilciler Meclisi’nin görev süresinin kısa olması, komisyonların durumu ve lobicilerin etkisi yüzünden eleştirilmektedir. Temsilciler Meclisi’nin görev süresinin 2 yıl olması, meclisin verimliliğini olumsuz etkilemektedir.
Komisyon üyeliğine ve başkanlığına seçimde, kıdeme öncelik tanınması, komisyonların yaşlı üyelerle dolmasına neden olmaktadır. Ayrıca Kongre’ye tanınan soruşturma yetkisi de zaman zaman kötüye kullanılabilmektedir. Komisyonlar dinlemek istedikleri kişileri zorla önlerine getirtebilmekte, bir mahkeme gibi cezalar uygulayabilmektedir. Böylece, güçler ayrılığı ilkesi pratikte çiğnenmektedir.230