REFORM SÜRECİ

2.2.1.Birinci Dönem: 1999-2003

1970'li yıllarda başlayan, yaş şartı aranmaksızın yaşlılık aylığı alma hakkı verilmesi, sosyal güvenlik fonlarının yanlış ve verimsiz alanlarda kullanımı, prim alacaklarının affedilmesi, hizmet

borçlanması ve aktüeryal hesap dengesi dikkate alınmaksızın sosyal sigorta kuramlarına getirilen yeni yükler gibi temel sosyal güvenlik prensiplerine aykırı uygulamalar, 1990'lı yıllarda, sistemin temel kuramlarını oluşturan sosyal sigorta kuramlarının gelir-gider dengesini bozmuştur. 1990'lı yılların başından itibaren de hemen hemen her Hükümet programında sosyal sigortaların problemlerini çözmeye yönelik kapsamlı değişiklikler yapılması (emeklilik yaşının yükseltilmesi gibi) gündeme gelmiştir.

Yalnızca siyasi iktidarlar değil, başta işçi ve işveren sendikaları olmak üzere çeşitli meslek kuruluşları, Türk sosyal güvenlik sisteminin problemlerini çözmeye yönelik raporlar hazırlamışlar, çözüm yolları ile ilgili görüş ve önerilerini kamuoyu ile paylaşmışlardır. Bu raporlardan, en kapsamlısı ve etkilisi, Ellinci T.C. Hükümeti tarafından, Dünya Bankası kredisi ile ILO uzmanlarına yaptırılan proje çalışması olmuştur

Proje kapsamında hazırlanan rapor Mayıs 1996 tarihinde de kamuoyuna açıklanmıştır. Raporda, özellikle emeklilik programları (sosyal sigortalar) ve sosyal yardımlarla ilgili olarak öncelikle mevcut durum tespiti yapılmış, bu tespite istinaden 1995 yılı başlangıç yılı olarak alınmak üzere "hiçbir değişiklik yapılmaması ve mevcut sistemle devam edilmesi halinde" gelecek dönemler için (2005-2050 dönemi) Türk sosyal güvenlik sisteminin temel göstergeleri ile ilgili aktüeryal durum projek-siyonları yapılmıştır. Üç sosyal sigorta kurumu (SSK; Bağ-Kur, Emekli Sandığı) ile ilgili bu durum tespit projeksiyonlarına göre:

• 2050 yılı itibarıyla üç sosyal sigorta kurumunun finansman açığı, GSYİH'nin yüzdesi olarak yıllık % 10.1, birikimli finansman açığı ise % 316 sı kadar olacaktır.

• 2050 yılı itibarıyla prim ödeyen 1 sigortalıya karşı aylık alanların oranı SSK için 1.15;

Emekli Sandığı için 1.29 ve Bağ-Kur için 1.40 olacaktır.

• Yine 2050 yılı itibarıyla sosyal sigorta kurumlarının finansman açığının kapanması için alınması gereken prim oranları ücretin yüzdesi olarak SSK için % 117, Emekli Sandığı için % 107, Bağ- Kur için % 84 ve toplam olarak % 111 olması gerekmektedir.

ILO Raporu, Türk emeklilik sisteminin problemlerinin çözümü ve yeniden yapılandırılmasına yönelik 4 ayrı seçenek önermiş, her bir önerinin uygulamaya geçirilmesi ile ilgili olarak karşılaşılabilecek ekonomik, sosyal ve hukuki problemler ve her bir sistemin avantaj ve dezavantajları ayrıca ve ayrıntılı olarak belirtilmiştir.

Kurumsal yapının yeniden yapılandırılması da dâhil olmak üzere Türk sosyal güvenlik sisteminde kapsamlı bir reform gerçekleştirmek isteyen 57. Hükümet, o dönem için oldukça radikal sayılabilecek bir dizi uygulamayı hayata geçirmek üzere 8 Eylül 1999'da kamuoyunda İşsizlik Sigortası Kanunu olarak bilinen 4447 sayılı Kanunu yürürlüğe koymuştur. Kapsamlı bir sosyal

güvenlik reformunun ilk adımı olarak kabul edilen 4447 sayılı Kanunla getirilen değişiklikler, Türk sosyal güvenlik sisteminin "duvara çarpmak üzere” olduğu bir dönemde, kaçınılmaz olarak alınması gereken ve bir anlamda " sistemdeki kanamayı durdurmak için yapılan ilk ve acil müdahale"

niteliğindeki düzenlemeler olarak kabul edilmiştir.

4447 Sayılı Kanunla:

• Özellikle SSK için olmak üzere, prim gelirlerini artırmak üzere prime esas kazançlar yükseltilmiş, bazı sigorta kolları ile ilgili prim oranları yükseltilmiş ve yeni primler getirilmiştir.

• Kayıt dışı çalışmayı önlemek üzere işyerinin ve sigortalıların önceden bildirimi esası getirilmiştir.

• Bütün sosyal sigorta kurumlan için emekliliğe hak kazanma şartları kademeli bir geçişle yükseltilmiş, kamuoyunun 50-55 yaş beklentilerinin aksine 58-60 yaşlan kabul edilmiştir.

• Aylıkların ve gelirlerin hesaplanma sistemi değiştirilmiş, bütün sigortalılık süresini esas alan, daha uzun süreli sigortalı olan ve prim ödeyenlerin yüksek aylık almasına imkân veren bir sisteme geçilmiştir.

• Çok uzun yıllardır kamuoyunu meşgul eden işsizlik sigortası oluşturulmuştur.

4447 sayılı Kanunda en çok tartışılan emeklilik yaşının yükseltilmesine yönelik değişiklikler olmuş, nitekim Anayasa Mahkemesine yapılan başvuru sonucu iptal edilen hususlar 4579 sayılı Kanunla yeniden düzenlenerek 23 Mayıs 2002 tarihinden itibaren yürürlüğe girmiştir. 4447 sayılı Kanunun dikkat çeken özelliklerinden birisi, 1959 yılından itibaren yaklaşık olarak yarım asırdır tartışılan işsizlik sigortasının bu Kanunla hayata geçirilmiş olmasıdır. Diğer özelliği ise SSK ve Bağ-Kur için yapılan sigortacılık ilkelerine uygun düzenlemelerin Emekli Sandığı için yapılamamasıdır.

1999-2003 döneminde sosyal güvenlik sisteminin yeniden yapılandırılmasına yönelik ikinci önemli değişiklik sosyal sigorta kuramlarının kurumsal yapısı ve işleyişinin yeniden yapılandırılması ile ilgili düzenlemeler olmuştur. KHK'lar ile SSK ve Bağ-Kur'un yönetim ve organizasyon yapısı değiştirilmiş, ancak Emekli Sandığı bu düzenlemelerin dışında kalmıştır. 57. Hükümet tarafından KHK'lerle gerçekleştirilen bu değişiklikler sonucu oluşan yeni yapı aşağıdaki gibi şekillenmiştir:

• 616 sayılı KHK ile Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlükten Başkanlığa dönüştürülmüş, bünyesinde sigorta ve sağlık işleri müdürlükleri oluşturulmuştur.

• 617 sayılı KHK ile İş ve İşçi Bulma Kurumunun adı Türkiye İş Kurumu olarak değiştirilmiş, kısaca İŞKUR olarak adlandırılan yeni kuruma, işsizlik sigortasını uygulamasının yanısıra emek piyasasının yeniden düzenlenmesi ile ilgili aktif ve pasif istihdam politikalarının yürütülmesinde önemli görevler verilmiştir.

• 618 sayılı KHK ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına bağlı bir Sosyal Güvenlik Kurumu oluşturulmuş, SSK, Bağ-Kur ve Türkiye İş Kurumu bu kurumun ilgili kuruluşu olarak tanımlanmıştır. SGK, sosyal güvenlik politikalarının belirlenmesinde, sosyal sigorta kurumlan arasında koordinasyon ve işbirliği sağlanmasında bir üst koordinasyon kurumu olarak düşünülmüştür.

• 619 sayılı KHK ile ise 1479 sayılı Bağ-Kur Kanununun idari yapılanma ile ilgili esasları değiştirilmiş ve Bağ-Kur'un yönetim yapısı yeniden oluşturulmuştur.

Ancak, 4588 sayılı Yetki Kanunun Anayasa Mahkemesin yapılan başvuru sonucu iptali ile SSK, Bağ-Kur ve Türkiye İş Kurumu ile ilgili olarak ortaya çıkan yasal boşluk 2003 yılı temmuz ve ağustos aylarında yapılan yasal düzenlemelerle giderilmiştir. Nitekim, 5 Temmuz 2003 tarihinde 4904 sayılı Kanunla Türkiye İş Kurumu; 24 Temmuz 2003 tarihinde 4947 sayılı Kanunla Sosyal Güvenlik Kurumu; 2 Ağustos 2003 tarihinde 4956 sayılı Kanunla Bağ-Kur ve son olarak da 6 Ağustos 2003 tarihinde 4958 sayılı Kanunla Sosyal Sigortalar Kurumu yeniden yapılandırılmıştır.

Bu dönemde, sosyal güvenlik sisteminin yeniden yapılandırılması ile ilgili önemli gelişmelerden birini de Bireysel Emeklilik Sistemine geçişle ilgili mevzuat düzenlemelerinin tamamlanması oluşturmuştur. 28.03.2001 tarih ve 4632 sayılı Kanunla yürürlüğe giren Bireysel Emeklilik Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanunu ile tamamlayıcı nitelikte bir sosyal güvenlik müessesesi oluşturulmuştur.

Bireysel emeklilik sisteminin mevzuat çalışmaları 2003 yılı içinde tamamlanmasını takiben, 2003 yılı Ekim ayından itibaren, 11 bireysel emeklilik şirketi fiilen faaliyetlerine başlamıştır.

2.2.2.İkinci Dönem: 2003'den Günümüze: Kurumsal Yapıda ve Mevzuatta Tek Çatı Dönemi

2002 Kasım ayında 13 yıllık bir koalisyon hükümetleri döneminden sonra tek partili bir iktidar döneminin başlaması ile birlikte diğer birçok alanda olduğu gibi sosyal güvenlikte de yeni ve kapsamlı düzenlemeler yapma arayışı başlamıştır. Nitekim, Kasım 2012 de açıklanan "Hükümet Programı ve Acil Eylem Planı Çerçevesinde ÇSGB'nın sorumluluğunda yürütülen Faaliyetler" başlığı altında, " Sosyal Güvenliğin Tek Çatı Altında Toplanması ve Genel Sağlık Sigortasının Oluştu-rulması" ile ilgili bir kısa rapor kamuoyuna sunulmuştur. Rapor esas olarak sosyal güvenlik alanında;

• Sağlık Hizmetlerinin Sunumu ile Finansmanının Ayrılması,

• Genel Sağlık Sigortası Sistemi ve Kurumunun Kurulması,

• Uzun Vadeli ve Kısa Vadeli Sigorta Programlarının Birbirinden Ayrılması,

• Prim Karşılığı Olmayan Ödemelerin Kaldırılması,

• Bütünleştirilmiş bir Sosyal Güvenlik Ağının Kurulması,

• Bütünleştirilmiş Bir Sosyal Hizmet ve Yardım Ağı ve Kurumsal Yapının Oluşturulması,

• Sosyal Güvenlik Kuruluşlarında Norm ve Standart Birliğinin Sağlanması,

hedeflerini öngörmüş, bu amaçları gerçekleştirmek için ÇSGB başta olmak üzere çeşitli bakanlıklar, kamu kuruluşları ve sosyal taraf temsilcilerinden oluşan 8 ayrı komisyon oluşturulduğu belirtilmiştir. Bu komisyonlarca gerçekleştirilen çalışmalarla sosyal güvenlik sisteminin yeniden yapılanması ile ilgili kanun tasarı taslakları hazırlanmış ve Bakanlığın internet sayfasından kamuoyuna sunulmuştur. Bu tasarılar;

• Emeklilik Sigortası Sistemi ve Emeklilik Sigortaları Kurumu Kanunu Tasarı Taslağı

• Sosyal Hizmetler ve Sosyal Yardım Temel Kanunu Tasarısı

• Sosyal Güvenlik Kurulu Başkanlığı Kanunu Tasarı Taslağı,

• Genel Sağlık Sigortası Sistemi ve Sağlık Sigortası Kurumu Kanunu Tasarısı Taslağı

başlıkları altında toplanmıştır. Bakanlık, bu taslaklarla getirilen düzenlemelerle ilgili olarak sosyal tarafların görüşlerini istemiş, reform çalışmaları ile ilgili sürecin 2003 yılı sonuna kadar tamamlanması ve 2004 yılı başından itibaren de reformun hayata geçirilmesi öngörülmüştür. Sosyal güvenlik reformunun genel stratejisini açıklayan Beyaz Kitapta, yeni sosyal güvenlik reformunun temel ve nihai amacının,

• Adil ve kolay erişilebilir,

• Yoksulluğa karşı etkin koruma sağlayan,

• Mali açıdan sürdürülebilir,

bir sosyal güvenlik sistemi oluşturmak olduğu belirtilmiştir.

Zamanlama konusunda reform gerçekleşme süreci öngörüldüğü gibi 2004 yılı başında tamamlanamamış olmakla birlikte, 4 Nisan 2005'te TBMM'ne sevkedilen Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanun Tasarısı (SSGSSK), 19.4.2006 da 5489 Kanun numarası ile kabul edilmiş ve süreç başlamıştır. Ancak Cumhurbaşkanının Kanunu bazı maddeleri bakımından veto etmesi ile Kanun tekrar TBMM'de görüşülmüş, hiçbir maddesi değiştirilmeden 31.5.2006 tarihinde 5510 Kanun sayısı ile yeniden kabul edilmiş ve 1 Ocak 2007 de yürürlüğe girmek üzere 16.6.2006 tarih ve 26200 sayılı Resmi Gazetede yayınlanmıştır. Ancak, Anayasa Mahkemesinin 5510 sayılı Kanunun bazı maddelerinin yürürlüğünü durdurması ve bazı maddelerini de iptal etmesi üzerine, 1.1.2007 olarak belirlenen yürürlük tarihi önce 1.7.2007; daha sonra 1.1.2008 ve 1.6.2008 olarak değiştirilmiş, geçen bu süre zarfında iptal gerekçeleri doğrultusunda hazırlanan 8.5.2008 tarih ve 5754 sayılı Kanun ile yapılan değişikliklerden sonra 5510 sayılı Kanunun yürürlük tarihi 1.10.2008 olarak belirlenmiştir.

5754 sayılı Kanunla 5510 sayılı Kanunun maddelerinin neredeyse tamamına yakını değiştirilmiş, adeta yeni bir Kanun hazırlanmıştır.

Reformun Kurumsal yapısı ile ilgili olarak ise 8 Aralık 2005 tarihinde TBMM'ne gönderilen Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu (SGKK),

20.6.2006 tarihinde 5487 Kanun numarası ile TBMM'de kabul edilmiş, ancak Yönetim Kurulunun oluşumu ile ilgili düzenlemeye yönelik Cumhurbaşkanı vetosu ile Kanun tekrar TBMM'de görüşülmüş ve 13.4.2006 tarih ve 26173 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak 5502 Kanun numarası ile yayımı tarihinden itibaren yürürlüğe girmiştir. Bu kanunla birlikte Türk sosyal güvenlik sistemine damgasını vuran SSK, Bağ-Kur ve Emekli Sandığı fiilen sona ermiş, yen bir dönem başlamıştır.

Sosyal güvenlik reformunun önemli ayaklarından biri olarak sunulan ve sosyal sigorta sistemini tamamlayıcı olarak düşünülen "Sosyal Yardımlar ve Primsiz Ödemeler Kanunu Tasarısı" ise henüz hayata geçirilememiştir.

2.3.REFORM SONRASI TÜRK SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİ