B. Paylı Mülkiyetin Unsurları
II. Paylı Mülkiyetin Hukuki Niteliği
Há diversos modos que podem ser utilizados para a formação das Comunidades Autonômicas, compondo cada qual um processo autonômico distinto. Baseado em lição de López Rodó, identificou Francisco Navarro doze procedimentos para tanto:
Uma analise minuciosa do texto constitucional permitiu descobrir nada menos que doze procedimentos através dos quais se pode exercer, segundo os territórios de que se trate, esse direito à autonomia: 1.º Catalunha, País basco e Galícia. 2.º Restantes territórios dotados de um regime provisional de autonomia, que sigam a via do artigo 151. 3.º Territórios dotados de regime provisional de autonomia que sigam a via do artigo 143. 4.º Territórios não dotados de regime provisional de autonomia, que sigam a via do artigo 151. 5.º Territórios não dotados de regime provisional de autonomia, que sigam a via do artigo 143. 6.º Territórios cujo âmbito não superem o de uma província e que careçam de identidade regional histórica. 7.º Territórios que não estejam integrados na organização provincial. 8.º Territórios em que as Cortes substituam a iniciativa das Corporações locais. 9.º Navarra. 10.º Ceuta e Melilla. 11.º Madri, e 12.º Canárias. (Cfr. Laureano López Rodo, Las autonomías, encrucijada de España, Madrid 1980)407
Apesar de todas essas possibilidades, é possível se resumir os processos autonômicos a três, anteriormente mencionados. O primeiro deles é a via ordinária, que
407 NAVARRO, Francisco Gonzales.Op. cit., p. 226: “Un análisis minucioso del texto constitucional ha
permitido descubrir nada menos que doce procedimientos a través de los cuales se puede ejercer, según los territorios de que se trate, ese derecho a la autonomía: 1.º Cataluña, País vasco y Galicia. 2.º Restantes territorios dotados de un régimen provisional de autonomía, que sigan la vía del artículo 151. 3.º Territorios dotados de régimen provisional de autonomía, que sigan la vía del artículo 143. 4.º Territorios no dotados de régimen provisional de autonomía, que sigan la vía del artículo 151. 5.º Territorios no dotados de régimen provisional de autonomía, que sigan la vía del artículo 143. 6.º Territorios cuyo ámbito no supere el de una provincia y que carezcan de entidad regional histórica. 7.º Territorios que no estén integrados en la organización provincial. 8.º Territorios en que las Cortes sustituyan la iniciativa de las Corporaciones locales. 9.º Navarra. 10.º Ceuta y Melilla. 11.º Madrid. 12.º Canarias. (Cfr. Laureano López Rodó,Las autonomías,
redunda em uma autonomia limitada, aplicável a todas as ‘Regiões’, regulada no artigo 143 da Constituição. Essa via requer a iniciativa de todas as Deputações interessadas ou do órgão inter-insular correspondente, e a iniciativa de dois terços dos Municípios cuja população represente, ao menos, a maioria do censo eleitoral de cada província ou ilha, requisitos que devem ser cumpridos em até seis meses após o primeiro acordo adotado a respeito por alguma das Corporações locais interessadas. Fracassando a iniciativa, haveria de se esperar por cinco anos para se tentar novamente.
O artigo 143.1, ao incluir as províncias com identidade regional histórica entre os postulantes de autonomia, concede a todas as províncias, sem exceção, o direito de pleiteá-la, ainda que isoladamente. Isto não se traduz automaticamente em um direito delas de obter tal autonomia, como ficou assentado na sentença 100/1984 do Tribunal Constitucional, que julgou recurso de inconstitucionalidade apresentado por Senadores da Aliança Popular contra a incorporação da província de Segóvia à Comunidade de Castela- Leão mediante a da Lei Orgânica 5/1983, após a maioria das corporações locais daquela decidirem formar uma Comunidade uniprovincial:
mas isto não significa, sem mais, que diretamente emanado da Constituição, Segóvia, ou qualquer outra província, tenha um direito a constituir-se em Comunidade Autônoma uniprovincial, pois hão de ser as Cortes Gerais as que verifiquem se em Segovia concorre o requisito que o artigo 143.1 CE exige a respeito, isto é, se se trata de uma província “com identidade regional histórica”, e se, por outra parte, em seu processo até a autonomia se cumpriram as exigências do artigo 143.2 CE.408
Ceuta e Melilla não estão integradas na organização provincial, pelo que sua transformação em Comunidades Autônomas, a qual facultada pelas Disposições Transitórias da Constituição no caso de manifestação favorável da maioria absoluta dos membros de seus
Ayuntamientos
– isto é, Câmaras de Vereadores –, depende de lei orgânica emanada das Cortes Gerais, nos termos do artigo 144,b
, lei esta autorizando ou já estabelecendo o Estatuto de Autonomia. Neste caso; no de formação de uma Autonomia com território não superior ao de uma província e sem contar com a identidade regional – artigo 144,a
–, tal como Madri; e no do artigo 144,c
, em que as Cortes Gerais podem substituir a vontade das Corporações locais, por intermédio de lei orgânica, o que foi o408ApudSEGADO, Francisco Fernandez.Op. cit.. p. 882: “pero ello no significa, sin más, que directamente
emanado de la Constitución, Segovia, o cualquier otra provincia, tenga un derecho a constituirse en Comunidad Autónoma uniprovincial, pues han de ser las Cortes Generales las que verifiquen si en Segovia concurre el requisito que el artículo 143.1 CE exige al respecto, esto es, si se trata de una provincia “con entidad regional histórica”, y si, por otra parte, en su proceso hacia la autonomía se han cumplido las exigencias del artículo 143.2 CE.”
caso de Segovia, a via é tida como anormal, pela especialíssima necessidade atuação do Estado na formação das Comunidades Autônomas.
A via agravada se encontra no artigo 151, dispondo que a iniciativa do processo autonômico deve ser acordada – dentro de seis meses a partir do primeiro acordo adotado a respeito entre as Corporações locais interessadas – pelas Deputações ou órgão insulares correspondentes e por três quartos dos Municípios de cada uma das províncias afetadas, que representem pelo menos a maioria do censo eleitoral de cada uma delas, tendo a iniciativa de ser ratificada por meio de referendo pela maioria absoluta dos eleitores da cada província, conforme estabelecido em lei orgânica.
As diferenças entre esse procedimento e aquele do artigo 143 são notórias. Em primeiro lugar, aumenta a quantidade de Municípios, havendo que se contar com a concordância de três quartos deles de cada uma das províncias, enquanto a via ordinária exige apenas dois terços. Não obstante, em ambos a população dos Municípios deve representar mais da metade do eleitorado das províncias. O que torna mais complexo o procedimento autonômico é a necessidade de ele ser aprovado em referendo pela maioria absoluta dos eleitores provinciais, o que é distinto da maioria dos votos válidos. É necessário o assentimento da maioria dos eleitores, e não apenas a maioria dos votos, que é ordinariamente menor, haja vista a abstenção, os votos em branco e os nulos.
A grande vantagem da via agravada sobre a ordinária relaciona-se com a assunção de competências pelas Comunidades Autônomas. Caso seguida a via ordinária, a Autonomia só poderia assumir as competências descritas no artigo 148, podendo ampliá- las apenas passados cinco anos. No caso do procedimento agravado, não seria preciso se aguardar esses cinco anos, sendo possível assumir, de pronto, mais competências. Aquele proceder conduz a uma autonomia limitada, este, a uma autonomia plena.
Considerando-se, porém, que a Constituição espanhola entrou em vigor em 1978, a questão da importância de se seguir um ou o outro procedimento perde muito de seu sentido, servindo apenas para se compreender as vias de acesso à autonomia em um Estado tão peculiar como o é o Espanhol.
De toda forma, foram previstas ainda outras vias de acesso à autonomia, como a privilegiada, constante da segunda Disposição Transitória, aplicável aos territórios que no passado tivessem se manifestado favoravelmente a projetos de Estatuto de Autonomia e fossem dotados de regimes provisórios de autonomia quando da promulgação da
Constituição. Claramente, esse dispositivo foi elaborado tendo em vista a Catalunha, o País basco e a Galícia, que cumpriram o primeiro requisito ao tempo da República. Neste caso, para a iniciativa, é preciso apenas um acordo por maioria absoluta dos órgãos pré- autonômicos, já se seguindo para a elaboração do Estatuto. As competências aí assumidas são as mesmas do procedimento agravado, isto é, a via privilegiada também implica autonomia plena, seguindo o mesmo procedimento de elaboração do Estatuto.
A situação de Navarra em relação ao País basco também foi objeto de considerações por parte do constituinte. Em vez de dispor sobre a concessão de autonomia à Navarra, a quarta Disposição Transitória tratou de sua incorporação ao regime autonômico basco, cabendo a iniciativa “ao Órgão Foral competente, que adotará sua decisão pela maioria dos membros que o compõem. Formalizada essa iniciativa, a mesma haverá de ser objeto de ratificação pelo corpo eleitoral, mediante referendo expressamente convocado para tanto, e aprovado pela maioria dos votos validamente emitidos”409. Caso fracasse a iniciativa, ela só poderia ser novamente feita em outro mandato do Órgão Foral, respeitando-se também o prazo de cinco anos do artigo 143.