Federal Düzeyde Genel Çerçeve ve Bazı Eyaletlerdeki Durum

Amerika’da tarihi alanların koruma altına alınması ve bu nedenle bazı sınırlamalar getirilmesi beraberinde önemli tartışmaları gündeme getirmiştir. İlk olarak genellikle tarihi merkezlerde düşük gelirliler yaşamakta ve ucuz konut ihtiyacı bir şekilde karşılanmaktaydı. Çünkü bu bölgeler yıllarca ihmal edilmiş ve bakımsızlığa terk edilmişti. Bu bölgelerin koruma altına alınması, burada yer alan her türlü yapının değer kazanmasına yol açabilecek ve düşük gelirli insanların buralardan dışlanmasıyla sonuçlanabilecekti. Diğer bir tartışma konusu ise koruma alanları oluşturmak yoluyla mimarların yeni yapı tarzları üretmelerinin önüne geçildiğiydi. Koruma ilanıyla birlikte gelen kısıtlamalar, yeni tarz mimari fikirlerin doğmasına engel olabilecektir.⁵⁷⁹ Ayrıca kültür ve tarih varlıklarının korunmasının şehir planlamasının bir parçası olması, birçok problemi de beraberinde getirmiştir. Tarihi bölgelerin kurulması ve yönetilmesi gibi görevleri de içermek üzere Tarihi Koruma Komisyonları kurulmaya başlamış artan yetki ve sorumlulukları, planlama açısından, anayasal tartışmaları içeren uyuşmazlıkların doğmasına neden olmuştur.580

ABD’ de tarihi ve kültürel varlıkların korunması 1800’lerin ortalarında özel girişimlerle başlatılan Mt. Vernon’u koruma projesiydi. İlk dönem koruma çabalarında, kültürel bir varlığın korunması, söz konusu varlığın koruma gönüllüsü kişiler tarafından satın alınması yoluyla gerçekleşmekteydi. Yerel odaklı ve tarihi bir yapının yıkılmasının engellenmesi çalışmalarından oluşmaktaydı.⁵⁸¹

Devletin koruma çabalarına katılışı, Amerikan Kongresi tarafından çıkarılan düzenleme ile Amerikan İç savaşının cereyan ettiği alanların satın alınması ve anıt olarak koruma altına alınması ile gerçekleşmiştir.582Ancak yapılan satın alma işlemleri dava konusu edilmiş ve yapılan yargılama sonucunda, tarihi korumanın geçerli bir kamulaştırma

579 J. Peter Byrne, “ Historic Preservation and its Cultured Despisers: Reflections on the Contemporary Role of Preservation Law in Urban Development”, George Mason Law Review, Vol.19, Issue 2,(Spring 2012), s.665.

580 David S. Winakor, “ Not in My Front Yard? Smith v. Greenwich Zoning Boards of Appeals: The Pitfalls of Local Zoning Decisions and the Power to Consider Historic Factors in Connecticut”, Connecticut Law Review, Vol. 28, Issue 3,(Fall 1995), s.207-209.

581 Julian Conrad Juergensmeyer; Thomas E. Roberts, Land Use Planning and Development Regulation Law, Second Edition, Minesota: Thomson/West Publication, 2007, s.566.

157

nedeni olarak kabul edilmesine ve adil bir bedel karşılığında, tarihi alanların koruma amacıyla hükümetçe satın alınabileceğine dair karar verilmiştir.583

Bu dönemle birlikte, tarihi varlıkların korunmasında, tarihi koruma bölgeleri oluşturulması bir araç olarak ortaya çıkmıştır. 1931 yılında, Charleston’un, South Carolina eyaleti tarafından çıkarılan bir yasa ile ilk tarihi bölge olarak kayıt edildiği görülmektedir.584 Ancak bu bölgenin tarihi yer olarak onanması 1944 yılında gerçekleşmiştir. Bölgede 572 adet tarihi bina bulunmaktadır. İkinci olarak, New Orleans’da bulunan Vieux Carre adlı 1700’ lerde Fransız yerleşimciler tarafından inşa edilen bu şehir, 1936 yılında tarihi bölge olarak belirlenmiştir. Tarihi koruma bölgelerinin oluşturulduğu bu yıllarda yerel otoritelerin bu alanda düzenleyici işlem yapma gücü çok zayıftı. Her ne kadar birçok yer tarihi bölge olarak belirlenmiş ise de bu bölgelerdeki faaliyetlere ilişkin destekleyici ya da caydırıcı hükümlerin bulunduğu yasal düzenlemeler mevcut değildi. 1966 yılında yürürlüğe konulan UTKK sayesinde, yerel hükümetler tarihi bölgeler oluşturma ve bunları devam ettirmek konusunda yaptırım gücüne kavuşmuşlardır.585

Niçin tarihi bölgeler oluşturulmalı? Bu sorunun yanıtı bu alanda tanınmış bilim adamlarından Norman Tyler tarafından beş ana başlık altında verilmektedir586:

1. Tarihi varlıkların korunması,

2. Şehirleşmenin ve gelişmenin kontrol altında tutulması,

3. Yeniden geliştirme yahut tekrar imar etme faaliyetleri için teşvik olması, 4. Taşınmaz varlık değerlerinin sabit olması yahut artış sağlanması,

5. Vatandaşlar ve yöre sakinleri arasındaki diyaloğun geliştirilmesi ve teşvik edilmesi.

583 United States v. Gettysburg Electric Ry. Co. http://law2.umkc.edu/faculty/projects/ftrials/conlaw/ getts burg.html (13 Haziran 2012).

584 Juergensmeyer ve Roberts, s.567.

585 Tyler; Ligibel; Tyler, s.155.

158

Şehir planlaması ve tarihi yerlerin korunması temel olarak yerel idareler tarafından yürütülmekte ve her eyalet birbirinden farklı kurumlara, kurallara ve önceliklere sahip olabilmektedir. Tyler tarafından belirtilen gerekçeler, hemen her eyaletin sahip olduğu ortak gerekçelerdir.

Tarihi ve kültürel varlıkların korunması konusunda UTKK ve Tarihi Yerler Kanunu, TYK (Historic Sites Act) temel kanunlardır. Bu kanunlar, hükümlerinin uygulanmasına ilişkin yöntemler konusunda takdir yetkisini eyalet ve yerel düzeydeki idarelere bırakmıştır. Bu nedenle her eyalet kendi sistemini inşa etmiştir. Kimi eyalet daha korumacı bir yaklaşım sergilerken, kimi temel öncülleri arasında korumaya daha az önemde yer ayırmıştır. UTKK ve TYK tarihi yerlerin belirlenmesi ve kayıt altına alınması, bu yerlere maddi kaynak aktarılması gibi hususları yönetmektedir. Kanunların amacı, kamu yararı ve halkın menfaatleri için, tarihi öneme sahip yerlerin, yapıların ve objelerin korunması ve gelecek kuşaklara aktarılmasıdır. UTKK’nın, bu alanda temel sorumlu kuruluş olarak işaret ettiği İçişleri Bakanlığı, görevlerini UPHİ vasıtasıyla yerine getirmektedir. Bu nedenle bu birim geniş kaynak ve yetkilerle donatılmıştır. Yine daha öncede ifade edildiği üzere Kongre tarafından “Tarihi Koruma Ulusal Vakfı” (The National Trust for Historic Preservation) kurulmuştur. Bu kurum, kamu kurumu olmamakla birlikte, tarihi bölgelerin korunması, halka açılması, bu faaliyetler için bağış toplanması ve bu alanlara ilişkin programların yönetilmesi için çalışmalar yürütmektedir.

Yine UTKK uyarınca, her eyalet kendi koruma programına sahip olması, Vali tarafından atanan Tarihi Koruma Memuru bulunması ve bu programın yürütülmesini izlemek üzere Denetim Kurulu kurulması ayrıca halkın bu programa dâhil edilmesi gerekmektedir. Eyaletlerin sahip olduğu koruma programları, her 4 yılda bir İçişleri Bakanlığı tarafından denetlenmektedir. Söz konusu programın, Kanun’un gereklerini yerine getirmede yetersiz olduğunun anlaşılması durumunda, program Bakanlıkça askıya alınabilmektedir.587

UTKK tarihi varlıkların korunması konusunda yürütülecek faaliyetler için bir fonu içermektedir. Bu fondan, “Tarihi Koruma Ulusal Vakfı” (The National Trust for

587 Margaret F. England, “ Note: Regionalism and Historic Preservation: How History is Given Greater Weight in Different Regions of the Country”, Widener Law Symposium Journal, Vol.8.Issue.1, (2002), s.349.

159

Historic Preservation) tarafından yürütülen projelere ve Ulusal Kayıt Sistemine dâhil varlıklara ilişkin koruma projelerine kaynak aktarılmaktadır. Bu kaynağın aktarılabilmesi için Eyaletlerin UPHİ tarafından onaylanan koruma planına sahip olması, UPHİ tarafından istenilecek raporların sunulması ve tahsis edilen kaynağın, en az %10’ luk kısmının UPHİ tarafından onaylanmış koruma planına sahip yerel idarelere aktarılması gerekmektedir.588

Genel olarak koruma bölgelerine ilişkin federal düzeydeki çerçeve böylece oluşturulduktan sonra yerel düzeyde mevcut yapılara değinilmesi gerekmektedir. Daha öncede belirtildiği üzere UTKK ve TYK sadece federal düzeyde sahip olunan mevzuatın önemli parçalarını oluşturmakla birlikte, tarihi yerlerin belirlenmesi, kayıt altına alınması, buralarda koruma faaliyetleri yürütülmesi gibi konularda asıl yetki sahibi eyaletlerdir ve dolayısıyla yerel idarelerdedir. Ancak her eyaletin öncelikleri ve algıları farklı olabilmekte ve buna göre yerel düzeyde, koruma mevzuatı ve yapıları inşa edilebilmektedir. Bu anlamda, bu çalışma kapsamında tüm eyaletlerin sahip olduğu sistemin incelenmesi mümkün olmadığından, öncelikle ve kısaca eyaletler arası çeşitli farklılıklara ve ortak yönlere işaret edilecek ve konunun daha iyi anlaşılabilmesini sağlamak adına örnek bir yerleşim yeri üzerinden detaylı anlatımlara yer verilecektir. Bu çalışmanın yürütüldüğü dönemde ziyaret edilen ve uzun süre gözlemleme olanağına sahip olunan şehirlerden birisi olan Michigan eyaletine bağlı Ann Arbor şehri incelenecektir.

İlk olarak belirtilmelidir ki; neredeyse tüm önemli tarihi bölgeler, çağdaş şehir yapılanmasının görüldüğü ve bu ihtiyacın en çok hissedildiği, diğer bir ifadeyle yeniden şehirleşmeye ve gelişmeye ihtiyaç duyan New York City, Washington D.C., Boston, Philadelphia ve San Francisco gibi büyük şehirlerdedir. Bu nedenle, kültür ve tarih varlıklarının korunması, hiç tartışmasız şehir planlamasının bir parçası halini almıştır.589

New York’un Rochester şehrine bakıldığında, tarihi koruma alanlarına ilişkin hususların şehir planlamasının bir parçası olarak kabul edilmekte olduğu ve konuya planlama ve şehircilik ilke ve standartları açısından bakıldığı görülmektedir. Plan ilkeleri içerisinde

588 England, s.350.

160

tarihi alanların korunmasına ilişkin yer alan hükümlerin uygulanması konusunda daha önce belediyece çıkarılan yerel yönetmelikle kurulan Koruma Kurulu’nun (the Preservation Board) yetkilendirildiği anlaşılmaktadır. Dokuz kişiden oluşan bu Kurul tarihi sitlerin ve kültürel varlıkların belirlenmesi ve tescili, kültürel yapılara ilişkin tasarım uygunluğu belgesi verilmesi ve koruma konusunun taraflarına tavsiyelerde bulunulması gibi geniş yetkilere sahiptir. Herhangi bir yerde kurulacak tarihi koruma alanının nasıl bir prosedüre tabi olduğu imar mevzuatı içerisinde yer almaktadır. Bir alanın koruma alanı olarak ilan edilmesi için yapılacak girişim, Şehir Konseyi (the City Council), Planlama Komisyonu (the Planning Commission), Koruma Kurulu (the Preservation Board), Kurul Yöneticisi (the Director of the Preservation Board) yahut herhangi bir şehir sakini tarafından başlatılabilir. Nihai karar verilmeden önce halka açık toplantıda konunun bütün boyutlarıyla değerlendirilmesi öngörülmüştür.590

Wisconsin eyaletinin Madison şehrine bakıldığında ise yine yerel düzeyde yayımlanan yönetmelik hükümleri çerçevesinde, tarihi koruma bölgelerinin oluşturulduğu görülmektedir. Bu konuda temel yetkili organ yönetmelikle kurulan Tarihi Yapılar/Alanlar Komisyonu (the Landmarks Commission)’dur.591

Bu komisyon, şehrin tarihi bakımdan kültürel, sosyal, ekonomik, politik ve mimari özelliklerini yansıtan bölgelerin korunması, zenginleştirilmesi ve devamı için faaliyet göstermekte, bu çerçevede kültürel varlıkların korunması, arazi ve konut fiyatlarının istikrarlı hale gelmesi yahut artması, koruma yoluyla toplumsal birlikteliğe katkı sağlanılması, şehir sakinleri ve turistler için çekici alanlar oluşturulması, şehir ekonomisinin geliştirilmesi ve koruma konusuna ilişkin eğitim faaliyetlerinin yürütülmesi ile ilgilenmektedir. Bir alanın veya bir yapının koruması amacıyla tescili için herkes tarafından teklif yapılabilmektedir. Tescil konusunda temel organ Şehir Konseyi’dir. Bir yapı yahut bir alan kayıt altına alındıktan sonra özel hükümler devreye girmektedir. Söz konusu alanda yer alan, alım satım, tadilat, yıkım gibi faaliyetlerin tamamı izne tabidir. Yedi kişiden oluşan Tarihi Alanlar Komisyonu tarafından verilen kararlara Şehir Konseyine itiraz edilebilir. Diğer yandan, Tarihi Alanlar Komisyonu

590 England, s.351.

591 “Landmark” kelimesi hem tarihi binalar hemde alanlar için kullanılmaktadır. Bkz: Bryan A. Garner, Black’s Law

161

tarihi yapıların ve alanların korunmasına ilişkin kuralları ve uygulamaları izler. Örneğin yangın ve benzeri nedenlerle zarar gören yapıların tekrar kazanılması gibi konularda bu Komisyon direktiflerine göre hareket edilir.⁵⁹²

Texas’ın Plano kentinde de kültür ve tabiat varlıklarının korunmasına ilişkin düzenlemelerin şehir planlaması ile birlikte ele alındığı, mevzuat hükümleri uyarınca yedi kişiden oluşan Kültürel Miras Komisyonu (the Heritage Commission) kurulduğu anlaşılmaktadır. Komisyon üyeleri, halk arasından tarih, sanat ve mimari konularda bilgi sahibi kimseler arasından atanmaktadır. Yine kent yönetimi tarafından bu Komisyon bünyesinde çalışmak ve yerel, eyalet ve federal düzeyde yürütülen ve koruma mevzuatıyla ilgili faaliyetlerde koordinasyonu sağlamak üzere Kültürel Mirası Koruma Memuru (the Heritage Preservation Officer) atanır. Kültürel Mirası Koruma Memuru ve yerel idarenin Yapı Muayene bölümünde görevli bir personel, Komisyon toplantılarına iştirak ederler ancak bunların oylamaya katılma hakları yoktur. Bu Komisyon, kültürel kaynakların korunması planını hazırlar. Bu planda, kültür varlıkları tanımlanır ve kategorilere ayrılır. Ayrıca kültür varlıklarının tesciline ilişkin kriterlerde bu planda yer alır. Diğer yandan, kültürel varlıkların ve alanların tescili ve koruma konusunda verilecek teşvikler, yapıların korunmasına yönelik standartlar (tamir, bakım, restorasyon v.d) hakkında bir kılavuz yayımlanır. Burada da bir yapının veya bir alanın tescili konusunda karar mercii Şehir Konseyi(the City Council)’dir. Kayıtlı bir yerin yahut yapının kayıt dışına çıkarılması da yine bu Konsey’in yetkisindedir.⁵⁹³

Korunması gerekli olduğu kanaatine varılarak kayıt altına alınan bir yapının yahut koruma bölgesinde bulunan yapıların yıkımı, tamiri, restorasyonu veya yeni bir yapı inşası gündeme geldiğinde, bu Koruma Komisyonu tarafından verilen izin belgesinin alınması gerekmektedir. Aslında bu Komisyon izni ile birlikte yapı muayene birimi tarafından verilecek izne de ihtiyaç vardır. Basit tadilat işleri için Koruma Memuru tarafından izin verilmesi yeterlidir. İznin reddine ilişkin hallerde itiraz mercii Şehir Konseyi’dir. Bir yapının yıkımı söz konusu olduğunda, Komisyon tarafından duruşma yapılmasına karar verilerek başvuru sahibinin, yapının tarihi ve özellikleri, yıkımın maliyeti gibi konular hakkında bilgi vermesi sağlanır ve yapının tamirinin mi yoksa

592 England, s.353.

162

yıkımının mı daha makul olacağı kararlaştırılır. Şayet yapı sahibi tarafından yapılan başvuru reddedilirse, yapı sahibinin yapının korunmasının kendisi için hiçbir getiri sağlamadığı, ekonomik anlamda sıkıntı oluşturduğu, yapının başka bir kullanıma elverişli olmadığı, satın alacak kimsenin bulunamadığını iddia etmesi halinde, halkın davet edildiği bir toplantı düzenlenir ve sonuçta başvuranın ekonomik sıkıntı konusunda ileri sürdüğü hususların gerçekle bağdaşmadığı anlaşılırsa talep reddedilir ve yine itiraz mercii Şehir Konseyi’dir. Son olarak da koruma kaydı yapılan yapılarda ve alanlarda mevzuata aykırı olarak yapım, yıkım, tadilat ve restorasyon faaliyeti yürütülmesi halinde aykırı faaliyetin durdurulması için Şehir Konseyince uygun tedbirler alınır. İhlal edenler hakkında her bir fiile karşılık 2000 dolar para cezası uygulanır ve aykırı faaliyet devam ettiği her gün ayrı bir fiil olarak değerlendirilir.⁵⁹⁴