C- Düzenleyici Kurumların Yetki ve İşlevleri
1- Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
Kamunun tek alıcı ve tek satıcı olduğu, risklerinin tamamının devlet tarafından üstlenildiği, uzun vadeli alımların Hazine garantisi altında bulunduğu, “pazar için rekabet”e dayanan bir piyasa yerine; rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösterebilecek, mali açıdan güçlü, istikrarlı, şeffaf ve “pazar içi rekabet”e dayanan bir piyasa yapısının kurulması amacı ile, 20 Şubat 2001 tarihli ve 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu 3 Mart 2001 tarih ve 24335 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe girmiş, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu da bu kanun kapsamında oluşturulmuştur171.
EPDK; ilk olarak Elektrik Piyasası Düzenleme Kurulu olarak kurulmuş, daha sonra 4646 sayılı DPK ile Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu adını almıştır. Kuruma; 5015 sayılı PPK ile petrol piyasalarını ve son olarak 5307 sayılı LPGK ile sıvılaştırılmış petrol gazı piyasasını düzenleme görevi de verilmiştir. EPDK; yapılan üye atamalarının Resmi Gazete’de yayınlanmasının ardından 19.11.2001 tarihinde göreve başlamıştır.
Enerji piyasasının düzenlenmesi konusunda; kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip ve yasa ile verilen görevleri yerine getirmek üzere bağımsız düzenleme kurumu olarak kurulmuş olan EPDK yetkilendirilmiş olup, yasa ile kurumun görevlerinin yerine getirilmesinde yetkinin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu tarafından kullanılacağı öngörülmüştür.
EPDK, devlet tüzel kişiliğinden ayrı bir tüzel kişiliğe sahip olması itibariyle hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşudur172. EPDK’nın enerji piyasasında denetim ve düzenleme esasına dayalı güçlü kamusal yetkileri vardır. Türkiye’de 8 tane düzenleyici ve denetleyici kurum bulunmakta olup173 bunlardan bir tanesi de Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’dur. Kurum, devlet tüzel kişiliği dışında ancak devlet adına, devlet nam ve hesabına işlemde bulunmaktadırlar. Kurum tarafından alınan kararlar, istişari değil icrai174 niteliktedir. Kurum, danışma organı değildir. Kamu gücü ayrıcalıklarına sahiptir. Bu nedenle de düzenleyici işlemler, (Yönetmelik, Tebliğ vb.), iç düzen işlemleri (idarenin iç yapısı ve düzeniyle ilgili direktif, sirküler, tamim, genelge vb.), bireysel
170 Madde metninde geçen; “Elektrik Piyasası Düzenleme Kurumu” ibaresi, 18.04.2001 tarih ve 4646 sayılı Kanunla, “Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu” olarak değiştirilmiştir.
171
DURGUN, s. 4. 172
Hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları; özel teknik bilgi ve uzmanlık gerektiren, merkezi idare tarafından yürütülmesi uygun görülmeyen, devletten ayrı tüzel kişilikleri bulunan belli bir özerkliğe sahip kamu kuruluşlarıdır. Ayrı bir malvarlığına, bütçeye ve tüzel kişilikleri nedeniyle ayrı bir iradeye, kendilerine has personel yapısına sahiptirler. Bu kuruluşlar, merkezi idarenin hiyerarşik değil vesayet denetimine tabi olabilirler. GÖZLER, s. 74, s. 230.; Kamu Kurumu tanımı içn bknz. YILDIRIM, s. 326.
173
Bknz. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 3.maddesinin c bendi ve Kanuna ekli III sayılı cetvel.
174
İcrai kararın özellikleri konusunda bknz. GİRİTLİ/BİLGEN/AKGÜNER, s. 995 vd. Bu işlemler; idarenin tek yanlı olarak hukuksal durumlarda değişiklik yapan, hukuksal ilişkileri ve durumları etkileyen kararlar niteliğindedir. Bu işlemlere; etkili işlem, icrai işlemler, icrai kararlari yürütülebilir işlemler, uygulanabilir işlemler, etkili kararlar, hukuksal durumu etkileyici kararlar da denilir. YILDIRIM, Ramazan-Sözlük, s. 590.
işlemler yapabilir, idari yaptırımlar uygulayabilirler. Aldıkları kararlar yargısal değil, idari karar niteliğindedir175. Kararları da idari yargı denetimine tabidir176.
EPDK, kamu tüzel kişiliğini haiz, mali, teknik ve personel bakımından kendi vasıtalarına sahip, kendilerine has bütçeleri ve malvarlığı olan bir kurumdur. Hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşu ve dolayısıyla bir kamu kurumudur177. Merkezi idarenin hiyerarşik denetimine tabi değildir. Ancak vesayet denetimine tabi olması mümkündür178.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’nun örgütlenme şeması daire başkanlıkları üzerine inşa edilmiştir. Kurum yapılan en son düzenlemeler ile; Elektrik Piyasası Düzenleme, İzleme ve Değerlendirme Dairesi Başkanlığı, Sıvılaştırılmış Petrol Gazları Piyasası Dairesi Başkanlığı, Doğal Gaz Piyasası Uygulama Dairesi Başkanlığı, Petrol Piyasası Dairesi Başkanlığı, Denetim Dairesi Başkanlığı, Kamulaştırma Dairesi Başkanlığı ile Avrupa Birliği ile İlişkiler ve Sektörel Rekabet Dairesi Başkanlığı’ndan meydana gelen 7 ana hizmet birimi ile faaliyet göstermektedir179.
Kurumun merkezi Ankara'dadır. İlişkili olduğu Bakanlık, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığıdır180. Kurum, dağıtım bölgelerinde müşteri ilişkilerini sağlamak üzere irtibat büroları kurma hakkına sahiptir. Teşkilatı; Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu, başkanlık ve hizmet birimlerinden oluşmaktadır. Petrol piyasasıyla ilgili işlemlerin yürütülebilmesini teminen Petrol Piyasası Daire Başkanlığı oluşturulmuştur. Söz konusu daire başkanlığının kanunlara aykırı olarak oluşturulduğu ileri sürülse de söz konusu iddia Danıştay tarafından reddedilmiştir181.
175
Uyuşmazlık Mahkemesi; enerji piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesi yolundaki kamu hizmeti niteliğindeki faaliyetlerin idare hukuku alanını ilgilendirdiği, idarenin kamu gücüne dayalı resen ve tek yanlı olarak tesis ettiği idari nitelikteki işlemler olduğu ve bu nedenle bu tür işlemlerden kaynaklanan uyuşmazlıkların da idari yargının görev alanına girdiğine hükmetmiştir. UYUŞMAZLIK MAHKEMESİ, 29.09.2003 tarih ve 2003/78 E., 2003/74 K.sayılı kararı.
176
GÖZLER, s.230-232. 234; GİRİTLİ/BİLGEN/AKGÜNER, s. 470. 177
Uyuşmazlık Mahkemesi ve Danıştay kararlarında BİO’lar ile ilgili olarak (özellikle SPK ile ilgili) “kamu kurumu” kavramı kullanılmaktadır. BİO’ların kamu kurumu niteliği ise kamu tüzel kişiliklerinden kaynaklanmaktadır. TAN-Panel, s. 61. Ancak Bağımsız İdari Otoriteler ve bu arada EPDK, bir kamu hizmeti görmek-kamu hizmeti sunmak amacıyla kurulmuş kurumlar değildir. Bu otoritelerin özel idari kolluk denetimi ve yetkisi “özel zabıta görevi” yerine getirdikleri kabul edilmektedir. TAN-Konferans, s. 14., EĞERCİ, s. 88.; GÜNDAY, s. 61.; ÖZAY, s. 286. , GÜNDAY’a göre ise hizmet yerinden yönetim kuruluşları belli bir kamu hizmeti üretmek üzere faaliyet göstermekte olup BİO’lar için bu şekilde bir durum söz konusu olmadığından bu kurumları; mahalli idareler ve hizmet yerinden yönetim kuruluşları dışında üçüncü bir kategori olarak yerinden yönetim kuruluşu olarak görmek daha doğru olacaktır. GÜNDAY-Panel, s. 76. ULUSOY-Konferans, s. 9. 178
GÖZLER, s.232-233. 179
DURGUN, s. 14. 180
EPDK’nın Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının ilişkili kuruluşu olması, bağımsız idari otoritelerin merkezi idareden tamamen bağımsız olmadıklarını, sınırlı da olsa merkezi idarenin denetimine tabi oldukları veya olabileceklerini göstermektedir. Bağımsız idari otoriteleri, T.C. İdari Teşkilatının tamamen dışında düşünmek mümkün değildir ve bu otoriteler, idarenin bütünlüğü ilkesini ihlal etmezler. Bağımsızlık özelliği, bu kurumların T.C. idari teşkilatı dışında olmaları için değil, yaptıkları görevin gereği için verilmiştir. GÖZLER, s. 235. GÜNDAY’a göre ise “ilişkili bakanlık” deyimi bu kuruluşların görev alanları ile ilgileri bulunan bakanlık anlamında kullanılmakta olup ilişkili bakanlıklara, bu kuruluşlar üzerinde herhangi bir denetim yetkisi verilmemiştir. GÜNDAY-Panel, s. 75. Ancak ilişkili bakanlığın, hukuka aykırı gördüğü işlemlerin iptali için ayrıca özel bir menfaat koşulu aranmadan idari yargıya başvurma yetkisini kapsadığını kabul etmek gerekir. ULUSOY-Konferans, s. 11.
181
Petrol Piyasası Daire Başkanlığının oluşturulmasına ilişkin 13.1.2004 tarih ve 288-14 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararı ise; Kurul'un 4628 sayılı Kanunun 5. maddesi, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
Kurum, Kanundan kaynaklanan görevlerini yerine getirirken yetkilerini Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu vasıtasıyla kullanmakta olup Kurum’un temsil ve karar organı Kurul’dur. Kurul, biri Başkan, biri İkinci Başkan olmak üzere dokuz üyeden oluşmaktadır. Kurul üyeleri; hukuk, siyasal bilgiler, idari bilimler, kamu yönetimi, iktisat, mühendislik, işletme ya da maliye dallarında eğitim veren en az dört yıllık yüksek öğrenim kurumlarından mezun olmuş, kamu kurum ve kuruluşlarında ya da özel sektörde en az on yıl deneyim sahibi ve mesleğinde temayüz etmiş kişiler arasından Bakanlar Kurulu tarafından atanmaktadır.
Anayasa’nın 129. maddesinin son fıkrasına göre “Memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında işledikleri iddia edilen suçlardan ötürü ceza kovuşturması açılması, kanunda belirlenen istisnalar dışında, kanunun gösterdiği idari merciin iznine bağlıdır”. Anayasanın bu hükmü çerçevesinde Kurul Başkan ve üyeleri hakkında görevleri sebebiyle işledikleri suçlardan dolayı yargılanabilmeleri hususunda 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun182 hükümlerinin esas alınması gerekmektedir. Kanun’da soruşturma izni verme yetkisinin kimlerde olduğu belirlenmiştir. Bakanlar Kurulu kararı ile veya Başbakanlık ve bakanlıklar ile bağlı kuruluşların merkez teşkilatında görevli olup ortak kararla atanan memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında ilgili Bakan veya Başbakan soruşturma izni vermeye yetkilidir. EPDK Başkan ve üyeleri de Bakanlar Kurulu kararı ile atandıklarından ilgili Bakan olarak Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanı183 soruşturma izni vermeye yetkilidir184. EPDK Başkan ve Üyelerinin görevleri nedeniyle işledikleri iddia edilen suçlarla ilgili soruşturma izni verilmesi veya reddi kararına karşı itiraz Danıştay’a yapılmaktadır185.
Teşkilatı ve Prsonelinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 14 ve 34. maddelerinin verdiği yetkiye istineden ve anılan Kanun ve Yönetmeliğin öngördüğü esas ve usullere uygun olarak tesis edilmiş olup, bu haliyle kararda hukuka aykırı bir husus görülmemiştir. DANIŞTAY 13. Dairesi, 2007/408 E., 2010/4120 K. Sayılı ilamı. 182
04.12.1999 tarih ve 23896 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 183
5015 sayılı Kanun’un 2.maddesinin 1.bendine göre Petrol Piyasası Kanunu’nun uygulanmasında Bakanlık ifadesi, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığını ifade etmektedir.
184
4483 sayılı Kanun, m. 3/e. Bu konuda bknz. ATAY, s. 771-772. 185
4483 sayılı Kanun’un 9. Maddesi.; Dosyanın incelenmesinden, şikayetçi ÜB. vasisi MB. tarafından Sofulu Belediye Başkanlığına karşı açılan davada, Danıştay 6. Dairesince onanan Adana 2. İdare Mahkemesinin 28.3.2006 günlü, E: 2006/1277, K: 2006/717 sayılı kararı ile Adana İli, Yüreğir İlçesi, Sofulu Köyü, 278 ada 6 sayılı parsel ile 1110 ada 1 parsel sayılı taşınmazların bulunduğu alanda imar planı değişikliği yapılmasına ilişkin Sofulu Belediye Meclisi kararı ile Üstündağ Petrol Ürünleri Limited Şirketine verilen geçiş yolu izin belgesi ile yapı ruhsatının iptal edildiği, bu kararın uygulanmadığından bahisle şikayetçi tarafından Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu yetkilileri hakkında Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunulmuş ise de, karardan sonra EPDK tarafından Sofulu Belediye Başkanlığı, Adana Büyükşehir Belediye Başkanlığı ve Adana Valiliğine yazılan yazılar ile Üstündağ Petrol Firmasına verilmiş olan ruhsatların geçerliliğini koruyup korumadığının sorulduğu, verilen cevaplarda Mahkeme kararının 278 ada 6 parsel ve 1110 ada 1 parsel ile ilgili olduğu, Firmaya ait ruhsatın ise 1110 ada 4 parselde olduğu, buna ilişkin olarak açılmış bir davanın olmadığı, bu nedenle Firmaya 2000 yılında verilen gayrisıhhi müesseselere ait iş yeri açma ruhsatının halen geçerli olduğunun belirtildiği, bu nedenle EPDK tarafından anılan Firmaya 2005 yılında verilen bayilik lisansının iptal edilmediği, dolayısıyla EPDK yetkililerinin yargı kararını uygulamadığından sözedilemeyeceği, şikayetçiye verilen para cezası konusunda da, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanununda getirilen düzenlemelere göre şikayetçinin faaliyetini mevzuatla getirilen prosedüre uygun olarak sürdürmediği, lisans alınması şartını yerine getirmemesi nedeniyle para cezası verildiği bu nedenle ilgililere isnat edilen eylemlerin, haklarında soruşturma yapılmasını gerektirecek nitelikte bulunmadığı anlaşıldığından, soruşturma izni verilmemesine ilişkin Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanının 25.3.2008 günlü, 30 sayılı kararına yapılan itirazın reddine, dosyanın Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığına, kararın bir örneğinin şikayetçi vasisine
Bakanlar Kurulu, atamayla birlikte Kurul başkanını ve ikinci başkanı görevlendirmektedir. Kurul başkan ve üyelerinin görev süresi altı yıl olup görev süresi sona eren üyeler tekrar seçilebilmekte, başkanlık veya üyeliklerin, görev süresi dolmadan herhangi bir sebeple boşalması halinde boşalan üyeliklere bir ay içinde atama yapılması gerekmektedir.
Kurul Başkanı, aynı zamanda Kurumun da başkanıdır. Başkan, Kurul kararlarının uygulanmasından, yürütülmesinden ve Kurulun temsilinden sorumludur. İkinci Başkan, Başkanın yokluğunda Başkanın tüm görevlerini ve yetkilerini üstlenmektedir. Başkanlık tarafından Kurum personeline verilen yetkiler hariç olmak üzere, Kurumun tüm kararları Kurul tarafından alınabilmektedir186.
Düzenleyici kurumların bu yetkilerini kullanıp işlevlerini hakkıyla yerine getirebilmesi için gerek siyasi otoriteden gerekse de baskı gruplarından gelebilecek hiçbir etki altında kalmaması, bunun için de bağımsızlığının güvence altına alınması gerekmektedir187. Kurul üyeliklerinin bağımsızlığını ve tarafsızlığını sağlamak için; seçimlerinin siyasi iradeye bırakılmaması, görev sürelerinin uzun tutulması, yeniden seçilme olanağı tanınmaması, görev süreleri dolmadan görevden almanın çok sıkı koşullara bağlanması gibi tedbirler alınmaktadır. Üyelikle bağdaşmayan işlerin ve yasakların belirlenmesi, görevin sona ermesinden sonraki döneme ilişkin bazı kısıtlamaların getirilmesi de yine bu amaca yöneliktir188. Ancak EPDK üyelerinin siyasal karar vericiler tarafından atanması, vesayet denetiminin yapılamadığı bir hukuksal yapılanmada, hükümetlerin mevcut politikalardan tamamen bağımsız olmadığını gösterme adına oldukça önemlidir. Kurul üyelerinin tekrar seçilebilecek olması ise kurumun tarafsızlığını zedelemektedir 189. Özellikle koalisyon hükümetleri döneminde siyasi partiler arasında kurul üyeliklerine atamalarda yaşanan pazarlıkların da bu Kurulların bağımsızlık ve tarafsızlığını zedelediği belirtilmektedir190.