Belediyeler Arası İşbirliği Gereksinimi

Endüstri devriminden sonra özellikle Batı ülkelerinde gerçekleşen kentleşme süreçleri ve kentlerin aldığı yoğun göçler, kentleri bir arada çalışmaya ve uluslararası gündemlerde menfaatlerini korumaya itmiştir. Son iki asır içerisinde ise kentleşme oranı hızlıca gelişmiş ve sürekli olarak kırsal alanlardan kent merkezlerine göçler yoğunlaşmıştır. Karşılaşılan problemlere ortak çözüm arayışları içerisine giren kentler, komşu kentleri ile ortak faaliyetler yürütmeye başlamış hatta farklı bilgilere ve tecrübelere ulaşmak için ulusal sınırların da dışarısına çıkarak ortaklıklar kurmuşlardır (Baş, 2017: 8).

Ulaşım ve iletişim araçlarının hızla gelişimi ve bütün dünyada yaşanan küreselleşme, ülkeler ve kentler arasındaki ekonomik, kültürel ve sosyal ilişkileri geliştirmiş, ülkelerin ve kentlerin birbirlerine bağımlılığını arttırmıştır. Bu durum, gerek ülke yönetimleri gerekse kent yönetimleri arasında işbirliği yapmayı, ortak çalışmayı, karşılıklı bilgi ve deneyim alışverişinde bulunmayı zorunlu hale getirmiştir (Ünlü, 1993: 4).

Günümüzün hareketli toplumlarında özellikle metropol alanlarda, insanlar çoğu kez bir belediyenin sınırları içerisinde oturmakta, başka bir belediye sınırları içerisinde çalışmakta, belki de diğer bir belediye sınırları içerisinde alış veriş yapmakta ya da kültürel bir etkinliğe katılmaktadır. Böyle bir ilişkiler ağı ise bir belediyenin sınırlarını aşan ve diğer belediyelerle ortaklaşa çözüm bulmayı gerektiren sorunlar oluşturmaktadır (Ünlü, 1993: 4). Dolayısı ile uluslararası ve yerel nitelikteki sorunların karmaşıklaşması yerel yönetim etkinliklerine farklı boyutlar kazandırmaktadır (Köse, 2004: 37-38).

Belediyeler ve yerel yönetimler arasında ortak çalışma ve işbirliğinde diğer bir gereklilik ise bazı kentsel hizmetlerin gerek ekonomik gerekse yetki ve sorumluluk olarak birden fazla yerel yönetim ya da belediye tarafından yerine getirilme zorunluluğunun doğmasıdır. Günümüzde yaşanan hava ve su kirliliği gibi çevre sorunlarının sınır tanımaması, bu sorunların çözümünün bölgesel, ülkesel hatta

uluslararası düzeyde, kuruluşlar arası işbirliği ve koordinasyon gerektirmesi de yerel yönetimleri işbirliği yapmaya yöneltmiştir (Ünlü, 1993: 4).

Türk Dünyası Belediyeler Birliği (TDBB) tarafından 2010 yılında gerçekleştirilen ve birçok farklı ülkeden yerel yönetim temsilcisinin katıldığı 2. Avrasya Yerel Yönetimler Kongresi’nde konuşma yapan dönemin TDBB Başkanı ve Denizli Belediye Başkanı, şimdiki Ekonomi Bakanı Nihat Zeybekçi, yerel yönetimler arasındaki işbirliğine duyulan ihtiyacı şu cümlelerle açıklamıştır (TDBB, 2010: 26):

“Komşu iki evin, iki mahallenin, iki şehrin, iki bölgenin yahut komşu kültürlerin, inançların, geleneklerin birbirini etkilememesini düşünmek neredeyse imkansızdır. Bu etkileşim neticesinde, olumlu ilişkilerden doğan her türlü güzel gelişme her iki tarafa da kazanımlar sağlarken, olumsuz olan her türlü gelişme de her iki tarafa zarar vermektedir. Aynı nehrin, aynı gölün, aynı deniz etrafında yasayan insanların, aynı coğrafya, aynı ulaşım yolları veya aynı iklim şartlarını paylaşan insan kalabalıklarının, aynı inanç, aynı gelenek ve görenekleri paylaşan bireylerin birbirleriyle, en başından itibaren seçme haklarının bulunmadığı bir beraberliğe mecbur olduklarını söyleyebiliriz.”

Yine aynı kongrede söz alan İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanı Kadir Topbaş ise (TDBB, 2010: 36):

“Şehirler insanlara çok şeyler veriyor ve insanlar da şehirlere çok şeyler katıyor. Böyle bir süreçte bizlerin, özellikle şehir yöneticilerinin, birbirimizle olan aktif ilişkilerimiz, bilgi ve deneyim paylaşımlarımız bizi ve halkımızı geleceğe daha farklı bir boyutta ve ölçekte taşıyabilir. Bundan dolayı, artık bu yüzyılda bütün belediyeler ve yerel yönetimler sıkı işbirliği içine girdiler. Artık sadece kendi coğrafyanızda yaşamıyorsunuz. Kendi bölgelerinizde dar kalıplar halinde kendi şehrinizde değilsiniz. Bütün dünyayla ilgilenmek ve dünyada olan bitenle yakın ilişkiler kurmak zorundasınız. Bir gerçek daha var. İnsanlık tarihi sürecinde dünya, küresel ve bölgesel aktörlerin yer değiştirmesine tanıklık ediyor.” diyerek kentler ve yerel yönetimler arası işbirliğinin önemini ve gerekliliğini dile getirmiştir.

Dönemin T.C. Devlet Bakanı, daha sonra ise Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanı olan Faruk Çelik (TDBB, 2010: 56):

“Bugünün dünyasında tüm değerleri yerel ölçekte geliştirip uluslararası düzeyde savunmak ve yaşatmak zorundayız; şehirler arası kültürel ve ekonomik işbirliği imkanları var ve bu imkanları geliştirmek durumundayız.”

sözleriyle işbirliğinin hem ulusal hem de yerel dış politika açısından ortak geliştirilecek strateji ile gerçekleşmesinin gerekliliğine vurgu yapmıştır.

Yerel Yönetimler arası işbirliğinin önemini belediye başkanı olduğu Priştina şehri üzerinden verdiği örnekle açıklayan Kosova Priştina Belediye Başkanı İsa Mustafa şunları ifade etmiştir (TDBB, 2010: 26):

“Priştina, doğal kaynakların etkin kullanımından faydalanmak, tarım sektörü ve kırsal ekonominin yoğun ve modern gelişiminden istifade etmek ve çevrenin korunması ile metropol bölgenin ekonomik gelişmesi arasında bir denge sağlamak amacıyla komşu belediyelerle ortaklıklara girmiştir. Gelecekte kentlerimiz arasındaki işbirliğinin yoğunlaşmasını ve böylece birbirimizin deneyimlerinden daha fazla faydalanabileceğimizi ummaktayım. Bu husus, özellikle kentlerimizin yapısında ve geçmiş deneyimlerinde pek çok benzerlik bulunmasından dolayı daha da büyük önem taşımaktadır.”

Belirlenen gereksinimler doğrultusunda kurumlar arasında gerçekleştirilecek ortaklık sonucunda yerel toplumların bireyleri de dahil olmak üzere kentteki bütün paydaşlar bundan faydalanabilecektir (TBB, 2012: 6). Bu gereksinimlerin ve ihtiyaçların biçimlenip bir örgüte dönüşmesi, bazen yerel halkın istek ve çabaları, çoğu kez de merkezden yönetim ya da onun taşra kuruluşundaki yetkililerin yönlendirici ve özendirici tutum ve davranışlarıyla ortaya çıktığını söyleyen Eyüp Zengin bu gereksinimleri şu beş başlık altında sıralamaktır: hizmet gereksinimi, yerel görevlerde farklılaşma, ekonomik gereksinimler, yöredaşlık etmeni ve politik tatmin etmeni (Zengin, 1999: 59).

Birleşmiş Milletler (BM) örgütü tarafından 1992 yılında Rio de Janerio’da yapılan “BM Çevre ve Kalkınma Konferansı”nda, sürdürülebilir kalkınma hedefini gerçekleştirmenin olmazsa olmaz bir yöntemi olarak açıklanan “Yerel Gündem 21” ile yerel yönetim yapılarında uygulanması gerekli olan yerel ortaklık ve işbirliklerinin şu maddelerle desteklendiği açıklanmaktadır (Arar, 2002: 19).

 Her ülkedeki yerel yönetimlerin, kendi belde halkları ile katılımcı bir süreci başlatmaları ve kendi kentleri için G 21 konusunda görüş birliği sağlamaları gerektiği,

 Uluslararası topluluk ile yerel yönetimler arasındaki işbirliğine ivme kazandırılması ve uluslararası koşullarda yerel yönetimler arasındaki işbirliğini güçlendiren adımlar atılması,

 Deneyim ve bilgi alışverişine destek vermek amacıyla yerel yönetim kuruluşları ve diğer yerel yönetimlerin temsilcileri arasındaki eşgüdüm ve işbirliği seviyesinin geliştirilmesi,

 Her ülkedeki yerel yönetim birimlerinin, karar alma, planlama ve uygulama süreçlerine kadınların ve gençlerin etkin olarak katılımını sağlayacak programlar oluşturmaları ve uygulamaları.

Yerel yönetimlerin, belirleyecekleri alanlarda beraber çalışmalar yürütmek üzere aynı ülkeden veya farklı ülkeden iki veya daha fazla sayıda yerel yönetim birimleri ile yapacakları ortaklığa yerel yönetimler arası işbirliği denilmektedir (TBB, 2012: 6).

Günümüzde kentleşme oranlarının yükselmesi beraberinde bir takım sorunları ve karmaşayı da beraberinde getirmiş veya çeşitli hizmet vb. talepleri karşılamayı gerekli kılmıştır. Bu sebeple belediyeler mali, teknik ve personel gibi konularda karşılaştıkları aksaklıkları gidermek, alt yapı, ulaşım, kanalizasyon, hizmet içi eğitim ve sosyal hizmetler gibi alanlarda kamusal hizmetleri yerine getirmek ve bu hizmetlerde ki ortak sorunlara beraber çözüm bulmak için çeşitli işbirliği türlerine yönelmişlerdir (Zengin, 2011: 87). Belediyeler arasında gerçekleştirilen işbirliğinin en somut örnekleri; birlikler, geçici işbirlikleri ve kardeş kent uygulamaları olarak sıralanabilir (Sezer ve Bayram, 2014: 90).

Belediyeler arası işbirlikleri, ulusal ve uluslararası alanda belediyelerin belli bir konuda veya konularda süreli veya süreye bağlı kalmadan birlikte çalışmalarını ifade eder (TBB, 2012: 6). Uluslararası belediye işbirlikleri ya da ortaklıkları, seçecekleri alanlarda beraber çalışmalar yürütmek üzere farklı ülkelerden iki veya daha fazla sayıda belediye arasında yapılan uzun vadeli resmi bir anlaşmadır (Sezer ve Bayram, 2014: 90).

Yerel yönetimler-belediyeler arasında işbirliği alanlarına şu örnekler verilebilir (Ünlü, 1993: 5-6):

 Bilgi ve deneyim alış verişini sağlamak,

 Yerel yönetimlerin çalışma alanlarında eğitim ve araştırma yapmak,

 Yerel yönetimlere ilişkin yasal, kurumsal ve yönetsel düzenlemeler konusunda çeşitli düzeylerde görüş geliştirmek,

 Yerel yönetim hareketinin öncülüğünü yapmak, merkezi yönetim önünde yerel yönetimleri temsil etmek,

 Yerel yönetimlerin güçlenmesi, yönetim yapılarının geliştirilmesi, seslerinin duyurulması için çalışmak,

 Kentsel ve bölgesel planlama ve kentsel hizmetlerin ortaklaşa sunulması konularında işbirliğine gitmek,

 Bilgi ve birikim merkezi ve veri bankası kurmak,

 Üye yerel yönetimlere çeşitli alanlarda danışmanlık hizmeti sunmak,  Hizmet ortaklıkları kurmak ve işletmek,

 Yol, su, kanalizasyon ve arıtma tesisi gibi alt yapı hizmetlerinin sağlanmasında işbirliğine gitmek,

 Çevre kirliliği ve çevrenin korunması konusunda ortak programlar geliştirmek,  Yerel yönetimleri güçlendirmek, yerel yönetimler arasında kardeşlik ve barışı

geliştirmek için uluslararası işbirliğine gitmek.

Yerel yönetim birimleri arasında önemli yere sahip olan belediyeler, halkın ihtiyaçlarına en iyi şekilde cevap verebilmek için işbirliği ve ortaklık arayışlarına önem vermeye başlamışlardır. Ortaklığın önemli hale gelmesi, pek çok konuda kendi varlıklarını temsil etmeleri, çeşitli yollarla seslerini duyurabilmeleri ile sağlanabilmektedir. Ancak, ülke içinde ya da ülkeler arası benzer niteliklere ve sorunlara sahip olan belediyelerle kurulan ya da kurulacak olan ortaklıklar ve işbirliklerinden maksimum düzeyde faydalanmak için belli başlı ilke ve prensiplere dikkat etmek gerekmektedir. Bu prensipler şöyle sayılabilir (Kalabalık: 2005: 803-804):

 Taraflar açık, şeffaf ve sorumluluklarının bilincinde olmalı; ortaklığa dahil edilen her iki tarafın da faaliyetleri ve harcamaları kararlaştırılan kurallar

kapsamında ve hesap verilebilirliğe açık olmalıdır. Bunun yanı sıra görev alan her birim, yetki ve görev alanlarında sorumluluklarının bilincinde olarak hareket etmeli, bunların dışına çıkarak hareket etmemelidir.

 Ortak bir amaca dönük hareket edilmeli; tarafların kabul ettiği ortaklık modelinde belirtilen plan ve proje kapsamında, beklenen amaca ve başarıya ulaşmak için kararlaştırılan hedefler yönünde hareket edilmeli, bireysel lehte fayda ve menfaatlere yer verilmemelidir.

 Ortaklık konusunun belirlenmesi; ortaklığa taraf adaylar arasında öncelikli olarak ortak ya da benzer nitelik taşıyan sorunlar olmalıdır. Bu sorunlar dışında ortak fayda ve yarar oluşturacağı düşünülen durumların benzerlikleri söz konusu olmalıdır. Bu nedenle sorunlar belirlenirken çok iyi gözlemler ve tespitler yapılmalı, sorunlara etkin çözümler bulunmalıdır. Çözüm arayışları için de ilk önce etkili ve çözüm odaklı plan-proje varlığına yer verilmelidir.

 Proje yönetimi kurallarının açıkça belirlenmiş olmalı; projeyle ilgili görevlendirmeler ve bu görevlendirmelerden sorumlu yönetim kadrosu çok iyi seçilmelidir. Projede yapılacak hususlar kapsamında gerçekleştirilecek harcamalar dengeye oturtulmalı, her birimin harcama kalemi özenle yapılmalıdır. Projenin uzun ya da kısa vadede çözüm üreteceği dikkatle belirlenmeli, getirdiği çözümler nispeten de olsa ortaya konmalıdır. Proje sonuçları gerçekleri tüm şeffaflığıyla yansıtmalı, uygulama süreleri belirlenen zaman dilimlerinde gerçekleştirilmelidir.

 Ortaklar arasında eşitlik; ortaklığa ilişkin tüm taraflar ortaklıkta eşit yetki ve görev almalıdır. Ortaklık yapıldıktan sonra taraflar kimliklerini bir kenara bırakıp “ortak kimlik” etrafında toplanarak hareket etmeli, ortaklık paylara bölünmüşse her ortak belirlenen durum kadar söz sahibi olmalı ve yetkilendirilmelidir.

 Denetim araçlarının kabulü; sorumluluk alan ya da kendisine sorumluluk devredilen ortakların denetim araçlarını da kabul etmeleri gereklidir. Üst otoritelerce gerçekleştirilen hukuka uygunluk denetimi, ortaklık ilişkileri içinde

gerçekleştirilen işlemlere de uygulanmalıdır. Bireylerin yargısal korunmalarını etkileyen işlemlere sınır getirilmelidir.

 Kanun koyucunun varlığı; kanun koyucu, ortaklık araçlarıyla sorumluluklarını gerçekleştirmeden ortaklığı bozmayacak ve hukuki zemine oturtacak hukuki düzenlemeleri gerçekleştirmek zorundadır.

 Asgari özerklik; ortaklık, taraflar arasında asgari bir özerkliğin varlığını gerektirmektedir.

Türkiye’de belediyelerin, belediye meclisinin kararına bağlı olmak şartı ile ülke içi diğer kurum ve kuruluşlarla işbirliği yapma hakkı mevcuttur. Bu kapsamda

belediyelerin söz konusu işbirliği anlamındaki kanuni alt yapısına, 5393 sayılı kanunun 75. maddesinde yer verilmiştir. Bu maddeye göre belediyelerin; diğer mahalli idareler,

kamu kuruluşları, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kamu yararına çalışan dernekler, Bankalar Kurulu’nca vergi muafiyeti tanınmış vakıflar, 5362 sayılı Esnaf ve Küçük Sanatkarlar Kanunu kapsamına giren meslek odaları, mahallin en büyük mülki idare amirinin izni ile diğer dernek ve vakıflar ile işbirliği yapabilecekleri ifade edilmiştir.

Belediyelerin yurt dışı ilişkilerine dair hususlar ile belediye başkanları, belediye meclis ve encümen üyeleri ve bağlı kuruluşların çeşitli kademelerindeki yetkili ve görevlilerin yurt dışına görevli veya davetli olarak gidişlerinde uygulanacak esaslar, çeşitli kanunlarda yer almıştır. Konu ile ilgili olarak 1173 sayılı Milletlararası Münasebetlerin Yürütülmesi ve Koordinasyonu Hakkında Kanun’dan, 5393 sayılı Belediyeler Kanunu’na; 3335 sayılı Uluslararası Nitelikteki Teşekküllerin Kurulması Hakkında Kanun’dan, 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu’na (MİBK) kadar pek çok kanunda çeşitli hükümler yer almaktadır. Burada dikkat edilmesi gereken nokta ise bu kapsamda yapılacak faaliyetlerin, ulusal dış politikaya ve uluslararası anlaşmalara uygun olarak yürütülmesi ve önceden İçişleri Bakanlığı’nın izninin alınması gerektiğidir (Dönmez, 2009: 989-990).

Bu kapsamda Türkiye’de belediyeler; yurt dışı belediyeler ile kardeş şehir ilişkisi kurabilir, görev alanı ile ilgili konularda faaliyet gösteren uluslararası teşekkül ve organizasyonlara kurucu üye veya üye olabilir, yabancı mahalli idarelerle ortak

faaliyet ve hizmet projeleri gerçekleştirebilir, uluslararası teşekkül ve organizasyonların toplantılarına katılarak görüş bildirebilir ve yabancı yerel yönetim birimleri ile ortak faaliyet ve hizmet projeleri gerçekleştirebilirler.

Belediyeler arasında işbirliğinin Türkiye’de en önemli örneği yerel yönetim birlikleridir. 1970’li yıllara kadar son derece sınırlı alanlarda görülen belediyeler arası işbirliği alanlarını çoğaltılmak, ülke genelinde yaygınlaşmasını sağlamak, belediyelerin mevcut imkanlarını aşan iktisadi, teknik, kültürel, sosyal, eğitim, bilgi alışverişi, çevre, bölgesel planlama ve programlama alanlarında uluslararası yerel yönetim birlikleri ile ilişkiler kurmak gibi gayelerle çok amaçlı ve kapsamlı belediye birlikleri kurulmuştur (Yıldırım, 1990: 29).

İKİNCİ BÖLÜM

YEREL YÖNETİM BİRLİKLERİ VE TÜRK DÜNYASI BELEDİYELER BİRLİĞİ (TDBB)

2.1. YEREL YÖNETİM BİRLİKLERİ

Bilgi ve teknoloji alanındaki gelişmeler ile sosyal ve ekonomik yapılardaki dönüşümlerle birlikte yerel nitelikteki ihtiyaç ve talepler de artmış ve çeşitlenmiştir. Yerel birimler, ortaya çıkan ihtiyaç ve değişimleri kendi imkanlarıyla gidermeye çalışırken karşılaştıkları engeller, onları işbirliği yapmaya sevk etmiştir (Özhan ve Yeter, 1995: 9). Dolayısı ile yerel idareler kendi başlarına gerçekleştirmekte zorlandıkları işleri bir araya gelerek ve çeşitli alanlarda işbirliği yaparak gerçekleştirmeye çalışmaktadırlar (Gayretli, 2016: 72). Bu bağlamda mahalli idare birimleri arasındaki işbirliği ve güç ortaklığının kurumsallaşmış şekli mahalli idare birlikleri olarak isimlendirilmiştir (Özhan ve Yeter, 1995: 9).

Gönül, mahalli idare birliklerini: “yerel kamu hizmetlerini yerine getirmek amacıyla il özel idareleri, belediye ve köylerin ilgili yasal mevzuatı çerçevesinde, kendilerine verilen zorunlu veya isteğe bağlı bazı görevleri ortaklaşa yürütmek üzere diğer yerel yönetim birimleri ile oluşturdukları kamu tüzel kişileri” (Gönül, 1977: 69) olarak tanımlamaktadır.

5355 sayılı MİBK’nin 3. maddesine göre birlik: “Birden fazla mahalli idarenin, yürütmekle görevli oldukları hizmetlerden bazılarını birlikte görmek üzere kendi aralarında kurdukları kamu tüzel kişisidir.” şeklinde tanımlanır. Buna göre yerel yönetim birlikleri, yerel düzeydeki işleri yapmayı üstlenmiş olan il özel idareleri, belediyeler ve köylerin, kanunlarla kendilerine verilmiş görevlerine dayalı olarak bazı ortak ve yerel ihtiyaçları karşılamak üzere oluşturdukları kamu tüzel kişileridir (Yüksel, 1996: 41).

Yerel yönetim birlikleri, birlikten doğan gücün somutlaştığı kurumlar olmalarının yanı sıra, aynı zamanda yerel yönetim olgusunun ülke ve bölge bazında canlı tutulmasını sağlayacak kamu tüzel kişileri olarak göze çarpmaktadır (Kazancı, 1983: 48). Köyler, belediyeler ve il özel idareleri kendi aralarında (sadece köylerden, belediyelerden veya özel idarelerden oluşan) birlik kurabilecekleri gibi diğer yerel yönetimlerle ortaklaşa (belediye/köy, belediye/özel idare, köy/özel idare, belediye/köy/özel idarelerden oluşan) birlikler de kurabilirler. Özellikle coğrafi bakımdan birbirine çok yakın olan yerel yönetim birimleri itfaiye, içme suyu, sulama,

kanalizasyon, arıtma, katı atık toplama ve yol yapımı gibi hizmetleri, aralarında kuracakları birlikler aracılığıyla daha etkin ve hızlı şekilde yürütebilmektedirler (Gayretli, 2016: 74). Dolayısı ile yerel nitelikteki ihtiyaçların hızlı bir şekilde giderilmesi için daha kaliteli hizmet sunmayı hedefleyen yerel yönetimlerin, bu amaçlarını gerçekleştirmede çok önemli bir kaynak ve vazgeçilmemesi gereken bir destek kuruluş olanağı olan yerel yönetim birimlerini aktif bir şekilde kullanmaları faydalı olacaktır (Gönül, 1977: 14).

Dünyanın birçok ülkesinde, özellikle Batı Avrupa ve Kuzey Amerika’da, yerel idareler arası işbirliği çok yaygındır. Kentler ve kent yönetimleri arasında yerel yönetim birlikleri şeklinde, bazı hizmetlerin müşterek yürütülmesine ilişkin koordinasyonel çalışma, Danimarka gibi bazı ülkelerde 1850’li yıllara uzanmaktadır. Yerel yönetimler arasındaki koordinasyonun ve ortak çıkarların korunmasının sağlanması, hizmet kalitesinin arttırılması ve kaynak oluşturulması amacı ile Danimarka’da 1883 yılında “Kentsel İlçeler Birliği” kurulmuştur. “Fin Kentleri Birliği” 1912, “Fin Belediyeler Birliği” ise 1913 yılında kurulmuştur (Ünlü, 1993: 9). Aynı tarihte Belçika’nın Ghent şehrinde, yerel yönetimleri geliştirmek, güçlendirmek ve dünya çapında yerel yönetimler arasında işbirliğini geliştirmek amacı ile “Uluslararası Yerel Yönetim Birliği (IULA)” kurulmuştur (Ünlü, 1993: 73-74). Dünyada gelişen yerelleşme anlayışı ile birlikte yerel yönetimler arası işbirliği de giderek önem kazanmıştır. Bu kapsamda birlikler ile ilgili uluslararası anlamda iki temel sözleşmeden söz edilebilir. Bu sözleşmeler; 1985 tarihli “Yerel Yönetimler Evrensel Bildirgesi” ve 1985 tarihli “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı”dır.

Türkiye’de Cumhuriyet öncesi dönemde mahalli hizmetlerin yerine getirilmesinde kadılık, vakıf sistemi, ahilik teşkilatı ve divanların önemli bir yeri vardır (Gönül, 1977: 34-38) Bu kurumlar, her ne kadar bugünkü anlamda örgütlenmiş ve gelişmiş yönetimler olmasalar da yardımlaşma ve dayanışmayı esas alarak bazı ortak yerel gereksinimlerin giderilmesini ve hizmetleri gerçekleştirmeyi amaç edinmişlerdir. Örneğin, mesleki alanlarda adalet ve işleyişin düzenlenmesi için faaliyet gösteren bir kurum olan ahilik, vatandaşların huzur ve sağlığını korumayı hedef alarak fiyatların düzenlenmesi, esnaf ve zanaatkarların uymakla yükümlü oldukları kuralların belirlenmesi gibi alanlarda faaliyet göstermişlerdir. Büyük meclis veya yüksek kurul

manasını içeren divanlar ise belirli miktarda köylerin birleşiminden oluşan idari ve mali yapılardır (Tamer, 2010: 3). Görüldüğü üzere, bu dönemde yerelde faaliyet yürüten kurumlar olsa da günümüzdeki anlamda yerel yönetim birliklerinden söz etmek mümkün olmamaktadır (Köseoğlu, 2010: 86). Dolayısı ile yerel yönetim birliklerinin ilk örneklerine Cumhuriyet sonrası dönemde rastlanmaktadır (Akıllı, 2017).

Bu dönemde yerel yönetim birimleri arasında işbirliğini, dolaylı ya da doğrudan konu alan bazı kanunlar bulunmaktadır. 1913 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayat Kanunu Muvakkatı’nda, 442 sayılı Köy Kanunu’nda, 1580 sayılı Belediye Kanunu’nda ve 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’nda, yerel yönetim birimleri arasında yapılacak işbirliğine ilişkin çeşitli hükümler yer almıştır. Yerel yönetim birliklerinin kurulması ile ilgili ilk anayasal düzenleme ise 1961 Anayasası ile yapılmış, 1982 Anayasası’nda da birliklerin kurulmasına ilişkin hükümler yer almıştır.

Yerel birimler arası işbirliğine yönelik ilk yasal düzenleme, 1913 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayat Kanunu Muvakkatı olduğu söylenebilir. Belirtilen yasanın 145. ve 146. maddelerinde, İçişleri Bakanlığı tarafından vali ya da valinin tayin edeceği bir başkan ile vilayet meclisi üyeleri arasından bir heyetin oluşturularak, birbirine komşu iller arasında müşterek ihtiyaçlara yönelik karar alınabileceği ifade edilmiştir (Reyhan, 2000: 151-152).

Birlikler ile ilişkilendirilebilecek diğer bir yasal düzenleme olan 1924 tarih ve 442 sayılı Köy Kanunu’nun 47. hükmü gereğince yapılan düzenlemede “iki veya daha fazla köyün kendi aralarındaki işler için bir araya gelerek karar alabilecekleri