Yerel Yönetimlerde Performans Yönetimi ve Stratejik Planlama

Belediyelerde performans yönetiminin do unun 1906 y nda “New York ehir yile tirme Bürosu” olarak kurulan ve 1907 y ndan itibaren de “New York Belediye Ara rma Bürosu” olarak ad de tiren kurumun faaliyetleri ile ba lad söylenebilir. Büro, dönemin Manhattan Belediye Ba kan John F. Ahearn ile giri ti i mücadelede yap lan i lerin kayd n yeterince tutulmamas ndan ikâyet ederek belediye ile i yapmak için teklif verenleri davet edip, i le ilgili standartlar belirlemi tir. Bundan sonra da büro ehirde yap lan harcamalar n bu kontrat özelliklerine göre yap p yap lmad kontrol etmi tir. New York Belediye Ara rma Bürosu dört nedenden dolay modern yönetimde derin etkiye sahiptir. Birincisi: Büro, geli mekte olan akademik kurulu lar ile yak n ili ki kurmu tur. kincisi: Yaz materyalleri yay nlayarak di er topluluklara verdi i hizmetlerden seçti i i leri d ar ya sunmu ve di er yerlerdeki hükümet-verimlilik veya belediye ara rmalar bürolar desteklemi tir. Üçüncüsü: Büro, fikirlerini resmi görevliler, hükümet kurumlar , özel giri imler ile do rudan ileti im kurarak ve sonradan Syracuse Üniversitesi Vatanda

li kileri Okulu ad alacak e itim okulunda fikirlerini yaym r. Son olarak da büro, federal hükümetin rolü hakk ndaki dü üncelerini, tüm ilgili kurumlarla payla r (Williams, 2003:643–659).

1914 y nda, yerel yönetimlerde hesap verebilirli i geli tirmek, onlara performanslar ölçmeleri ve geli tirmeleri için profesyonel tavsiyelerde bulunmak ve reformlar gerçekle tirmelerine yard mc olmak için mesleki bir organizasyon olarak ICMA kurulmu tur. ICMA üyeleri 1924 y nda yapt klar aç klamada, ahlaki kurallara ba olarak hizmetlerini mümkün olan en yüksek standartlar içerisinde sunacaklar belirtmi lerdir (Bilge, 2006:114). Modern performans ölçümü Urban Institute’nin 1970’lerden beri süregelen çal malar na ve ICMA’n n çal malar na dayanmaktad r (Williams, 2003:643–659). Bugün ICMA, dünya çap nda yakla k olarak 7600 yerel yönetimi temsil etmektedir. ICMA’n n belirledi i amaçlar aras nda profesyonel yönetim anlay geli tirmek ve desteklemek suretiyle yerel yönetimlerde mükemmelli e ula mak yer almaktad r. Bu amaca ula abilmek için ICMA, çe itli e itim programlar ,

bilgi hizmetleri ve yay nlar yolu ile yönetim alan ndaki yeni yakla mlar geli tirmekte ve yay lmas sa lamaktad r (Bilge, 2006:114).

Bouckaert, bu alandaki yay nlar Ridley ve Simon’ n ICMA taraf ndan yay mlanan “Belediye Faaliyetlerinin Ölçümü (1938)” ve Ridley’in Syracuse Üniversitesi Vatanda ve Kamu li kileri Okulu ve Belediye Yönetim Hizmeti taraf ndan yay nlanan “Belediye Hükümet Ölçümü (1927)”, isimli daha önceki çal mas na dayand r. Bu dönemden önceki çal malar yeterince belgelenmemi tir. Bu konuda sadece Jesse Burks’un 1912 tarihli “Belediye Yönetiminde Verimlilik Standartlar ” isimli makalesi mevcuttur. Ridley ve Simon, 1930 ve 1940’l y llarda hükümet baz nda performans ölçümü ile ilgili çal malara yönelik, kriterler geli tirmi lerdir. 1970’lerde ICMA ile Kent Enstitüsü birlikte çal arak yerel yönetim performans verilerinin toplanma ve analiz i ine ilgili belediye yönetimleri için pratik teknikler sa layan iki çal ma haz rlam lard r. Bunlar, “Temel Belediye Hizmetlerinin Etkinlik Ölçümü: Ba lang ç Raporu (1974)” ve “Kamu Hizmetleriniz Ne Kadar Etkin? (1977)” (Kopcynski ve Lombardo, 1999) adl çal malard r.

1980’lerin ba nda yerel yönetimler aras nda performans ölçümü ve ara rmalar ilgi görmeye ba lam r. Bunun nedenleri be ba k alt nda s ralanabilir (Ghobadian ve Ashworth, 1994:36):

Merkezi hükümetten ve denetim komisyonundan gelen bask , Kamu beklentilerinin ve tüketicili in geli mesi,

Rekabete dayal zorlay fiyatlama,

Yerel yöneticiler aras ndaki davran ve kültür de iklikleri, Güven kayb .

Yerel yönetimlerdeki performans yönetimi, etkinli e nispeten daha az vurgu yaparak genellikle verimlili in operasyonel kavramlar üzerinde durmaktad r (Kloot ve Martin, 2000). Palmer’ n 1993’teki çal mas , kolay ölçülebilen performans bilgisine odaklanan örgütlerle ilgili veri sa lamakta ve yerel yönetimlerde bu durumun etkinlikten çok, ekonomi ve verimlilik aç ndan performans ölçümüne dönük bir önyarg olu turdu unu

zaman hedefleri ve üretkenlik ile ba lant göstergeler bulmu tur. Verimlilik yerine ekonomi ve etkinlikle ilgili göstergelere yer vermi tir. Giderek artan ekilde, hassas süreçleri, rekabeti, önceki planlar ve artan “mü teri” oda için merkezi gereksinimleri içeren marjinal bir yakla n benimsenmesi yerine gelece e dönük planlar yapmalar konusunda yerel yönetimler üzerinde pek çok bask unsuru mevcuttur (Kloot ve Martin, 2000).

Yerel yönetimlerde performans yönetimi, ba ar veya ba ar zl ortaya koymada ve yöneticilere net sorumluluklar vererek hesap verebilirli i artt rmada önemli bir rol oynamaktad r (Ghobadian ve Ashwort, 1994:36). Bu, kamu örgütlerinin topluma kar olan sorumlulu unun zorunlu unsurlar ndand r. Örgüt performans n izlenmesi bu konuda sorumluluk bilincine sahip ABD, Yeni Zelanda ve ngiltere gibi bat ülkelerinde geleneksel bir prosedürdür. Örne in ngiltere’de yerel otoriteler faaliyetlerin gerçek sonuçlar içeren ölçüm raporlar yerel medyada yay nlamak zorundad r (Carmeli, 2002:21). Toplum taraf ndan performans art rma konusuna verilen önem yerel yönetimlerde performans ölçümü için yeni sistemlerin olu turulmas na yol açm r. Yerel demokrasinin ilgili boyutlar toplum kat , dürüstlü ü kamu kaynaklar n do ru kullan ve yöneticilerin hesap verebilme sorumlulu unu içerir (Boyne, 2002:19).

Performans yönetimi ayn zamanda hizmet sunumunun etkinli inin belirlenmesinde de kullan lmaktad r. Etkinlik ölçümü bir eylemin belirlenen hedeflere ve amaçlara ula mada yapt katk ya göre belirlenmektedir. Örne in, yol yap gibi bir eylem kilometre ba na maliyet aç ndan verimli olabilir, ancak etkin olup olmad yolun araç ula için rahatl k, güven ve tasarruf aç ndan sa lad yararla ölçülebilmektedir. Yerel hizmetlerin sa lad yararlar n do rudan de erlendirmesi mümkün olmad nda, kalite standartlar na tabi olan hizmet talepleri, vatanda anketleri, yerel ekonomik durum çal malar , bir tak m uygulama raporlar , istek ve

ikayetler, ya da uzman de erlendirmelerine göre ölçülebilmektedir. Bu ekilde, sunulan hizmetin de eri hakk nda tahmin yürütülebilmektedir. Bunun sonucunda, etkinlik sadece ne kadar hizmet yap ld konusundaki ba ar de il, yap lanlar n vatanda lar ne kadar memnun etti iyle ilgili ba ar da ölçmektedir (Shah, 2005:144). Ne kadar hizmet sunuldu u ve bu hizmetten nihai kullan lar n ne kadar memnun

olduklar n yan nda mevcut kaynaklar n ne kadar etkin kullan ld , hizmet alanlar nda önceki y llara göre ne kadar iyile me sa land , farkl hizmet alanlar nda da ayn ba ar n sa lan p sa lanamad gibi faktörler de önemli göstergelerdir.

LOGOTRI (2003) üyeleri yerel yönetim hizmetlerinde performans ölçümünün önemli olmas n nedenlerini belirlemi tir (Logotri, 2003):

Yerel yönetimin sa lad hizmetlerin kalitesini artt r,

Mevcut hizmetler ile vatanda lar n talepleri aras ndaki fark n belirlenmesini sa lar. Böylece, yerel yönetimdeki kapasite art ihtiyac ortaya ç kar r,

Etkinlik ve verimlili i artt r, Vatanda lara odaklanmay sa lar,

ç ve d kaynak tahsisat geli tirir,

Merkezi hükümetin yerel yönetimin gücünü k tlamas na kar güvence sa lar.

Flynn ve Talbot (1996) k sa dönemde artan performans üzerindeki bask n ço u stratejik yönetim ve stratejik performans yönetimine engel olu turdu unu ileri sürmektedirler. Bütçe kesintileri, maliyet azaltma stratejileri, sat n alma konular ndaki ayr malar ve finansal performansa odaklanmak, yerel yönetime zarar verebilir ve stratejik denetimin benimsenmesini engelleyebilmektedir. Stratejik odak bariz olsa da olmasa da performans ölçümü ve izleme de erlendirme süreçleri yerel yönetimde çok büyük önem ta maktad r (Ghobadian ve Ashworth, 1995’dan aktaran Kloot ve Martin, 2000). Tablo 6 da yerel yönetimlerin performans yönetimindeki stratejik seçimler kar la rmal olarak verilmi tir.

Tablo 6. Yerel Yönetim Performans Yönetiminde Stratejik Seçimler

Kaynak: Kloot ve Martin, (2000).

Tablo 6 incelendi inde geleneksel yönetim anlay nda performans yönetiminin dar bir bak aç yla ele al nd , kat mc n olmad , bütünsel (örgüt geli imine odakl ) yakla mlardan ziyade parçal (ölçüm süreçlerine odakl ) yakla mlar n söz konusu oldu u ve sadece finansal ölçütlere odaklan ld görülmektedir. Performans odakl yönetim anlay nda ise kat mc n bulundu u, hesap verebilirlik ilkesinin dikkate al nd , benchmarking uygulamalar n hayata geçirildi i ve finansal olmayan ölçütlerin de performans yönetim sürecine dahil edildi i görülmektedir.

Kamu örgütlerinin ortamlar nda stratejik planlaman n ba ar bir ekilde uygulanmas nda kli ele mi engel, bürokrasi tembelli inin ve direncinin üstesinden gelememektir. Kurumsal de imin ilk ve en önemli ad , üst yönetimin onay ve inanc r. De ime inanmayan ve srarc olmayan bir kurum, ba ar bir de im yönetimi sergileyemeyece inden, arzulanan düzeyde bürokrasi tembelli i ve direnci ile mücadele edilememektedir. stenilen sonuçlara ula abilmek için çal anlara gerekli yetki ve sorumlulu un, deste in ve e itimin verilmesi gerekmektedir. Yerel yönetimlerdeki bürokrasi ile birlikte, pozitif devinirli i sürdürme engeli ile kar la lmaktad r. Genellikle, stratejik planlaman n ba ar na ve kurum için yap lmas n iyi bir ey oldu una inanmayan çal anlar olabilmektedir. Stratejik planlaman n kentin ya am kalitesine getirece i de iklikler konusundaki isteklili in devam etmesi için plan sürekli gündemde olmal r. Böylelikle, plan n uygulanmas

Geleneksel Yakla m Performansa Odakl Yakla m

Üst seviyeden alt seviyeye Eyalet Yönetimi ve belediye meclis üyelerine kabul ettirilen kontrol odakl performans yönetimi

Bütün payda lar içeren, stratejik i birlikçi performans yönetim sisteminin geli tirilmesi

Belli ba belediyeler için daha az geçerlili e sahip olan endüstriye yay lm , evrensel ölçütlerin benimsenmesi

Örgütsel geli im ve di er belediye meclislerinde oldu u gibi benchmarking için kullan lan belediye meclisine özgü, geçerli kurum içi ölçütlerin kullan lmas

Üst düzey yönetimin, belediye meclis üyelerinin ve Eyalet Yönetiminin kontrol gereksinimlerini kar lama amac yla periyodik raporlar n haz rlanmas

Bütün payda lar için süreci gözetleyecek hesap verebilirli i ve yönetsel sonuçlar kan tlayacak, gerçek zamanl , güncel performans bilgisinin sa lanmas

Ölçüm süreçlerine odakl parçal ve miyopik yakla m

Value-for-money hizmet ula rmas na ve örgütsel geli ime odakl örgüt içerisinde bütünle tirilmi performans yönetim sistemi Sadece finansal ölçütlere odaklanmak Finansal ve finansal olmayan ölçütlere odakl :

konusunda kararl k gösterildi i gibi, organizasyonel tembelli in de önüne geçilmi olacakt r. (Gantick ve Lipe, 2002:709). Çal anlar n Stratejik plan n haz rlanma sürecine etkin bir ekilde kat lmas ve stratejik plan n kurum içinden geni bir kat m mekanizmas içerisinde ekillendirilmesi ve çal anlar taraf ndan stratejik plan n içselle tirilmesi ad na çal malar yap lmas , kurum içerisinde plan n kabul görmesi ve uygulanmas konusundaki isteksizli i en aza indirgeyecektir. Gantick ve Lipe, yerel yönetimlerdeki “stratejik planlama” sürecinin ba ar olabilmesi için a daki maddelerin gerçekle mesi gerekti ini savunur:

Plan n geli tirilmesine yap lacak bilinçli k lavuzluk,

Sürece k lavuzluk edecek “halk temsilcileri”nden olu an güçlendirilmi bir çekirdek grup,

Belediye ba kan n ve yönetim kadrosunun plana olan ba ,

Sürecin devam etmesini sa layacak ve stratejik plan ile ilgili i lerin yap lmas na kendini adamaya istekli personel,

Pozitif de ikli i etkilemek isteyen toplum ruhu/arzusu,

Stratejik planlama do rultusunda süreç içerisinde al nan ba ar lar, Plan ve sürecin göz önünde olmas koruyan bir mekanizma,

Stratejik Planlama hakk nda sa lanm pozitif “Fonksiyonel Organizasyonel Haf za”,

Vatanda lar n isteklili inin canl tutulmas .

Stratejik planlama süreci bir örgütün birincil hedeflerinin belirlenmesiyle ba lamaktad r. Bu süreç, yönetimin, örgüt ve örgütün payda lar aras nda ba lant olu turdu u birincil hedeflerin aç kça dile getirilmesi ve geli tirilmesi eklindedir.

kincil hedefler bir organizasyonun birincil hedeflerini ne ekilde izlemeyi tercih etti i ve stratejik seçimlerinde ba ar olabilmek için payda larla nas l ili kilere sahip olmas gerekti i gibi stratejik seçimlerini yans tmaktad r (Atkinson ve McCrindell, 1997). Performans yönetiminin farkl aç lar tan mlan rken çok önemli bir farkl k göze

tamamlay bir ili ki mevcuttur. Birincil hedeflerin ba ar lmas nda ikincil süreçlere odaklanmak payda larla olan ili kilerin gözlemlenmesi için bir araç sa layacakt r. Son llardaki performans modelleri payda lara odaklanmaktad r. Kaplan ve Norton’un (1992, 1996) kurumsal ba ar karnesi son derece bariz ekilde payda lar, rakipler ve mü terilere vurgu yapmaktad r (Kloot ve Martin, 2000). Ancak payda lar ve toplumun talepleri de erlendirilirken de baz önceliklendirme ölçütlerinin konulmas ve de erlendirmenin bu ölçütler kapsam nda yap lmas gerekmektedir. Aksi takdirde kendilerini daha iyi bir ekilde ifade edebilen küçük ama örgütlü gruplar n talepleri geni toplum kesimlerini ilgilendiren toplumsal di er taleplerden önemli kabul edilebilir.

Kendi ba lar na örgüt plan n bir parças olan uzun dönem finansal planlar ba lam nda haz rlanan y ll k bütçeler içerisinde finansal performansla uzun dönem stratejileri aras nda güçlü bir ba vard r. Finansal performans n stratejik uygulamalar , yöneticiler için, performansa dayal ikramiyeler için kilit sonuçlar n bulundu u bir alan olan finansal performansa sahip olmakla zenginle tirilmi tir. Finansal performans yönetimi azalt lm gelir ve art lm toplumsal beklentiler içerisinde uzun dönemde hayatta kalabilmek için gereklidir. Performans yönetimi performans göstergelerini gerektirmektedir ancak sadece performans ölçümü, performans yönetimi için yetersiz kalmaktad r. OLG (Victoria Yerel Yönetim Ofisi) taraf ndan öngörülen baz performans göstergeleri yönetime ihtiyaç duydu u bilgiyi sa layamad ndan i e yaramaz olarak görülmektedir. Bunlar n haz rlanmas , ba ka yerde kullan ld nda daha fazla verim al nacak olan zaman ve çabay gerektirmektedir. Di er taraftan faydal finansal performans bilgisinin eksik olmas birçok alanda performans yönetimini engellemektedir. Örgüt planlama sürecinde toplumsal dan ma, stratejik amaçlar n olu turulmas na yard mc oldu u için ileride performans yönetimi konusuna odaklanmada güçlü bir strateji olu turacakt r. çsel süreçlerin gözden geçirilmesinde stratejik çerçeve olu turulurken daha fazla entegrasyona ihtiyaç vard r (Fitzgerald ve di ., 1991; Atkinson ve di ., 1997).

Üstün seviyeli performans ölçütlerinin daha da geli tirilmesi, içsel süreçlerin yönetiminde belediye meclislerine, daha etkili olabilmeleri için bir ivme kazand rabilir. yükü göstergeleri, içsel süreç performanslar n ölçüm yollar ndan biridir. Yönetsel

seviyede i yükü göstergeleri özellikle çok önemli olarak alg lanabilir. Belediye meclisinin alt seviyelerinde i yükü göstergelerinin kullan yla ilgili faydal olmayacak bilgi toplanmas gibi bir sorun ya anabilir. Bu durum, belediye meclisinin bu seviyelerinde içsel süreçlerde daha fazla vurgu yap lmas n göstergesi olabilir. Sürecin haritalanmas içsel süreçlerin de erlendirilmesinde kullan labilecek bir ba ka yoldur ve bu tekni i istekle uygulayan bir belediye meclisi taraf ndan örgüte yol gösterilmektedir. Son olarak yenilik ve ö renme, baz resmi performans göstergeleri ya da performans giri imleri ile performans yönetiminde ve örgüt düzeyinde, bahsi geçen konularda yerel yönetimde görülmektedir. Yöneticiler ve müdürler yenilik ve renmenin çok önemli oldu u konusunda hemfikirdirler ancak ö renen bir çevrenin var olmas resmen ifade edilmemi tir. Bununla birlikte, bu tür bir çevrenin nas l yarat laca konusunda rehberler mevcuttur. Yenilik için ödül, e itim, atölye çal malar ndan ç kan fikirler ve belediye meclisinin yeni yüzy ldaki ekli ile ilgili stratejiler üzerinde çok fazla durulmaktad r. Ö renme ve sürekli geli im ihtiyac için daha fazla anlay a sahip olmak zenginle tirilmi performans için bir ön ko uldur. Performans de erlemede kullan lan kurumsal ba ar karnesi yöntemi ve göstergeler modeli performans merkezli bir kültürü desteklemektedir. Kalite, adapte olabilme, hata yapabilme serbestisi ve bunlardan ders alabilme ve payda lara ba k gibi durumlar vurgulamaktad r (Dixon ve di ., 1998).

Yerel otoriteler, de erlendirme sistemleri taraf ndan üretilen performans kan tlar na dayal geli imin ve de imin ba ar lmas için kapasitenin geli tirilmesine gerek duyarlar. Bu nedenle de imin do as istenilen sonuçlar ifade eden kilit amaç ve hedeflerle tutarl k göstermelidir. Kültürel de erlendirme ve ö renme yap labilmesi için dört ana kapasiteye gereksinim vard r (Pietro ve Mike, 2005).

Mevcut uygulamalar n kritik yans mas , sorgulanmas ve bunlarla ba a ç lmas , Etkili diyalog, i birli i ve ileti im,

Temel kararlara dair güvenilir kan tlar sa lamak için ara rma ve geli tirme yap lmas ,