Ortaya Çıkış Nedenleri

Üst kurul ve benzeri bağımsız düzenleyici kurumların birçok varlık sebebi olmakla birlikte, bağımsız düzenleyici kurumların (Independant Regulatory Agencies) ABD’de ilk ortaya çıkmasının nedeni: Yasamanın (Kongre’nin) yürütmeye (Başkan’a) olan güvensizliği olarak kabul edilmektedir. Bu organları oluşturarak Kongre, Başkanın ve bakanlıkların etkisini idarenin bu dalları üzerinden uzak tutmaya çalışmıştır. Bir başka ifadeyle, bazı görevlerin yerine getirilişini siyasal müdahale dışında tutmak istemiştir.

Böylece bazı yönetim kesimlerinin bağımsızlığı sağlanılmaya çalışılmıştır (Pauliat, 1998:8). Dolayısıyla, teknolojik gelişmelere son derece açık olmaları, toplumsal yaşamda özel bir öneme sahip olmaları ve ayrıca girişim özgürlüğü, haberleşme ve bilgi alma hakkı, mülkiyet hakkı gibi temel hak ve özgürlüklerle doğrudan ilgileri nedeniyle ve ülke geneline yayılan geniş bir alanı kapsamaları sebebiyle hassas ve ağ sektörler olarak nitelendirilen iletişim, medya, ekonomik rekabet, enerji, telekomünikasyon, sermaye piyasası, bankacılık ve finans gibi alanların hem siyasetin hem de ilgili sektörlerde faaliyet gösteren aktörlerin etkisinden arındırılmaları ihtiyacı ve amacı, bu kurumların doğmasının başlıca nedeni sayılmaktadır (Ulusoy, 2003:5).

Bu nedenle büyük ölçüde liberalizasyon ve kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi sürecinde, siyasal iktidar ve ekonomik güç odakları karşısında, temel hak ve özgürlükler ile piyasa mekanizmalarının daha düzenli işleyişini, bunların müdahale, baskı ve etkileri olmadan sağlayabilen ve güvence altına alabilen güvenli araçlar olarak, üst kurul ve benzeri bağımsız düzenleyici kurumlara ihtiyaç duyulmuştur. Ayrıca Đletişim ve finans sektörleri gibi bazı hassas alanlarda siyasi iktidarın söz sahibi olmasının tarafsızlık ve objektiflik açılarından sorunlar yaratacağı endişelerine karşın, üst kurul ve benzeri düzenleyici kurumlar “depolitize” devlet anlayışı bağlamında bu hassas sektörleri objektif ve yansız olarak yönetmenin güvencesi olarak kabul edilmektedirler (Parlak ve Sobacı, 2005:242). Böylece bazı alanlarda siyasetten ve siyasi iktidardan daha bağımsız, teknokratik bir yapı ve uygulama öne çıkarılarak siyasal iktidarın bu sektörler üzerindeki, işin kendi rasyonelliğine aykırı populist, politikalarının önüne geçilmek istenmektedir (Al, 2002:205).

Politikacılara olan güvensizlik ve düzenleme işlevinin siyasi müdahalelerden arındırılması kapsamında Gilardi iki noktaya dikkat çekmektedir: Bunlar, demokratik toplumlarda yaşanan güvenilir taahhüt sorunu ve siyasi belirsizliktir. Sabit sermaye yatırımlarını cezp etmek ve iktisadi büyümeyi hızlandırmak için hükümetlerin hukukun üstünlüğü ilkesi çerçevesinde, hukuk ve düzeni tesis edeceği yönünde güvenilir taahhütte bulunması gerekmektedir. Ancak, seçimle gelen hükümetler, zaman içerisinde tutarsız politikalar sergileyebilmektedirler. Çünkü politikacılar, gelecekle karşılaştırıldığında cari zamanı daha çok tercih etmekte ve geleceğin göreceli ehemmiyeti konusunda daha az kaygılı davranabilmektedir. Oysa düzenleyici

kurumların oluşturulmasıyla, hükümetlerin bu tür zaman içerisinde tutarsız bir politika değişikliğine gitme serbestîsine ciddi bir kısıtlama/sınırlama getirilmiş olunacaktır. Diğer bir husus da: Seçimlerde, iktidar değişikliklerinin neden olduğu siyasi belirsizliktir. Bu görüşe göre, kamu gücünün kullanılması, bir tür mülkiyet hakkı olarak kabul edilmektedir. Bu haklar, siyasetçiler tarafından politikaların ve idarenin yapısını belirmek amacıyla kullanılmaktadır. Demokratik sistemlerde bu haklar, genel seçimlerde yeniden tahsis edildiğinden, ekonomik hakların aksine (siyasi hakların devamlılığı) kesin değildir. Siyasi hakların kullanımı, uzun bir süre için kesin olduğunda ise sistem zaten demokratik değildir. Bu nedenle, siyasi aktörler iktisadi kararlarında maliyet ve verimlilik gibi olgulardan çok, kendi siyasi mülkiyet haklarını (yani tekrar seçilebilmelerini) güvence altına almak isteyecektir ki, bu karar da doğası gereği siyasidir. Siyasi mülkiyet haklarının belirsizliği, siyasi kurumların tasarımında kilit rol oynamaktadır. Sonuç olarak, seçimlerin neden olduğu siyasi belirsizliğin ekonomiye olan olumsuz etkilerini en aza indirmek amacıyla, yasa koyucular çalışmalarını kendilerinin de etkileyemeyeceği bağımsız kurumlar oluşturmaktadır (Parlak ve Sobacı, 2005:244).

Günlük, kısa vadeli politik karar verme tercihine karşı daha uzun vadeli, kalıcı ve etkili karar alma yeteneğine, teknik bilgi ve uzmanlığa duyulan ihtiyaç, bu kurumların ortaya çıkma nedenleri arasında yer alan diğer bir husustur. Bakir alanlarda mülkiyet ve özgürlüklere kısıtlama getirici (hızla) yeni normlar konulması gereği ortaya çıkmışsa, doğru karar verilmesi uzmanların çalışmasına bağlı olduğundan BĐO’ların kurulması kaçınılmaz olarak değerlendirilmektedir (Azrak, 2001:19). Özellikle ekonomik alanda, stratejik sektörlerde, siyasi iktidarlar, orta ve uzun vadede olumlu etki ve sonuçları hissedilebilecek kararlar ve faaliyetler yerine, daha çok kısa vadede sonuç yaratacak nitelikteki önlem ve kararları tercih etme eğilimi taşımakta; bu türden uzun süreli ve kalıcı karar ve önlemlerin ancak kaygılardan arınmış, teknik bilgi ve uzmanlığa sahip kurullarca alınmasının daha gerçekçi olacağı düşünülmektedir (Ulusoy, 2003:7).

Bu noktada bu kurumlara, klasik idari yapılanmadaki başarısızlıklar sebebiyle, yeni bir yönetim aracı olarak ihtiyaç duyulduğu anlaşılmaktadır. Diğer bir ifade ile üst kurul ve benzeri düzenleyici kurumlar sosyal devlet ve kamu hizmetini ön planda tutan devlet yönetim sisteminin krize girmesinin bir sonucudur. Pauliat; bu kuruluşların bakanlık

örgütüne göre daha etkili olduklarını, Đngiltere’de de quango’ların bazen klasik anlamdaki bakanlıklardan kaynaklanabilecek kararların nesnelliğini güvence altına almak, bazen de yalnızca teknik etkinliliği sağlamak amacıyla kurulduklarını ifade etmektedir (1998:8).

Teknoloji ve mali yapıdaki gelişmeler insanlık için yeni fırsatlar sunmakla birlikte, insan hak ve özgürlüklerini tehdit etme potansiyelini beraberinde getirmiştir. Klasik idari yapı, teknolojisi yoğun bu ortamları, düzenleme ve denetleme yeteneğinden göreceli olarak yoksun olacağından, daha hızlı hareket etme yeteneğinde, daha geniş imkânlarla donatılmış, teknoloji ve yeni mali yapıyı yönetebilme yeteneğine sahip kurullar, düzeni tehdit ve ihlallere karşı daha iyi koruyacaklardır (Parlak ve Sobacı, 2005:244). Ayrıca Türkiye’de bankacılık ve enerji gibi sektörlerde sıkça tanık olunan ve klasik idari yapının etkin bir şekilde denetleyemediği ve önleyemediği yolsuzluklara karşı mücadele amacıyla bu kurumların oluşturulduğu söylenebilir (Ulusoy, 2003:7).

Hepsi için olmasa bile bazı üst kurullara ihtiyaç duyulmasının ardında yatan sebeplerden biri de daha önce devlet tekelinde bulunan belirli bir piyasanın rekabete açılmasıdır. Önceden yasal veya fiili tekel söz konusu olan, rekabete kapalı ya da kısıtlayıcı yasalar ile donatılmış, sadece imtiyaz verilmiş teşebbüslerin faaliyet gösterdiği bir piyasanın, rekabete açılarak rasyonel bir denetim, düzenleme ve yönlendirmeye tabi kılınması için düzenleyici kurum ihdas edilmektedir. Bu kurum, regüle edilmek istenen piyasadaki ilk temel kuralları ortaya koyar. Hür teşebbüs ve kamu teşebbüsü gibi aktörlerin rekabete ne şekilde (tüketicinin ve kamu düzeninin yararına olarak) soyunacaklarına ilişkin yasal düzenlemeleri yapar ve ortadan çekilir. Kuruluş yasasının izin verdiği ölçüde, bazı belirli durumlarda müdahale eder; kimi zaman uyuşmazlıkları çözer; vb. işler yapar (Esin, 2002). Bu kurumların özerk, tarafsız ve uzmanlaşmış yapılarıyla bu görevleri klasik idari yapılanmaya nazaran, daha iyi yapabilecekleri kabul edilmektedir (Ulusoy, 2003:8).

Üst kurul ve benzeri düzenleyici kurumların varlık sebeplerini kısaca açıkladıktan sonra bu aşamada şunu belirtmek gerekir ki Türkiye'de bu kurulların ortaya çıkışını 1980'li yıllara kadar götürmek mümkünse de, Batılı anlamda regülasyonlar son zamanların ürünüdür. Piyasa ekonomisine 1980'lerin başında geçilmesine rağmen, piyasa ekonomisinin kurumsal yapılanmasına ancak 2000 yılında başlanmıştır (Al, 2002:209).

Bununla birlikte Türkiye’de üst kurulların oluşumu, belirli ilkeler ve doktrin çerçevesinde değil, konjonktürel gelişmelerle ifade edilmektedir. Rekabet Kurumu’nun oluşumu AB’nin etkisiyle Gümrük Birliği sürecinde, son dönemde oluşturulan, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, Kamu Đhale Kurumu, Tütün Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu ve Telekomünikasyon Kurumu gibi kurumlar ise IMF politikaları ve Avrupa Birliği’ne adaylık süreci ile açıklanmaktır (Bayramoğlu, 2005:248).