Üst Kurullar ve Kurul Yönetimleri Ayrımı

Üst kurul dediğimizde, bu kurumların diğer kurul yönetimleriyle karıştırılması tehlikesiyle karşı karşıya olduğumuzu da belirtmemiz gerekmektedir. Bu nedenle üst kurullarla diğer kurul yönetimlerini de ayrıştırmamız gerekmektedir. Diğer kurul yönetimleri anayasal kurullar olabileceği gibi, kamu yönetiminin ihtiyacını karşılamak amacıyla zaman içinde oluşturulan kurullar ve alt kurullar şeklinde de olabilir.

Kamu yönetiminde karar verme mekanizması esas olarak, hiyerarşik kademelere ayrılan örgütlenmeye dayanmakla birlikte merkezi yönetim içinde yer alan birçok kamu kurumunda değişik işlevlerle oluşturulmuş çok sayıda kurul bulunmaktadır. Örneğin Maliye Bakanlığı’nda Mali Danışma Kurulu, Mali Suçlarla Mücadele Koordinasyon Kurulu, Đçişleri Bakanlığı’nda Kaçakçılık Đstihbarat Koordinasyon Kurulu, Özürlüler

Đdaresi Başkanlığı’nda Özürlüler Yüksek Kurulu, Çevre ve Orman Bakanlığı’nda Yüksek Çevre Kurulu ve Özelleştirme Yüksek Kurulu gibi. Merkezi yönetim içinde olduğu, gibi il ve ilçe yönetimlerinde de kurullar bulunmaktadır. Đl ve ilçe idare kurulları, mahalli çevre kurulu, il koordinasyon kurulu gibi. Ayrıca bakanlıklarda ve kamu kurumlarının çoğunda danışma ve denetim işlevini görmek üzere, gerçek anlamda birer kurul olarak değerlendirilemeyen, yani kurul olarak adlandırılmakla birlikte, kurul halinde toplanıp karar almayan teftiş kurulları bulunmaktadır. Yine bununla birlikte ekonomik, ticari, bilimsel vb. gibi klasik hizmetler dışında kalan hizmet alanlarında faaliyet gösteren kuruluşlarda kararlar, kurullar aracılığı ile alınmaktadır (Sezen, 2003:21).

Bu kurullar hem oluşumları açısından hem de fonksiyonları açısından farklılık gösterirler. Bazı kurullar sadece bir kurumun çalışanlarından oluştuğu gibi, bir kısmı, kurumlar arası niteliktedir. Yine bir kısmının işlevi danışma ve görüş bildirmeyle sınırlı iken, bazılarında doğrudan yürütülebilir kararlar alınabilmektedir.

Türk kamu yönetiminde hem merkezi yönetim hem de yerel yönetim sistemi içinde çok sayıda kurullar bulunmaktadır. 1980’lere kadar merkezi yönetimin yardımcı birimleri olarak görülen merkezi kurulların işlevleri, genelde karar mekanizmalarına danışma, görüş bildirme, öneride bulunma, inceleme vb. türdeki destek hizmetlerini vermekle sınırlı tutulmuştur. 1980’lerden günümüze kadar geçen sürede ise bu kurumların sayılarındaki artış ve işlevlerindeki değişme, dikkat çekici boyutlara ulaşmıştır. Ancak bu kurulların eksiksiz bir envanterini çıkarmanın da oldukça zor olduğu bilinmektedir⁵ (Sezen, 2003:30).

5 Genel olarak bir tarama yapıldığında kamu yönetiminde yer alan kurullar şöyle sıralanabilir: Ekonomik ve mali sektörle ilgili kurullar (Sermaye Piyasası Kurulu, Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, Kamu Bankası Ortak Yönetim Kurulu, Fon Bankaları Yönetim Kurulu, Rekabet Kurulu, Yüksek Planlama Kurulu, Para Kredi ve koordinasyon kurulu, Özelleştirme Yüksek Kurulu, Mali Suçları Araştırma Kurulu, Kamu Đhale Kurulu, Borç idaresi Kurulu) Enerji sektörüyle ilgili kurullar (Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu, Doğalgaz ve Petrol Piyasası Üst Kurulu) Đletişim sektörüyle ilgili kurullar (Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, Haberleşme Yüksek Kurulu, Telekomünikasyon Kurulu, Đnternet Kurulu) Çalışma yaşamı ile ilgili kurullar (Đstihdamı Geliştirme Yüksek Koordinasyon Kurulu, Yüksek Hakem Kurulu) Bilimsel alanda faaliyet gösteren kurullar (Yükseköğretim Kurulu, Üniversitelerarası Kurul, Bilim ve Teknoloji Yüksek Kurulu) Güvenlikle ilgili kurullar (Milli Güvenlik Kurulu, Yüksek Askeri Şura, Savunma Sanayi Yüksek Koordinasyon Kurulu) Olağanüstü hal ve afetlerle ilgili kurullar (Başbakanlık Olağanüstü Hal Koordinasyon Kurulu, Bölge Olağanüstü Hal Kurulları, Kriz Değerlendirme ve Takip Kurulu, Afetler Merkez Koordinasyon Kurulu,

“Üst kurullar” kavramını kullandığımızda bunların kamu yönetimi içinde yer alan diğer yönetsel kurullardan ayrıştırılması gerekmektedir. Bu ayrıştırmada idare hukukunun teknik bir araç olarak kullanılması mümkündür. Bu ayraca göre, kamu tüzel kişiliğine sahip olup olmama, idari vesayet denetimine açık olup olmama, özerklik ve üyelerin bağımsızlığı gibi kavramlar, üst kurullar ile geleneksel idari yapının kurullarını ayırmakta kullanılabileceklerdir (Günaydın; 2002:4). Geleneksel idari kuruluşlar hiyerarşik ve vesayet denetimine tabi olurlarken, üst kurullar faaliyetlerinde yalnızca yargısal denetime açık olup, her hangi bir hiyerarşik ve vesayeti andıracak denetimleri söz konusu değildir.

Gerek Anayasal kurulların ve gerekse diğer yönetsel kurulların genel özellikleri değerlendirildiğinde, üst kurullardan farklılıkları şu şekilde özetlenebilir:

a) Dayanakları açısından bakıldığında üst kurulların tamamının yasama organının iradesiyle, yani bir kanunla kurulmuş olmalarına karşın, diğer kurulların belirlenmiş bir hukuksal düzenleme ile kurulması zorunluluğu bulunmamaktadır. Anayasa, Kanun, Kanun Hükmünde Kararname (KHK), Bakanlar Kurulu Kararı ve Başbakanlık Genelgesiyle ulusal güvenlikten savunma sanayine, planlamadan özelleştirmeye, tarımdan sanayiye, sosyal hizmetlerden Avrupa birliğine ve bilim ve teknolojiye kadar uzanan geniş bir kamu hizmeti alanında farklı işlevlere ve bileşime sahip kurulların oluşturulduğu görülmektedir. Bu kurullar arasında Anayasal kurul olarak; Milli Güvenlik Kurulu (md. 118), Devlet Denetleme Kurulu (md. 108), Hakimler Savcılar Yüksek Kurulu (md. 159), Yüksek Seçim Kurulu (md. 79), Yüksek Hakem Kurulu (md. 54) ve Yüksek Öğrenim Kurulu (YÖK) yer almaktadır. Kamu yönetimi içinde yer alan diğer kurullar olarak; Yüksek Planlama Kurulu, Para-Kredi Koordinasyon Kurulu, Özelleştirme yüksek Kurulu, Doğal Afetler Koordinasyon Kurulu, Haberleşme Yüksek

Doğal Afet Sigortaları Kurulu) Bölgesel kalkınma kurulları (Güneydoğu Anadolu Projesi Yüksek Kurulu, DAP Yüksek Kurulu, KAP Yüksek Kurulu, KOP Yüksek Kurulu, Đç Batı Anadolu Projesi Yüksek Kurulu ) Sosyal ve kültürel hayatla ilgili kurullar (Küçükleri Muzır Neşriyattan Koruma Kurulu, Sosyal Hizmetler Danışma Kurulu, Sosyal Güvenlik Yüksek Danışma Kurulu, Karayolu Güvenliği Yüksek Kurulu) Denetleme Kurulları (Sigorta Murakabe Kurulu, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu, Devlet Denetleme Kurulu) Tarımla ilgili kurullar (Tarımda Yeniden Yapılandırma ve Destekleme Kurulu, Tarımsal Destekleme ve Yönlendirme Kurulu, Şeker Kurulu, Tütün ve Tütün Mamullerini ve Alkollü Đçkiler Piyasasını Düzenleme Kurulu, Tarım Satış Kooperatifleri Birliklerini Yeniden Yapılandırma Kurulu) Diğerleri (Đnsan Hakları Koordinatör Üst Kurulu, Avrupa Birliği Koordinasyon Kurulu )

Kurulu, GAP Yüksek Kurulu, Savunma Sanayi Yüksek Koordinasyonu Kurulu, Kriz Koordinasyon Kurulu, Đnsan Hakları Üst Kurulu ve Đnternet Üst Kurulu sayılabilir.⁶

b) Bileşimleri ya da üyelerinin nitelikleri açısından bakıldığında, kurulların türdeş ve karma yapıya sahip oldukları görülmektedir. Türdeş kurullar, tümüyle siyasi veya bürokrat üyelerden veya uzman kişilerden oluşurken, karma yapılı kurullar ise birden fazla meslek grubunun temsiline dayanan, siyasi, bürokrat, uzman, çıkar grubu ve sivil toplum temsilcilerinin yer aldığı kurullardır. Bu kurulların bazılarına Başbakan, Başbakan yardımcısı ya da bir bakan başkanlık etmekte ve yine üye olarak değişik bakanlar yer almaktadır. Kurulların üye sayısı 4 ile 55 arasında değişmektedir. Kurullarda yer alan bürokrat ve uzman üyelerin aynı zamanda temsil ettikleri kurumlarındaki görevleri de devam etmektedir (Sezen, 2003:30-44). Oysa üst kurulların “kurul” teşekkülü daha önceki bölümlerde de belirtildiği gibi oldukça farklı bir mahiyet içermektedir.

c) Đşlevleri açısından incelendiğinde, kurulların karar verme, danışma, görüş bildirme, koordinasyon, denetleme, inceleme, yürütme ve bazen de piyasa belirleme işlevlerine sahip oldukları görülmekle birlikte, üst kurullar, düzenleme (kural koyma), izleme-denetleme, yaptırım uygulama, görüş bildirme ve anlaşmazlıkları çözme gibi işlevlere sahiptirler.

d) Üst kurullar, idari ve mali özerkliğe ve kamu tüzel kişiliğine sahip olmaları açısından da diğer kurullardan ayrılmaktadırlar. Yönetsel kurullar bakanlık veya bir kamu kurumu bünyesinde oluşturulmuş olup, tüzel kişilikleri ve idari-mali özerklikleri bulunmamaktadır.

e) Kurul adlandırılmasında “yüksek kurul”, “koordinasyon kurulu”, “danışma kurulu” gibi farklı adlar kullanılmakla birlikte “üst kurul” adının da kullanıldığı görülmektedir. Bunlar daha çok kurulun işlevini, türünü işaret eden nitelemelerdir. Kimi kurullar için

6

Üst kurullar yasalarının ardı ardına çıktığı 2000’li yıllarda kamuoyunda da kavram kargaşasından kaynaklanan kafa karışıklı yaşanmış, özellikle yazılı ve görsel medyada “adeta mantar gibi biten ve mantar hızıyla büyüyen” “Özerk Kurullar” ın sayısının 13’e ulaştığı belirtilerek bu listeye Kamu bankaları Ortak Yönetim Kurulu, Doğal Afet Sigortaları Kurulu, Petrol Piyasası Üst Kurulu, Fon bankaları Yönetim Kurulu ve hatta Yüksek Öğretim Kurulunun da da ilave edilmesi söz konusu olmuştur (www.maviay.net, 24.02.2002).

bu nitelemeler anlaşılır görülürken, diğer birçok kurul açısından bu nitelemede neyin ölçüt alındığını saptamak zordur. Örnek olarak hangi kurulların neye göre “yüksek” veya “üst” kurul olarak adlandırıldığına ilişkin tutarlı bir açıklama mümkün görülmemektedir (Sezen, 2003:47). Bu sebeple, adlandırmada “üst kurul” adı kullanılmasına rağmen tanımlanan özellikleriyle gerçekte bir üst kurul olmayan kurullarda kamu yönetimi içinde yer almaktadır. Đnsan Hakları Üst Kurulu ve Đnternet Üst Kurulu buna birer örnektir.

Bu değerlendirmeler ve ayrıştırmalar çerçevesinde, Türkiye’de üst kurullar kapsamında; Sermaye Piyasası Kurulu (SPK), Radyo Televizyon Üst Kurulu (RTÜK), Rekabet Kurumu (RK), Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK), Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK), Telekomünikasyon Kurumu (TK), Kamu Đhale Kurumu (KĐK), Tütün ve Tütün Mamulleri ve Alkollü Đçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu’nun (TPDK) yer aldığını ifade edebiliriz.⁷ Al’a göre yeni anlayış doğrultusunda oluşturulmamış olsa da bir üst kurul kabul edilen Yüksek Öğretim Kurulu (YÖK), yine kendisinin de vurguladığı gibi kurul üyelerine sağlanan güvencelerin farklılığı ve genel kurul, yönetim kurulu gibi örgütlenme farklılığı (2002: 213) sebebiyle bizim sınıflandırmamız içinde üst kurullar arasında yer alamayacaktır.