Demokrasilerde Halka Karşı Sorumlu Siyasal Đktidar ve Özerk Üst

Günümüzde kamu yönetimi, memurların içinde yer aldığı bürokrasi ile seçilmiş siyasi görevlilerin oluşturduğu organlar tarafından birlikte yürütülmektedir. Geleneksel bürokrasi kural olarak siyasi yöneticilere bağlı ve onların emirlerini yerine getirmekle görevli bir organ olması gerekirken, zaman, zaman siyasi temsilcileri etkileyen ve onlarla otorite mücadelesi içine giren bir nitelik kazandığı görülmektedir (Eryılmaz; 1998:205). Bu kapsamda bürokrasinin ve siyasi kurumların sahip olduğu güç kaynakları bu mücadelede belirleyici bir rol oynamaktadır. Siyasi kurumların bürokrasi üzerinde önemli hâkimiyeti bulunmakla birlikte, bürokrasinin de sahip olduğu güç kaynaklarıyla siyasal kurumların etkilerinden uzaklaşma eğilimini gerçekleştirebildiği görülmektedir. Bakanlık organizasyonu dışında özerk yapılı örgütlenme modeli bu anlamda bürokrasinin sahip olduğu önemli bir güç kaynağıdır. Özerk yapılı örgütler, bakanlık politikalarından daha az etkilenmekte, kendilerini koruyarak geliştirebilmektedirler (Eryılmaz, 1998:206).

Türkiye’de 1950–1960 yıları arasında bürokrasi-siyasal iktidar arasında yaşanan sıkıntılardan sonra 1961 anayasası, sivil bürokrasiyi siyasal iktidara karşı güçlendirmiş, bürokrasinin özerkleşmesini sağlamıştır. Geleneksel bürokrasi ile siyasal iktidarlar arasındaki bu güç mücadelesinden farlı olarak 1980’lerden itibaren yeni bir döneme girilmeye başlanmıştır. Bu dönemde bürokrasi – siyasi kurumlar etkileşimine bağlı otorite paylaşımı yerine özerkliklerine daha fazla vurgu yapılan yeni idari birimlerin ihdası yoluna gidilmiş, IMF ve Dünya Bankası gibi kuruluşların da etkisiyle özerkliği daha da ön plana çıkmış kurumlar olarak üst kurullar oluşturulmuştur. Bakanlık örgütlenmesinin hiyerarşik yapılanması içinde yer almayan üst kurullar bağımsız, idari ve mali özerkliğe sahip statüleriyle kararlarında, eylem ve işlemlerinde siyasi kurumların müdahale alanının dışına çıkarılmışlardır.

Düzenleyici kurulların oluşumunda, “siyasal iktidar ve ekonomik güç odakları karşısında, güvenli otoriteler olarak, temel hak ve özgürlükler ile piyasa mekanizmalarının daha düzenli işleyişini, bunların müdahale, baskı ve etkileri olmadan sağlayabilir ve güvence altına alabilir” amacı esas alınmıştır. Daha önce doğrudan siyasal iktidarlarca (hükümetlerce) yürütülen, karar verilen veya denetlenen önemli kamu politikası alanları üst kurulların kurulmasıyla, “kurul” biçiminde örgütlenen özerk bürokrasilere aktarılmış olmaktır. Bu kurullar yetkili oldukları alanlarda siyasal etkilerden arınmış olarak piyasa sisteminin kurallarına uygun olarak serbestçe karar alabilecek ve böylece “siyasal iktidarların piyasa sisteminin mantığına aykırı olası popülist politikalarının önüne geçebilecek ve piyasanın işleyişine rasyonellik kazandırılacaktır.” (Eryılmaz, 2002:162)

Ancak bu noktada daha önce genel idare kuruluşlarınca hükümetin yetki ve sorumluluğu altında yürütülen bazı ekonomik faaliyetlerin, idari ve mali özerkliğe sahip üst kurullara devredilmesiyle halka karşı sorumlu bulunan siyasal iktidarın yani hükümetin piyasaların işleyişi ile ilgili konularda yetkisiz bırakılmasının demokrasiyle çelişiyor görülmesi önemli bir sorun alanı olarak karşımızda durmaktadır. Çünkü siyasi kurumların en önemli güç kaynağı, ellerinde bulundurdukları meşruiyetleridir.⁶⁷ Siyasi kurumlar bürokrasiyi işletme, yönlendirme ve denetleme yetkisine sahiptir. Bu yetkilerin kaynağı demokratik ilkeler, anayasa ve yasalardır. Bürokrasiler, eylem ve işlemlerinden siyasi kurumlara karşı sorumludur. Siyasi kurumlar halkı temsil etmektedirler. Buna karşılık, siyasetin alanını daraltmaya yönelik bir yaklaşımın sonucu olarak kamu yönetiminde oluşturulan üst kurul bürokrasilerinin bağımsız olarak hareket etmeleri söz konusu olacağından, kendilerince kamu politikası oluşturma ve uygulama yetkisine sahip yeni birer “iktidar odakları” (Eryılmaz, 2002:163), haline gelerek siyasilere karşı sorumluluktan kaçabilecekleri belirtilmektedir.

Bu noktadan hareketle üst kurulları, halkın iradesini iktidardan uzaklaştıran yeni iktidar aracı olarak gören görüşlerin ağırlık kazandığı görülmektedir. Bu görüşlere göre, kamu

67 Meşruiyet; herhangi bir olgunun, olayın, durum yada davranışın toplumda yaygın bir biçimde yerinde doğru ve haklı bulunması keyfiyetidir. Meşruluk toplumsal değerlerden kaynaklanan ve zaman içinde değişebilen bir ölçüdür. Yasalara uygunluk anlamında yasallıktan farklı anlamı bulunan meşruiyet, toplumda egemen olan bir inanç olup, kökeninde bir sosyoloji ve siyasal bilim terimidir (TODAĐE; 1998:170).

gücü ve kamu yetkilerini kullanan ancak Bakanlık sistemini kamu yönetimi örgütlenmesini ve TBMM'yi aşarak parlamenter demokrasiyi by-pass eden siyasetten ve kamu yönetiminden özerk olarak oluşturulan üst kurul ve benzeri yönetimler ulus-devleti ve parlamenter demokrasiyi, yani topluca halkın iradesini iktidardan uzaklaştırmanın formülüdür.⁶⁸ Yapısal reform adı altında bu kurullar aracılığıyla, kamunun elindeki ekonomiye müdahale imkânı veren bütün iktisat politikası araçlarının tasfiye edilmesi, böylece siyasetin ekonomiden ayrılması amaçlanmıştır (BSB, 2001). Siyasetçilerin devre dışı bırakılmasıyla, herhangi bir şekilde kaynak tahsislerinde çıkabilecek siyasi güçlüklerin bertaraf edilmesi bu tür yapılarda daha kolay olacaktır. Enerji, tütün, telekomünikasyon gibi alanlarda devlet tekeli ortadan kaldırılırken, bu alanlar piyasaya teslim edilmekte, piyasalar da bu kurullar tarafından yönetilmektedir. Devlet tekelinin yerini kurulların hâkimiyeti almaktadır. “Piyasayı yönlendiriyoruz” adı altında, bu kurullara özel sektör, temsilcilerini sokarak, özel sektöre daha rahat kaynak transferinin önü açılmış olmaktadır (Evrensel, 15.04.2002).

Siyasi iktidar tekrar seçilebilmek için halka hesap verdiğinden Hükümetin söz geçiremediği ondan bağımsız kurulların olması ilk bakışta çokta akla yatkın gelmemektedir. Dolaysıyla Hükümet seçilmiş siyasi otorite olarak her şeyden kendini sorumlu hissedecek, üst kurulların düzenledikleri alanın da doğal olarak kendi sorumluluk alanında olduğunu kabul edecektir. Bu piyasalarda veya düzenlenen alanlarda yaşanan bir sorun söz konusu olduğunda veya isabetsiz düzenlemeler yapıldığında hükümet bundan rahatsızlık duyacaktır. Diğer bir bakış açısıyla bakıldığında ise idarenin bütünlüğü içinde yer alan bu kurulların siyasi kurumların bütünüyle aleyhine sonuçlar doğuracağını düşünmek de yanıltıcı olabilir. Hükümetler, üst kurulların başarısına sahip çıkarak kendileri için siyasi olarak avantajlı bir durum yaratabilecekleri gibi kurulların başarısızlıklarını üzerine almayarak bütün sorumluluğu bu kurumların üzerine de yükleyebilirler. Ayrıca bu kurullar kendilerini başarılı olmak

68

Siyasi kurumlar tarafından eleştirilen ancak 'demokrasinin bir gereği' olarak özerk yapıları kabul edilen üst kurulların özellikle ekonomiyle ilgili olanlarının, hükümete bağlı olmadıkları, hükümetin elindeki bazı 'yürütme' yetki ve sorumluluğunu alıp 'özerk' olarak kullandıkları, ancak bunların IMF'nin kontrolünde oldukları, aldıkları kararlar ve izledikleri politikalar konusunda, IMF tarafından yönlendirildikleri şeklinde ağır iddialar Türkiye genelinde örgütlenmiş bir oda başkanı (Türkiye Ziraat Odaları Birliği Başkanı Faruk Yücel) tarafından bile ileri sürülebilmiştir (Star, 28.11.2001).

zorunda da görmektedirler. Üst kurullar siyasal iktidar ilişkisi konusunda düşüncelerini dile getiren TAPDK başkanı Adalı’nın;

“Biz zarar vermek için, tütün ve tütüncülüğü yok etmek için çalışmıyoruz. Tam tersi yararlı olmak için varız. Bizim çalışmalarımız Türk tütününe rekabet edebilir ve dış piyasada alıcı bulabilir bir tütün piyasası sağladı. Hükümetin istekleriyle bizimkiler aynı. Đktidar odağıyız ama çatışan ve çelmeleyen bir durumda değiliz.” (Kişisel Görüşme, 2005).

Şeklinde sözlerini bu anlamda değerlendirmek gerekmektedir. SPK daire başkanı Manavgat ise üst kurulların zaten siyasi kurumların ilgi ve yetki alanında kaldığını, “BĐO’lar belli alanların siyasetten arındırılması için kurulmuştur ifadesi doğru değildir. Siyasetçi her alanda ilgili ve yetkili olmalıdır. Bunların alanı yine siyasetin alanı içindedir. Burada üyeleri bakanlar kurulu atıyor, genel politikayı hükümet belirliyor, dolayısıyla ilgisi devam ediyor.” sözleriyle ifade ederek halkın iradesinin iktidardan uzaklaştırıldığı iddiasını kökten reddetmektedir (Kişisel görüşme, 2005).

Halka karşı hesap verme sorumluluğu içinde bulunan siyasal iktidarın üst kurullarla ilgili demokrasi açısından çelişki içinde kaldığı konu sadece piyasaların işleyişi ile ilgili konularda yetkisiz bırakılması yani halkın iradesinin iktidardan uzaklaştırılıyor görüntüsüyle karşı karşıya kalması değil, aynı zamanda üst kurulların ülkemizde bir dayatmanın sonucu olarak kurulduğu şeklinde eleştirilere de maruz kalmasıdır. Bu eleştirilerde, ABD ve Avrupa Birliği ülkelerinde, devletin düzenleyici kapasitesini daha etkili kılmak amacıyla, idari ve mali özerkliğe sahip, bağımsız düzenleyici kurumların gündeme geldiği, ancak Türkiye için durumun farklı olduğu, bağımsız düzenleyici kurumların, ülkemizde gönüllü değil Dünya Bankasının, AB’nin ve IMF’nin bir dayatması (Hürriyet, 21.05.2003) ve zorlaması sonucu kerhen (Sağlam, 2005) oluşturulduğu ileri sürülmektedir. Batıda bağımsız düzenleyici kurumlar, kamunun devreden çıktığı temel sektörlerde piyasayı denetlemekle ve bireyi, yani vatandaşı ya da girişimcileri, piyasada oluşabilecek negatif etkilerden korumak amacıyla sisteme dahil edilmektedir. Bu kurumların, ekonomik açıdan gelişmiş, zenginleşmiş ve siyaseten istikrar sahibi ülkelerde, yalnızca siyasi otoriteden değil, piyasanın güçlü unsurlarından da bağımsız ve herkesin kararlarına saygı duyduğu bir yasal meşruiyet zemini üstünde düzenleyici bir rol oynarken aynı durumun Türkiye için geçerli olmadığı belirtilmektedir. Đddia ilk anda şaşırtıcı gözükse de, ekonomiden sorumlu Devlet Bakanlığı'na Kemal Derviş'in getirilmesinin ardından IMF'nin kredi şartı olarak

Meclis'ten geçmesini istediği 15 yasa ile daha önceden oluşturulan kurullara ilave yeni kurulların gelmesi bu iddiaları destekler gözükmektedir. Ancak Rekabet Kurumu başkanı Mustafa Parlak’ın da ifade ettiği gibi bu kurumların etkisi bir zorlama ve dayatma olarak görülmemelidir. Serbest piyasa ekonomisinin kurulması için üst kurullar gerekli ise ve doğru bir tercih ise alınmalı ve uygulanmalıdır. Dünyada duyarlı ve ağ sektörlerde bağımsız düzenleyici kurumların oluşturulması şeklinde bir anlayış gelişmiş, ortak akıl bu modeli bulmuştur. Ayrıca IMF ve AB Dünya genelinde ve birlik kapsamında üye ülkelerde uygulanan bir modeli önermektedirler (Kişisel görüşme, 2005).

Diğer bir görüşe göre, “Sermaye hareketlerinin serbestleşmesi”, “uluslararası ekonomi ile bütünleşme”, “yeni bölüşüm dinamiklerine geçiş” gibi genel politikalara hizmet eden; kamu müdahalesini en aza indiriyor gibi gözüken; ancak, müdahalenin yönünü -uluslararası ekonomik bütünleşme lehine- değiştirmeye hizmet eden birimler olarak görülen üst kurulların, bakanlıklar ve çeşitli özerk kuruluşlar arasında paylaşılmış yetkileri tek bir elde toplayarak uluslar arası müdahale ve etkileme sürecinin daha kısa yoldan yapılmasına olanak sağlaması da söz konusu olabilir. Uluslararası finans kuruluşlarının kurul yönetimlerine mutemet temsilcilerini sokma konusunda daha fazla olanağa sahip olacağı ileri sürülmektedir. Bu düşünce çerçevesinde üst kurulların önemli bir işlevi de, tahkim kurulları gibi çalışacak yapıda oluşturulmalarıdır.

Ancak bu iddialar, üst kurulların ekonomide bütüncül yapıyı bozduğu ve hepsinin tek başına hareket ediyor eleştirileriyle çelişiyor görülmektedir. Genel ekonomi politikalarının uygulanması aşamasında birbirinden bağımsız hareket eden üst kurullar uluslararası sermayenin emrine girme noktasında nasıl ortak hareket eder hale gelebilmektedirler. Dolayısıyla yöneltilen bu iddiaların kurul yönetimlerinin yakından bilinmemesinden ve bunlara duyulan güvensizlikten kaynaklandığı değerlendirmektedir. Farklı bir bakış açısıyla, kamu ve özel sektörden gelen temsilcileri buluşturacak bir biçimde şekillendirilen ve çok geniş yetkilerle donatılan bu kurulların, yabancı sermayenin sektördeki etkisine oranına da bağlı olarak, giderek ulus-aşırı şirketlerin çıkarlarına dönük (veya onlara zarar vermeyecek) kararlar almaya yönlendirilebileceği kaygısı (www.sendika.org, 2002) bir yana bırakılırsa, yabancı yatırımcıları ülkeye çekmek için gerekli güven ortamının oluşturulmasının bir aracı olarak görülebilir.

Oluşumları aşamasında siyasilerin üst kurullara bakış açıları da kurullarla siyaset ilişkisinin bir boyutunu oluşturduğundan ele alınmasında fayda vardır. Ancak bakan ve milletvekillerinin bu konuyla ilgili farklı yaklaşımları söz konusudur. Milletvekilleri kurul oluşumlarını, özerk yapılanma anlamında, siyasi nüfuzu kırabilme adına olumlu, sivilleşme, katılımcı yönetim ve demokratikleşme adına doğru bir girişim olarak değerlendirmekte ancak uygulamadan kaynaklanan çeşitli eleştirilerini de sıralamaktadırlar (www.aso.org.tr, 2001 ).

DSP Ankara milletvekili Aydın Tümen; siyasetin ekonomiden elini çekmesi gerektiğini belirtmekte ancak, nerede, nasıl ve hangi ölçüde olması gerektiği şeklinde çekinceleri de bulunmaktadır. Piyasa düzenlenip ve korunduğunu belirterek, devlet ve siyasetin piyasa ekonomisinin bizzat kuruluşunda yer aldığı gibi, sürekli onu düzenleyip ve denetlediğini söylemektedir. Tümen’e göre, ekonomisinin devlet ve dolayısı ile siyaset olmadan tanımlanmasının dahi mümkün olmayacağını, piyasa sisteminin kendiliğinden değil devlet tarafından tesis edilip,

“Siyaset son kertede belirleyicidir ve öyle olmak zorundadır. Piyasa aktörlerinin ellerindeki ekonomik gücü kullanmaları sırasında toplumun çıkarları ile oluşabilecek çelişkilerde tek hakem mutlaka ve daima siyaset olmak zorundadır. Zaten siyaset ekonomiden elini çeksin diyenler de bizim stratejimiz belirleyici olsun demektedirler.” MHP Đzmir milletvekili Oktay Vural, Temel kuralları ve ekonomi politikasını halkın seçtiği siyasilerin belirlemesi gerektiğini, parçalı ve bağımsız yetkilere sahip olan kurulların ekonomi politikasını yürütemeyeceklerini, çünkü kurulların etkili olduğu bankacılık, sermaye, tarım, enerjiden ve iletişim gibi alanların birbirini doğrudan etkilediğini belirtmekte, mikro düzeyde kurulların piyasa düzenleme işlevi ulusal makro ekonomi politikalarıyla ilgili olduğunda yetki ve sorumluluğun demokrasilerin doğal yapısına bağlı olarak siyasilerin olacağını savunmaktadır. Yaşanan sorunların üst kurulların faaliyetleri dolayısıyla ortaya çıktığını, ancak politikacın üst kurullarla ilgili sorumluluktan kaçamayacağını, seçmenin karşısına geçtiğinde “ne yapalım, kurul böyle karar verdi” deme hakkının olmadığını ifade etmektedir.

ANAP Kırıkkale Milletvekili Nihat Gökbulut, Ekonominin siyasetten, siyasetinde ekonomiden soyutlamasının mümkün olamadığını, temsili demokrasilerde meclis içinden çıkan hükümetin siyasi iradeyi temsil ettiğini ve ülkeyi yönetme hakkının olduğunu belirterek üst kurul üyelerinin Bakanlar Kurulunca tayin ve tespitinin

siyasetten arınma ya da özerklikle çelişki şeklinde mütalaa edilemeyeceğini savunmaktadır. “Kararları ve tasarruflarıyla halka karşı sorumluluğu bulunan hükümetin, üst kurulların üyelerini belli kriterlere ve kanun hükümlerine göre tayin ve tespiti kadar doğal ve haklı bir işlem yoktur. Uygulamalarıyla müspet veya menfi fatura hükümete çıkacağına göre bu yetkiyi başka bir kurumun kullanması doğru değildir.”

Kemal Derviş’e göre, özerk kurul ve kurumların temelinde piyasa ekonomisinin iyi bir şekilde işleyebilmesi için siyasetin bu modele saygı göstermesi ve piyasa alanı içinde olan kararlara mikro düzeyde müdahale etmemesi anlayışı yatmaktadır. Siyasetin ekonominin günlük işleyişine müdahale biçiminde olması durumunda çağdaş, sağlıklı piyasa ekonomisine büyük zarar verilmiş olacağını belirten Derviş kurullar ve siyaset ilişkisi konusunda görüşlerini şöyle özetlemektedir:

“Maalesef Türkiye'de 90'lı yıllarda bunu fazlası ile yaşadık. Bunun temelinde çığırından çıkmış piyasaya her an müdahale eden bir siyasal yarışma vardı. Bunu ben kendim de partisiz bir bakan olarak bir süre yaşadım. 2001 krizinin temelinde de bu yatıyor. Ekonomiyi korumak için günlük siyasetten bağımsız kurulların ortaya çıkması ve kurulların her an değiştirilememesi, sürelerinin iktidar süresinden daha uzun olması, çalışma düzenlerinin günlük siyasi müdahaleye değil kendi özerk yapısına yanıt verecek biçimde olması gereklidir.” (Derviş, 2003).

Derviş, ekonominin günlük işlerine dolayısıyla üst kurulların işleyişine yeniden siyasi olarak karışılması durumunda, 90'lı yılların zararlarının ve olumsuzluklarının yeniden yaşanacağını savunarak üst kurulların temel siyasi hedefler doğrultusunda rahat çalışmalarını sağlamanın, günlük kararlarında serbest olmalarını sağlamanın çağdaş piyasa ekonomisinin temel gereği olduğunu vurgulamaktadır. Kurulların çoğunun işlerini yeni öğrendiklerini, her şeyi doğru yapmalarının beklenemeyeceğini ve geçmişten gelen yanlışları düzeltmenin yıllar alacağını ifade eden Derviş, buna rağmen Türkiye’nin gerek kendi içinde ve gerekse çevresinde yaşadığı bazı olumsuzluklara rağmen mali ve genel makro ekonomik dengelerinin çok az bozulduğunu belirtmektedir (Derviş, 2003).

AKP Hükümetinin ilk döneminde üst kurullara olumsuz bir tavırla yaklaştığı, Başbakanın ve bakanların üst kurullarla yaşadıkları sorunlar sebebiyle değişik

zamanlarda şikâyetlerini dile getirdikleri,⁶⁹ bağımsız kurumların etkinliğinin azaltılıp yetkilerin yeniden siyasi otoriteye alınması yönünde çalışmaların olduğu ve bu kapsamda bir çerçeve yasa çıkarılmasının zaruretini belirterek şu anda meclis gündeminde görüşülmeyi bekleyen “Bağımsız Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Yasa Tasarısı”nı hükümet olarak hazırlatıldığı bilinmektedir. Ancak son dönemlerde siyasal iktidarın üst kurullarla ilgili eleştirilerine rastlanılmaması bu kurumların yönetimlerinde söz sahibi olmaya başladıkları düşüncesini akla getirmektedir (Sağlam, 2005) Bu durum, Türkiye'nin çeşitli nedenler ile “zor” bir konu olan üst kurulların düzenlenmesinde, zoru başarmak yerine kolayı seçerek bu kuruluşları öldürmeyi; daha doğrusu, buraları bir istihdam kaynağı olarak görmeye devamla toplumsal yaşamın, özellikle de ekonomik yaşamın düzenlemesinde siyaset ve bürokrasinin etkisinin devamını sağlayarak en azından etkisizleştirmeyi tercih ettiği (Đlkorur, 2005) iddialarını haklı kılar görülmektedir.