Bağımsızlık

Üst kurul ve benzeri düzenleyici kurumların en önemli özelliği, bağımsızlığa sahip olmalarıdır. Bu kurumları geleneksel kamu yönetimi örgütlerinden ayıran, ona idari yapı içinde özgün bir yer veren de bu özelliğidir. Kullanılan kavram ülkeden ülkeye de değişmektedir. Mesela; Fransa, Đtalya, Yunanistan bağımsızlık kavramını kullanırken; bazı ülkeler tarafsızlık, yansızlık ifadesini tercih etmektedir (Tan, 2000a:4). Bağımsızlık, kavram olarak Türk Dil Kurumu sözlüğünde “davranışlarını, tutumunu, girişimlerini herhangi bir gücün etkisinde kalmadan düzenleyebilme, hür, özgür, müstakil olma durumu” olarak tanımlanmaktadır. Akıncı ise bağımsızlığı “dışsal bir gücün denetim, sınırlandırma güdüleme ve kısıtlamalarına konu olmama durumu” (Akıncı, 1999:100) olarak ifade edilmektedir.

Yönetsel kurumlar görevlerini yerine getirirken, dış etkilerden olabildiğince uzak olma eğilimi taşımaktadırlar. Merkeziyetçi yönetimin ağır olduğu yapılarda, bu eğilimin bir mücadele şekline dönüştüğü de görülür. Özellikle düzenleyici ve denetleyici kurumların görevlerini yerine getirirken yürütme gücü karşısındaki konumları, özerk yapıları gereği çok daha önemli boyut kazanmaktadır. Bu kurumların üyelerinin seçimi, atanması, görevlerinde kalabilmeleri, düzenleme, denetleme gibi işlevleri siyasi otoriteyle ilişkilendirildiği oranda, bağımsızlık güvencesi zedelenmektedir. Bu nedenle “bağımsızlık” sıfatı, bu kurumların yürütme karşısındaki pozisyonlarını biraz daha güçlendirmek için kullanılmaktadır (Akıncı, 1999:101) Nitekim, Landis bağımsızlıkları sayesinde bu kurumların, belirli Başkan yönetimleri ile çok yakın özdeşleşmeyecek şekilde düzenleyici politikalarının daha sürekli ve daha tutarlı olacağını ve profesyonel kalitelerinin artacağını savunmaktadır (Karacan, 2001:13).

Bağımsızlık, üst kurul ve benzeri düzenleyici kurumların organları ve işlevleri üzerinde, siyasi iktidarın ve idari mercilerin klasik idari denetim yetkilerinin uygulanmaması ve bu kurumlara başka organların emir ve talimat verememesi anlamına gelir (Parlak ve Sobacı, 2005:250). Bağımsızlık yalnız siyasal iktidarla ilişkiler boyutunda değil, değişik kurum ve kişilerle olan ilişkileri boyutunda da önemlidir. Bu bağlamda siyasi kurumlara, siyasetçilere, piyasaya, diğer bürokratik kurumlara, medyaya, uluslararası kurum ve örgütlere karşı da bağımsızlığın olması gerekmektedir (Karacan, 2001:11).

Siyasi iktidar, üst kurul ve benzeri düzenleyici kurumların düzenleme, denetleme gibi işlevlerini siyasi, idari ve diğer özel gruplar tarafından bir etkilenme olmaksızın yerine getirebilmesini sağlamak, bir anlamda yargıya benzer bir dokunulmazlıkla korumak düşüncesiyle bu kuruluşlara bağımsızlık statüsü kazandırmıştır (Akıncı, 1999:101). Fakat kuruluş yasalarında yer alan bağımsızlık kavramı, yargı bağımsızlığı gibi, Anayasal bir bağımsızlık değildir. Statü itibariyle özerk, faaliyetlerinde ise bağımsızdırlar (Al, 2005).

Bu noktada özerlik ile bağımsızlık arasındaki farkı vurgulamak yararlı olacaktır. Sancakdar’a göre “bağımsızlık” ve “özerklik” farklı kavramları ifade etmekte olup bağımsızlık özerkliğin daha ileri bir uygulamasıdır” (Sancaktar, 2001:45). Özerlik, Yönetim hukukunda katı bir merkeziyetçi anlayışı yumuşatmak ve giderek aşmak için geliştirilen formüllerden biridir. Kamu yönetiminde merkezde odaklanan yetkilerin, toplum dinamizmi karşısında yeterli gelmediği, yetki merkeziyetçiliğiyle yerel gereksinimlerin tam olarak saptanıp giderilmediği anlaşılınca, merkez yönetiminin tıkanmalarını açıcı bir formül olarak özerklik geliştirilmiştir. Özerklik bir hizmetin görülmesindeki kamu yararını, hem siyasi iktidar, hem de özel çıkarlar ve bunların ekonomik gücü karşısında koruyan bir araçtır. Bu nedenle toplum adına hareket eden, toplumdaki bütün grupların değer ve çıkarlarını yansıtan kuruluş temsilcileriyle yönetilmeyi öngören kurumlara özerklik statüsü verilmiştir. Üst kurullar, etkinliklerini işlevsel ve teknik özerklik içinde ve karar verme bağımsızlığı içinde yerine getirirler. Yasama ve yürütme erkinin kurucu işlemi dışında, örgütsel iç yapılanmayı, personel alımına, bütçe yapımı ve harcamaya ilişkin konularda kendileri karar verirler. Böylece

bu kurumlara siyasi ve yönetsel bir yönelim belirleme olanağı verilmektedir. (Akıncı, 1999:108–113)

Bağımsızlığı, organik bağımsızlık ve işlevsel bağımsızlık şeklinde iki grupta toplamak mümkündür.

Organik Bağımsızlık

Birincisi, “organik bağımsızlık” ya da bazı görüşlere göre “dışsal bağımsızlıktır” ki bu, karar organı olan kurul üyelerinin seçimi, atanması ve görev sürelerinin yasa koyucu tarafından düzenlenmesi ve diğer kamu görevlilerine nazaran bu kurulda çalışan üyelerin daha güvenceli konuma getirilmesi anlamına gelmektedir (Ulusoy, 2003:15). Öncelikle bağımsızlık, kurul üyelerinin atanması, görevden alınması sürecinde ön plana çıkmaktadır (Akıncı, 1999:103).

Kurul üyelerinin atanma biçimi, görev süresi, yeniden atanabilme durumu ve haklı sebepler olmadıkça görevde kalma güvencesinin olup olmadığı gibi konular, idari bağımsızlığı doğrudan belirleyen hususlardır. Kurul üyelerinin atanma biçimi, görev süresi, yeniden seçilip seçilemeyeceği ve haklı nedenlerle görevden alınma olanağının var oluşu hususlarının kanunla düzenlenmesi, bağımsızlığı teminat altına alan unsurlardan birini oluşturmaktadır. Ancak her zaman “kanun”la düzenleme, bağımsızlık için tek başına yeterli olmayabilir. Örneğin; mecliste çoğunluğu elinde bulunduran bir “tek parti iktidarına” karşı bağımsızlığın korunması bir sorun halini alabilir. Bu nedenle henüz, bağımsız idari otoritelerin, bağımsızlığını garanti eden “sihirli bir formülün” (Tan, 2002:24) bulunduğu söylenemez.

Atamanın ya belli bir dönem için ya da sınırları daha önce belirlenmiş bir emeklilik yaşına kadar yapılması, atanma durumunun ehliyetsizlik veya görevi kötüye kullanma ya da buna benzer diğer haklı nedenler dışında, süresinden önce sona erdirilememesi ve çok üyeli kurul oluşumu faktörleri de bağımsızlığı sağlamlaştıran etkenler arasında yer almaktadır (Akıncı, 1999:104). Aslında bu kurumları diğerlerinden ayıran en önemli özellik, kurul üyelerinin görev süresi dolmadan görevden alınamama güvencesidir. Ayrıca siyasi iktidarların görev süresi sona eren üyeleri “cezalandırması” ihtimaline karşı, bunların üyelikten önceki veya dengi görevlerine dönebilmeleri de güvence altına alınmalıdır. Bu güvence üyeler için yeniden seçilme beklentisi içinde olmanın

tarafsızlığa ve bağımsızlığa gölge düşürme ihtimaline karşı bir ön tedbir niteliğinde olacaktır (Ulusoy, 2003:17).

Kurul üyelerinin atanmasında dünyada çeşitli yaklaşımlar uygulanmaktadır. Bir yaklaşım, kuvvetler ayrılığı ilkesinin uygulanış biçiminden kaynaklanan modelin etkilediği ABD yaklaşımıdır. Burada Başkan tarafından gösterilen aday, parlamento yani ABD Kongresi tarafından alınan bir karar ve seçim ile kurul üyesi olarak atanmaktadır. Amerikan sisteminde atama yetkisi, başkan ve kongre üyeleri arasında paylaşılmıştır. Atamada ikinci bir yaklaşım, Avrupa, Japonya ve birçok gelişen ülkelerde olduğu gibi hükümet tarafından ya da ilgili bakan tarafından atanmadır. Ülkemizde ağırlıkta olan bu modelde Hükümet bir Bakanlar Kurulu Kararı ile kurul üyelerini atamaktadır. Hükümet tarafından atama yapma değişik yöntemlerle gerçekleştirilmektedir. Bir modelde atama yapacak kişileri Hükümet serbestçe belirlemektedir. Đkinci bir modelde değişik kamu kurumları ya da meslek örgütlerinden gösterilen adaylar yine bir Hükümet tasarrufu ile atanmaktadır. Üçüncü bir yaklaşım ise bazı üyelerinin o kurumun mensupları arasından seçilmesidir (Karacan, 2001:18).

Üst kurul ve benzeri düzenleyici kurumların organik bağımsızlığın diğer bir unsuru da gelir kaynaklarına ve bütçeye sahip olmalarıdır. Bu kurumların bütçeleri yaptıkları faaliyetler karşılığında alınan ücretler, kesilen para cezalarından alınan paylar, katılma payları ve hibe gibi kendilerine özgü kaynaklardan oluşmaktadır.

Đşlevsel Bağımsızlık

Bağımsızlığın diğer bir boyutu da bu kurumların işlem ve eylem yeteneğinde, değerlendirmelerinde ve sonuca ulaşmalarında serbest olmalarıdır (Akıncı, 1999:105). Đşlevsel bağımsızlık dediğimiz bu durum, bu kurumların işlem ve eylemleri üzerinde yürütme oranına dahil birimlerin bu eylem ve işlemlerin geçersizliği sonucunu doğuran, işlemi onaya tabi tutma, işlemin yürürlüğünü engelleme veya geciktirme gibi hiçbir doğrudan yetkiye sahip olmamamsı, hiçbir kurum, kuruluş, makam ve merciin bu işlemlerin değiştirilmesi ve yürürlüğe sokulmaması yönünde emir ve talimat verememesi anlamına gelir.

Üst kurul ve benzeri düzenleyici kurumların, özellikle işlevsel bağımsızlıklarının tam bir bağımsızlık olarak değerlendirilmemesi ve nispi bir bağımsızlık olarak algılanması

gerekmektedir. Bu kurumlar “alacakları kararlarda kalkınma planlarını, yıllık programları, hükümet programlarını ve uygulanan ekonomi politikalarını dikkate almak durumundadırlar” (Parlak ve Sobacı, 2005:254). Aksi takdirde, hükümetlerle aralarında politikaların uygulanması noktasında sorunların çıkması söz konusu olacaktır.

Bu kurumların organik ve işlevsel bağımsızlığı hiçbir denetime tabi olmayacakları anlamına da gelmemektedir. Devletin bütünlüğü ilkesi gereği, yargı ve yasama denetimine tabi oldukları gibi “minimum” bir takım idari denetime de muhatap tutulabilirler. Bunların kararları yargı organı tarafından iptal edilebildiği gibi, harcamaları da devletin denetim organları tarafından denetlenebilmektedir. Ayrıca daha önce belirtildiği gibi üyelerin seçimi, maaş ve diğer mali hakların belirlenmesi siyasi iktidarı yetkisindedir (Ulusoy, 2003:18).

Bağımsızlığın kaçınılmaz sonucu bu kurumların tarafsız olmaları gerektirmektedir. Düzenleyici kurumlar, yetkilerini kullanırken tamamen tarafsız davranmak ve özerk olmak zorundadırlar. Bu kurumların stratejik öneme sahip piyasalara ilişkin kullandıkları yetkiler, siyasal iktidarların her zaman yakın ilgi alanı olabilir ve bu stratejik yetkiler, siyasal iktidar tarafından kendi menfaatleri doğrultusunda kullanılabilir. Özellikle tek parti iktidarlarında bu sorun daha çok yaşanabilir. Bu nedenle kurumların özerkliliğinin korunmasının büyük önemi vardır.

Azrak, Almanya, ABD ve Türkiye’deki BĐO’ları bağımsızlık kriterine göre karşılaştırdıktan sonra “ABD’de bu kuruluşların bağımsızlığının yargı bağımsızlığı kadar güçlü olduğunu, Almanya’da Federal Kartel Makamı ve federe kartel makamlarının (Bundeskartellamt ve Kartellbehörden) gerçekten bağımsız olduğunu saptamakta Türkiye’de ise bu konuda bazı eksikliklerin var olduğunu ifade etmektedir (Azrak, 2001:25).