Üst Kurulların Bütçe Ve Mali Yapıları

Bütçe ve yeterli finansman kaynaklarına sahip olmaları, bağımsızlıklarının gereklerinden bir tanesi olarak görülen (Karacan, 2001:53-55) üst kurulların bütçe ve mali yapılarıyla ilgili kurucu kanunlarında özel ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve kontrol kanununda genel bir düzenlemeye yer verilmiştir. 5018 sayılı Kanun Genel Yönetim kapsamındaki idarelerin bütçelerini; merkezî yönetim bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve mahallî idareler bütçeleri olarak üçe ayırmakta, merkezi yönetim bütçesi kapsamı içinde genel bütçe ve özel bütçenin yanında ayrı bir bütçe olarak üst kurulların bütçelerine yer vermektedir (5018: md.12). Bu düzenlemeyle Üst kurulların gelir kaynakları ve harcamaları dünya uygulamaları ile paralel bir biçimde merkezi Yönetim bütçesi içinde ama ayrı bir bütçe olarak yer almaktadır.

Kanun diğer bütçelerle birlikte üst kurulların bütçeleriyle ilgili olarak da bir dizi düzenlemeler ön görmektedir. Üst kurulların kurucu kanunlarını 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve kontrol kanunu çerçevesinde yeniden düzenledikleri görülmekle birlikte (5411: md.101) bazı üst kurulların hala özel bütçeli kurum olarak nitelendirildiği de görülmektedir (406: md. 5) 5018 sayılı kanuna göre Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, üç yıllık bütçeleme anlayışı, stratejik planları ve performans hedefleri ile kurumsal, işlevsel ve ekonomik sınıflandırma sistemine göre hazırlamak zorunda oldukları (md. 17), bütçelerini Eylül ayı sonuna kadar doğrudan Türkiye Büyük Millet Meclisine, bir örneğini de Maliye Bakanlığına gönderirler. (md. 18), Üst kurullar Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununu ve buna paralel düzenlemeler içeren kurucu

kanunları çerçevesinde hazırladıkları bütçelerinde belirlenen usûl ve esaslar dahilinde kendilerine tahsis edilen malî kaynaklarını görev ve yetkilerinin gerektirdiği ölçüde, serbestçe kullanabilmektedirler (5411: md. 82, 101). Sermaye Piyasası Kanununda ise Kurulun bütün giderlerinin, emrinde kurulacak özel bir Özel Hesaptan karşılanacağı belirtilmektedir (2499: md. 28). RTÜK’ün bütçesi TBMM bütçesi ile birlikte görüşülür ve Meclis genel kurulunda karara bağlanır.

Üst kurullara giderlerini karşılamaya yetecek gelir kaynağı sağlandığı görülmektedir. Üst kurullar gelirlerini, tarifeler aracılığıyla tüketicilere yansıtılacak şekilde düzenlenen firma faaliyetleri üzerinden, lisans ücreti, harç, kullanıcı ücreti ve para cezaları şeklinde tahsil edilmektedir. BDDK’nın giderlerini, bankalar, finansal kiralama şirketleri, faktoring şirketleri ve finansman şirketlerince bütçenin yürürlüğe girmesinden önce katılma payı adı altında Kuruma yapılacak ödemelerle, RK ise Yeni kurulacak olan anonim ve limited şirket statüsündeki tüm ortaklıkların sermayelerinin ve sermaye artırımı halinde artan kısmın on binde dördü nispetinde yapılacak ödemelerle karşılamaktadır. Diğer taraftan, bazı üst kurullar verdikleri idari para cezalarından da gelir elde edebilmektedir. Bu tür bir gelir ise üst kurulların verecekleri idari para cezalarının adaletini tartışmalı hale getirebilecektir. Nitekim Cumhurbaşkanı RTÜK Kanunu’nda değişiklik yapan 4676 sayılı Kanunu TBMM’ye geri gönderirken “Üst Kurulca verilen idari para cezalarının Üst Kurul’un gelirleri arasında gösterilmesinin, Üst Kurul’un idari para cezası verirken yanlı ve keyfi davranabileceği kuşkusunu artıracağı nı” ileri sürmektedir (Emek, 2002:182).

Smith (1997b), OECD ülkelerinde Üst kurulların gelir elde etmesine yönelik yaklaşımın, düzenleme maliyetlerini geri alma stratejisi olduğunu bildirmektedir. Bu çerçevede, genel vergi gelirlerine olan kaynak talebi azalmış ve düzenlemenin maliyeti düzenlemelerden esas olarak faydalanan tüketicilere aktarılmış olacaktır. Çoğu geçiş ekonomisinde ve gelişen ülkede ise OECD yaklaşımının aksine, bu özel gelir/bütçe yöntemi üst kurulların yeterli gelir kaynağına sahip olmasının ve böylece bağımsızlığın teminat altına alınmasının bir yöntemi olarak görülmektedir.

Gelir ve gider dengesinde genel esas Kurumun gelirlerinin, giderlerini karşılaması şeklindedir. Ancak gelirlerin Kurulun giderlerini karşılamaya yetmediği takdirde, açık, ilgili bakanlığın bütçesinden verilecek yardımlarla karşılanmaktadır (SPK, 2499: md.

28). Nitekim RK’nın gelirleri arasında (4054: md. 39) “bakanlık bütçesine konacak ödenek”, RTÜK gelirleri arasında da “Gerektiğinde Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı bütçesinin transfer tertibinde yer alacak ödenek” (3984: md. 12) ifadesi bu hususu işaret etmektedir. 5018 sayılı kanun ise üst kurulların bütçelerindeki ödeneklerin yetersiz kalması halinde veya öngörülmeyen hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla, karşılığı gelir gösterilmek kaydıyla, kanunla ek bütçe yapılabileceklerini belirtmektedir (md. 19).

Üst kurulların gelir fazlasının da genel bütçeye aktarılması da söz konusudur. Bu kapsamda 5398⁵⁴ sayılı kanunla, üst kurulların elde ettikleri gelirlerin 30.6.2005 tarihine kadar birikmiş tutarlarından Maliye Bakanının teklifi ve Başbakanın onayı ile kurum ve kuruluşlar itibarıyla belirlenecek oranlara göre hesaplanacak kısmı; bütçenin (B) işaretli cetveline gelir kaydedilmek üzere Maliye Bakanı tarafından belirlenecek süre içinde Maliye Bakanlığı Merkez Saymanlık Müdürlüğünün Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası nezdindeki hesabına yatırılması ve 31.12.2005 tarihine kadar kasalarında oluşacak nakit fazlalarının da aynı hesaba aktarılması kabul edilmiştir. Yine aynı kanunla üst kurulların her ayın gelir ve giderleriyle kasa ve banka mevcutlarını gösterir malî bilgileri izleyen ayın yedinci günü sonuna kadar Maliye Bakanlığına bildirecekleri belirtilmiştir. 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ise Üst Kurulları üçer aylık dönemler itibarıyla oluşacak gelir fazlalarını, her üç ayda bir izleyen ayın onbeşine kadar genel bütçeye aktarmakla yükümlü kılmıştır (md. 78). Bankacılık kanununda BDDK’nın malî yılsonunda oluşan gelir fazlasının izleyen yılın mart ayı içinde ancak bütçe durumu göz önünde bulundurularak daha önce de genel bütçeye gelir olarak aktarabileceğini belirtmektedir. Aynı şekilde Radyo ve Televizyon Üst Kurulunun yıllık bütçesinden harcanmayan tutar yılsonunda Maliye Bakanlığı Merkez Saymanlık Müdürlüğü hesabına aktarılarak bütçeye gelir kaydedilmektedir (3984: md. 12) Kurul başkanları ve üyeleri ile yapılan görüşmelerde Devlete önemli kaynak sağladıklarını düşündükleri anlaşılmaktadır. TAPDK başkanı Adalı üç yıl içinde devlete 60 trilyon aktardıklarını ifade etmektedir (Kişisel görüşme, 2005).

54 3/7/2005 tarihli ve 5398 sayılı Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesine Ve Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunda Ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun Geçici 2 nci Maddesi.

Bütçe özerkliğinin bir sonucu olarak Kurum’un gelirlerinin kendi havuzunda toplanmasının kurumu sorumlu ve yetkin kılacağı gerekçesiyle yararlı olacağını ileri süren görüşler bulunmaktadır. Zira özerk yapılı bir kamu kuruluşunun kendi haksız eylemlerinden kaynaklanan sorumluluğu üstlenmesi gerekmektedir. Fransa’da Rekabet Konseyi’nin tüzel kişiliği bulunmadığından, aldığı kararlar ve yaptığı işler dolayısıyla bir zarar doğduğunda, devletin sorumluluğu söz konusu olmaktadır. Oysa kurumun kendi eylemlerinden dolayı sorumlu olması hukuk tekniği açısından daha yararlı olacaktır (Akıncı, 2002:9).

Kumcu (2002b) Üst Kurulların mali kaynaklarının vergiler olmadığını; bunların sorumlu oldukları sektörden toplu olarak ceza kesmek yoluyla para topladıklarını; dolayısıyla, Üst kurulların harcamadıkları paraya devletin el koyabilme yetkisinin olmaması gerektiğini; gelir fazlası varsa, kesintilerin azaltılması ya da parayı verenlere iade edilmesi gerektiğini ileri sürmektedir. Kesinti oranlarının, Üst Kurulların gerçekten ihtiyaç duydukları yıllık harcama programlarına göre yeniden hesaplanması durumunda bu yaklaşıma katılmamak mümkün değildir. Ancak, mevcut uygulamada kesinti oranları Üst kurulların gerçekçi bütçe ihtiyacına göre hesaplanmadığı için, çoğu zaman kesinti miktarı Üst kurulların ihtiyaç duyduğu kaynak miktarını aşmakta ve Üst kurullar da gevşek bütçe kısıtı altında gereksiz harcamalar yapabilmektedir (Emek, 2002:75). Ayrıca, Üst kurulların tek gelirlerinin harcamalarını karşılamadığı durumlarda, bütçeden ödenek tahsis edildiği dikkate alındığında üst kurulların gelir fazlalarının bütçeye gelir kaydedilmesinin bir rasyonelliğinin bulunduğu görülecektir. Çünkü gelirleri harcamalarını karşılamadığı yani gelirleri açık verdiği durumlarda, üst kurullara bütçeden kaynak aktarımı yapılmaktadır.

Üst kuruların bütçe ve mali imkânlara sahip olması bunların bağımsızlıklarını teminat altına alan bir husus olduğu başta belirtilmişti. Bu anlayışla Üst kurulların faaliyetlerini etkili bir biçimde yerine getirmek için ihtiyaç duydukları harcamalarını, keyfiyete varabilecek harici etkilerden uzak yapabilme ortamı sağlanmaktadır. Ancak bu harcamaların da gerçekçi bir bütçe ihtiyacı ve düzenlemesi çerçevesinde yapılması göz ardı edilmemelidir. Bu kapsamda, öncelikle üst kurulların gelirleri çerçevesinde toplanan kullanıcı ücretlerinin (piyasa aktörlerinin katkı payları) ilgili sektör üzerinde ağır bir yük oluşturmaması için, bu gelirler üzerine Üst kurulların gerçekçi kaynak

ihtiyaçları çerçevesinde bir üst limit konulmalı ve bu limitler yasama organının her yıl onaylayacağı bütçeler çerçevesinde yenilenmelidir. Bir Üst kurul birden fazla sektörün düzenlenmesinden sorumlu olması durumunda, her bir gelir kalemi ilgili sektörün düzenleme maliyetini karşılayacak şekilde belirlenmeli ve düzenleme maliyeti sektörler arasında adil bir biçimde paylaştırılmalıdır (Smith, 1997b).