Üst Kurulların Yürütme Organıyla Đlişkisi

Üst kurullarla ilgili olarak üzerinde durmamız gereken diğer bir konuda bunlarla yürütme organı ve hükümet arasında kurulan ilişki, bu ilişkinin niteliği ve hükümetin bu ilişkiyle kurumlar üzerinde herhangi bir etkileme gücüne sahip olup olmadığıdır. Üst kurulların kuruluş yasalarında, idareyle ilişkilendirildikleri, bu ilişkilendirmenin ilgili/ilişkili, bakan/bakanlık veya başbakanlık şeklinde olduğu görülmektedir. Đlgili bakanlığın kurum üzerindeki yetkisi nedir, nerede kendisini göstermektedir?

Konuya kurumların işleyişi açısından bakıldığında, bu ilişkinin kurulmasında iki yöntemin kullanıldığı görülmektedir. Kurullar ile hükümet arasında ya Başbakan, devlet bakanı şeklinde doğrudan “Kişisel” bir ilişki ya da bakanlık şeklinde “Kurumsal” ilişki kurulmuştur (Sezen; 2003:160). Ülkemizde daha önceki yasal düzenlemelerde genel olarak “Đlgili bakan ve/veya bakanlık” deyimi kullanılıyor iken, yeni düzenlemelerde “Đlişkili bakanlık” ifadesi kullanılmaya başlanmıştır. Bankacılık Kanunu BDDK ile ilgili olarak ilgili bakanı, “Başbakan veya görevlendireceği devlet bakanı”; Sermaye Piyasası Kanunu SPK ile ilgili olarak “Başbakan tarafından görevlendirilen devlet bakanı ve devlet bakanlığı.” şeklinde düzenlemektedir. Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun ayrı bir madde başlığı altında “Hükümet ile Đlişkiler”i düzenlemekte (md. 14) ve “Hükümetin Üst kurul ile Đlişkileri Başbakan tarafından yürütülür.” demektedir.⁶⁰ Rekabetin Korunması Hakkındaki Kanun

60 Ancak 59. hükümetin görev dağılımında, RTÜK bir devlet bakanının ilişkili kuruluşu statüsünde yer almaktadır.

ile de “Đlişkili Bakanlık” ifadesi kullanılmış olup Rekabet Kurumu için “Kurumun ilişkili olduğu bakanlık, Sanayi ve Ticaret Bakanlığıdır”⁶¹ (md. 20). Aynı şekilde Kamu Đhale Kanunu ilişkili olduğu Bakanlık deyimini yeğliyor ve “Kurumun ilişkili olduğu bakanlık Maliye Bakanlığıdır” (md. 53). 4502 sayılı kanunla değiştirilen Telsiz Kanununun değişik 5’inci maddesi Telekomünikasyon Kurumunun ilişkili olduğu Bakanlığın Ulaştırma Bakanlığı olduğunu söylemektedir. Elektrik Piyasası Kanunu da benzer bir biçimde ilişkili Bakanlık deyimini kullanmakta ve Enerji ve Tabi Kaynaklar Bakanlığının ilişkili Bakanlık olduğunu belirtmektedir. Aynı şekilde Kamu Yönetimi Temel Kanunu tasarısında da, ‘Üst Kurul’ olarak “düzenleyici ve denetleyici kurullar”dan, geleneksel yapıdaki ‘bağlı’ ve ‘ilgili’ kuruluş örgütlenmesi dışında ‘Đlişkili’ kuruluş (md. 26) olarak bahsedilmektedir. Ayrıca tasarıda, bu kuruluşların tüzel kişiliğe, idari ve mali özerkliğe sahip oldukları ve hangi bakanlıkla ilişkilendirileceğinin kuruluş kanunlarında gösterileceği belirtilmiştir (Al, 2005).

Đlgili ya da ilişkili ifadeleriyle birlikte bazı sorun alanları da karşımıza çıkmaktadır. Đlgili Bakan ile ilişkili Bakanlık deyimleri arasında fark var mıdır? Aynı şey mi ifade edilmek istenmiştir? Ayrıca “ilişkili bakanlık” ya da tersinden bakıldığında “ilişkili kuruluş”u nasıl anlamamız gerekir. Sorgulanması gereken diğer bir husus, üst kurulların hükümetle ilişkilerin yürütülmesi açsından ilgili bakan ya da ilişkili bakanlığının olup olamayacağı veya buna gerek olup olmadığıdır. Đlk anda “ilişkili bakanlık” diğer bürokratik kurumlara bağlılığı çağrıştırmaktadır. Oysa üst kurulların özerk yapıda olmaları böyle bir bağlılığa izin vermeyeceğinden bu durum hükümet ile kurumlar arasındaki ilişkiyi bulanıklaştıran bir niteleme olmaktadır. Karacan’a göre daha önce kurullarda doğrudan muhatap bakan iken ilişkili bakanlık gibi kurumla ilişkiye çevrilmiştir ki bu yeni düzenlemeler özerklik açısından üstü örtülü bir gerilemeyi ifade etmektedir (2002: 35).

Bakanlık yapılanması dışında teşkilatlanan kamu kurum ve kuruluşları, idari yapıda Başbakanlığın veya bakanlıkların “Bağlı” veya “Đlgili” kuruluşu statüsünde yer almaktadır. Bu sayede siyasi otorite ile bu kuruluşlar arasında bir denetim mekanizması

61 Đlişkili kuruluş nitelemesi ilk kez 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanunda Rekabet Kurumu için kullanılmış ve daha sonra diğer üst kurulların yasalarına girmiştir.

kurulmaktadır. “Bağlı” ve “Đlgili” kuruluşlar 3046 sayılı yasada tanımlanırken, “Đlişkili kuruluş” statüsü henüz tanımlanmış değildir. Dolayısıyla, bu statünün hukuksal anlamı ve ilişkili oldukları bakan/bakanlık ile olan ilişkilerin mahiyeti tartışmaya açıktır (Sezen; 2003:160). Nitekim Duran, bu ilişkinin şimdiye kadar idarede varlığı bilinen “Bağlı” veya “Đlgili” olunan bakanlık kavramlarından farklı bir münasebeti içerip içermediğinin anlaşılmadığından söz etmektedir (1997:6).

Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun (RG: 20.04.1994/21911), RTÜK’ün “Hükümet ile Đlişkiler”ini Başbakan’ın yürüteceğini belirten düzenleme içirmesine rağmen, “ilişkili bakanlık” ifadesi ilk defa 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da (RG: 13.12.1994/22140) kullanmıştır (md. 20). Kanunun gerekçesinde Rekabet Kurumunun “Đdari bakımdan Sanayi Ticaret Bakanlığı ile ilgili” olduğu belirtilmesine rağmen yasa metninde “Đlgili” “Đlişkili”ye dönüştürülmüştür (Sezen; 2003:161). Sezen bu kavramın, “Bir yandan Kurumun işlevsel açıdan bağımsız bir biçimde çalışmasını güvenceye alma, ama öte yandan, idarenin içinde yer alan bir kurum olarak siyasi iktidarla bir biçimde bağlantısını sağlama gerekliliğinin uzlaştırılması amacıyla bürokratlar tarafından bulunmuş pragmatik bir çözüm” olduğunu ifade etmektedir. Buradaki amaç ise, kurumun bakanlık ile bağlarının, “Đlgili” ya da “Bağlı” statüde olan diğer kurumlara nazaran daha zayıf olduğunu belirtmektir. Ancak Danıştay’ın Rekabet Kurumuyla ilgili vermiş olduğu bir kararda “Đlgili kuruluş” ile “Đlişkili kuruluş kavramları arasında fark gözetmediğini, kavramların eş anlamlı olduklarını belirterek uygulama açısından bu “Sözcük oyununun” hukuksal bir farklılık yaratmayacağını ortaya koymuştur (Sezen; 2003:161).

Karacan’a göre üst kurul yasalarında kullanılan ilgili/ilişkili Bakan veya Bakanlık deyimleri eski alışkanlıkların sürdürülmesinden kaynaklanan ve bu kurumlar üzerinde vesayet ifade edici kavramlar olup hiyerarşi/vesayet denetimlerini andıran bu ifadeler ilgili yasa metinlerinden çıkarılmalıdır. Üst kurullar politika ile bağlantılarını doğrudan en yüksek icra makamı ile sürdürmeliler. Başbakan ülkemizde yürütmenin koordinasyon makamıdır ve üst kurulların makro politikalarla ve Hükümet programlarıyla uyum sağlamaları Başbakanla koordinasyon içinde olmaları ile mümkündür. Ayrıca üst kurulların diğer kurumlarla en üst düzeyde koordinasyonunu en uygun bir biçimde ancak Başbakan gerçekleştirebilir. Bu üst kurullara hem itibar

sağlayacak hem de özerkliklerinin daha sağlam bir kulvara konulmasına neden olacaktır (2002).

Üst Kurullar ile ilişkili oldukları bakan ya da bakanlık arasında ne tür bir ilişki var diye baktığımız da ilk olarak vurgulanması gereken nokta, kurucu yasaları çerçevesinde tüm kurumlar için genelleştirilebilecek bir standart ölçünün olmadığıdır. Üst kurulların kurucu yasaları incelendiğinde SPK’nin diğerlerine nazaran daha sıkı bir ilişki içinde olduğunu söylemek mümkündür. Nitekim Sermaye Piyasası Kanununa göre, Đlgili Bakan, SPK’nin “Yıllık hesapları ile harcamalarına ilişkin işlemlerini denetletir, denetleme sonuçlarıyla ilgili gerekli tedbirleri alır” ve “Denetim sonuçları ile bunlara ilişkin işlemleri ve alınan tedbirleri gösterir bir rapor, Kurulun yıllık faaliyet raporu ile birlikte ilgili Bakan tarafından Bakanlar Kuruluna sunulur”⁶² (2499/7). Ayrıca SPK “Đlgili bakanca istenecek incelemeleri yapmak, çalışmaları hakkında ilgili bakana rapor vermek”le yükümlüdür (2499/22-p). Kurul başkan ve üyelerinin aylık ücretleri, ilgili Bakanın önerisi üzerine, Kurul memurları ve sözleşme ile çalıştırılacak personelin kadroları ve ücretlerine ilişkin esaslar ise Kurulun önerisi ve ilgili Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca tespit olunur (2499/28). Benzer bir düzenleme de Kamu Đhale Kanunuyla KĐK için getirilmiş olup Kurul başkan ve üyelerinin aylık ücretlerinin Maliye Bakanının önerisi üzerine Bakanlar Kurulunca, Kurum personelinin ücretleri ile diğer malî ve sosyal hakları, Kurulun önerisi ve Maliye Bakanlığının görüşü üzerine Bakanlar Kurulunca belirleneceği ifade edilmiştir (4734/53). Burada ilişkili bakan yerine Maliye Bakanı/bakanlığı denilmesinin sebebi kurumun ilişkili olduğu bakanlık olduğu içindir.

Aynı şekilde RK’nin “Đlişkili” olduğu bakanlık “Sanayi ve Ticaret Bakanlığı”dır (md. 20). Burada “Đlişkili” olma konumu ne bir vesayet, ne de hiyerarşik ilişkiyi içermektedir. Kurumla Bakanlık arasındaki ilişki, üyelerin aylık ücretlerini belirleme (md. 37), bütçeye konan ödeneği aktarma (md. 39), Kurul kontenjanı yerine iki aday

62 30/1/2002 tarih ve 4743 sayılı Mali Sektöre Olan Borçların Yeniden Yapılandırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 7’nci maddesi ile; Kurul yıllık hesaplarının, Başbakanlık tarafından belirlenen Başbakanlık Müfettişi, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu Denetçisi ve Maliye Müfettişinden oluşan bir komisyon tarafından denetleneceği, Kurul faaliyetleri hakkındaki yıllık raporun her yılın Mayıs ayı sonuna kadar Bakanlar Kuruluna sunulacağı ve Kurul faaliyetlerine ilişkin olarak yılda bir defa TBMM Plan ve Bütçe Komisyonunun bilgilendirileceği hükme bağlanmıştır. (Bkz.: 31/1/2002-24657 (Mük.) sayılı RG.)

gösterme⁶³, rekabet hukuku ile ilgili mevzuatta yapılması gerekli değişiklikler konusunda Bakanlığa görüş bildirme (md. 27-g) gibi konularla sınırlıdır. Bunun dışında Bakanlığın Kurulun işleyişini etkileme, emir ve talimat verme, denetleme gibi bir yetkisi bulunmamaktadır. Kaldı ki, Kurumun hesapları “Sayıştay” denetimine tabidir (md. 33).

Üst kurullar ile ilişkili oldukları bakan ya da bakanlık arasındaki ilişkinin diğer bir boyutu da üst kurullara herhangi bir konuyu mesela bir kanun tasarısını doğrudan bakanlar kuruluna götüremeyip bunu ilgili ya da ilişkili bakan aracılığı ile götürebilmektedir.

Üst kurullarla yürütme organı arasındaki en önemli ilişki kurul üyelerinin atanma sürecinde ortaya çıkmaktadır. RTÜK dışında diğer üst kurullarda kurul üyelerini belirleme ya da seçme yetkisi doğrudan bakanlar kurulunca kullanılmaktadır. 4743 sayılı kanunla bu kurumlar faaliyetleri hakkındaki yıllık raporun her yılın Mayıs ayı sonuna kadar Bakanlar Kuruluna sunmakla görevlendirilmişlerdir. Ancak, yasa koyucunun, Bakanlar Kurulunun kendisine sunulan faaliyet raporları hakkında ne yapacağını belirlememiş olması, bu yükümlülüğün bir denetimden çok bildirim amacı taşıdığı düşünülmektedir (Sezen, 2003:159).

Sonuç olarak, Üst kurullar ile ilgili/ilişkili bakan/bakanlık arasında kurumdan kuruma değişiklik gösteren ilişkiler, bu kurumların yönetsel işleyişleriyle, büyük ölçüde de bütçeleri ile ilgili bir durum (Al, 2005) olup (faaliyet raporlarının sunulması, görüş alınması vb.) kurulların işlevlerini yerine getirmesi süreci bu ilişkinin dışında görülmektedir.