Đdari Yapılanmada Konumları

Anayasanın 123. maddesi, idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğunu ve kanunla düzenleneceğini ifade ederek idareyi merkezden yönetim ve yerinden yönetim olmak üzere iki bölüme ayırmaktadır. Merkezden yönetim ilkesine dayanarak Türkiye’de merkezî idare ortaya çıkmıştır. Buna devlet idaresi veya genel idare de denilmektedir. Merkezden yönetim merkez ve taşra teşkilatından oluşmaktadır. Yerinden yönetim ilkesinin uygulanması sonucu karşımıza iki tür kurum çıkmaktadır; bunlardan biri yer olarak yerinden yönetim şeklinde ifade edilen mahallî idareler dediğimiz kuruluşlar ki bunlar; il özel idareleri, belediyeler ve köyler, diğeri ise hizmet bakımında yerinden yönetim ilkesinin uygulanmasının bir sonucu olarak kamu kurumları ve kamu tüzel kişileridir. Anayasa bazı kamu kurumlarını doğrudan düzenleme konusu yaparken bunlar dışında kalan kamu kurumları açısından, “Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur” (md. 123) genel dayanağına yer vermiştir. Dolayısıyla Anayasa’da doğrudan doğruya

düzenleme konusu yapılmamış kamu kurumları için bu maddeye dayanarak yasa koyucuya yeni kamu kurumları meydana getirebilme imkânı tanınmıştır.

Bu anayasal çerçevede üst kurulların merkezi idare ve yerinden yönetim yapısı dışında üçüncü bir kategori oluşturmadığı açıktır. Bu durumda üst kurullar bu ikili yapı içine dâhil edilebilir mi? Ve bu mümkünse nereye oturtulabilir sorularına cevap bulunması gerekmektedir.

Erkut, 82 Anayasasının öngördüğü idare yapılanması içinde üst kurul ve benzeri kurum tipi modelin benimsenmesinin mümkün olmayacağını ileri sürse de (1998:131), anayasal çerçevede bu kurumları, hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları olarak değerlendirenler olduğu gibi, bunların farklı bir kategoriyi oluşturduklarını savunan görüşler de bulunmaktadır.

Sezen, bu kurumların tüzel kişilikleri ve merkezi yönetimden özerklikleri sebebiyle merkezi yönetim kuruluşları olarak kabul edilemeyeceğine göre yerinden yönetim kuruluşları olduklarını, hizmet ölçütlerinin belli bir coğrafi alanla sınırlı olmaması ve yöneticilerinin halk tarafından seçilmemiş olması nedeniyle yer yönünden yerinden yönetim kuruluşları olmadıklarını ancak birer hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşu olduklarını savunmaktadır (2003:141). Buna karşılık bu kurumlar ile hizmet yerinden yönetim kuruluşları arasında belirli farklar olduğundan bahisle bunların ayrı bir kategori oluşturduğu ileri sürülmektedir. Bu görüşe göre üst kurullar, belli bir hizmeti yerine getiren ve işlemleri merkezi yönetimin vesayet denetimine tabi olan hizmet yerinden yönetim kuruluşlarından, beli bir hizmeti yerine getirmeden öte toplum için hassas olan sektörleri düzenleyen ve denetleyen idari vesayet denetimi dışında idari ve mali özerkliğe sahip olma özellikleriyle ayrılmak suretiyle mevcut yapı içinde; yerel yönetimler, hizmet yerinden yönetim kuruluşları ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları yanında yerinden yönetim yapısı içinde dördüncü bir kategori olarak kabul edilmelidir (Parlak ve Sobacı; 2005:265). Benzer düşünceleri dile getiren Tan da üst kurulları kamu tüzel kişiliğe sahip kamu kurumları olarak nitelendirmekle birlikte; işlevlerine ve yasadaki düzenlemelerine bakıldığında bunların belirli bir kamu hizmetini görmek üzere kurulmadıkları, dolayısıyla kamu hizmeti görmek üzere oluşturulmuş klasik kamu kurumuyla eş tutmanın zor olduğunu ifade etmektedir (2000a:11). Oysa Danıştay, üst kurulların kamu tüzel kişileri niteliğinde

olduğunu belirten kararında “SSK, Bağ-Kur, KĐT, TÜBĐTAK, SPK, kamu kurumudur” diyerek SPK’ yi herhangi bir kamu kurumuyla eş tutmaktadır (Salman, 2000:13-15).

Ulusoy ise üst kurulların, “Devlet sistemi içinde yürütme organına dâhil ve idare içinde” yer almakla birlikte “idari teşkilat içerisinde de, yerel yönetimler ve hizmet yerinden yönetim kuruluşları yanında üçüncü bir yerinden yönetim kuruluşu kategorisini oluşturduğunu savunmaktadır (2003:36). Bu kategori, Akıncı’nın belirttiği “Yasama, yürütme, yargı erklerinin kesişim kümesi”nden (1999:375–376) farklı olarak “Bağımsız idari otoriteler kategorisidir” (1999b:9) ve merkezi idare baz alınırsa “Merkezi idarenin yörüngesinin en uzak uyduları” olarak diğer hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşlarından farklılaşmaktadır (2003:93). Netice itibariyle üst kurulların, idari teşkilat içerisinde yerinden yönetim kuruluşları arasında yeni bir “üst kurullar” kamu tüzelkişiliğini oluşturdukları söylenebilir.

Anayasal temelleri açısından bakıldığında, üst kurullardan yalnızca RTÜK’ün Anayasa’da yapılan değişiklikle (21.06.2005/5370-1 md.) düzenleme konusu edildiği ancak diğerlerinin ise henüz böyle bir düzenlemeye tabi olmadıkları görülmektedir. Buna karşılık Anayasanın belli konulara ilişkin düzenlemelerinin geniş anlam ve takdiri içeren hükümlerinden yararlanarak bu kurumlara dayanak temin edilebileceği ve anayasal temel kazandırmanın mümkün olacağı ifade edilmektedir. Böyle bir çaba içerisinde bulunan Duran, Anayasanın “Devlet para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici tedbirleri alır; piyasalarda fiili veya anlaşma sonucu doğacak tekelleşme ve kartelleşmeyi önler” şeklinde düzenlenen 167. maddesinin SPK, RK ve BDDK’nın anayasal dayanağı olabileceğini belirtmektedir (1997:9). Ayrıca 172. maddenin tüketicilerin korunması ve aydınlatılması için devlete görevler yüklemesini de aynı cümleden değerlendirilebilir. Aslında bu maddelerden anayasanın üst kurulları öngördüğünü iddia etmek oldukça zordur. Bu maddeler daha çok piyasaların denetimi ve tüketicilerin korunmasına yönelik olup düzenlemelerin üst kurul şeklinde olmasını öngörmemektedir (Al, 2002:208). Ancak bu noktada şunu açıkça ifade etmek gerekir ki, üst kurulların hepsi için anayasal dayanak olmasa bile anayasaya aykırı olduklarını söylemek de mümkün gözükmemektedir.

Anayasa RTÜK’ün kurulma amacının radyo ve televizyon faaliyetlerini düzenlemek ve denetlemek olduğunu ifade ederek, kurulun kaç üyeden oluşacağını ve üyelerin ne şekilde seçileceklerini, RTÜK’ün kuruluş, görev ve yetkilerinin, üyelerin nitelikleri ve görev sürelerinin kanunla düzenleneceğini belirtmiştir. Ancak bu durum RTÜK’e Anayasal bir konum kazandırmakla birlikte özerklik yada bağımsızlığına ilişkin herhangi bir vurguya yer verilmemiş olması bu kurumun özerk, bağımsız yapısının Anayasa tarafından teminat altına alınmadığını göstermektedir. Doğal olarak kanunda yapılacak bir değişiklikle RTÜK ve diğer üst kurulların idari ve mali özerkliklerinin kaldırılması ihtimali her zaman söz konusu olabilecektir.