Üst Kurul Yapılanmasına Gösterilen Direnç

Geleneksel bürokrasi anlayışına göre farklı idari yapılanması ve işlevsel özellikleriyle kamu yönetimi içinde yerlerini almaya başlayan üst kurulların bu yönleriyle farklı eleştirilerin de odağı haline geldiği görülmektedir. Bu eleştirilerde, Anayasa’ya göre idarenin bütünlüğü içinde organize olması gereken kamu idareleri dışında siyasi sorumlulukları bulunmayan ve parlamento tarafından denetlenmeyen sorumsuz organlar sistemi oluşturularak devlet tüzel kişiliği farklı bir şekilde parçalandığı dile getirilmektedir (Özer, 2002). Bu anlayış çerçevesinde, kurul yönetimleriyle Türkiye'nin ekonomi yönetimi açısından, bütüncül yapısı bozularak, makro, bütüncül bir ekonomi politikası yapma olanaklarının ortadan kaldırılacağı savunulmaktadır. Kurulların yönetimiyle planlama ve DPT sistem dışına itilmekte, ekonomide kalkınmaya dönük bütüncül politikaların izlenme olanağı yok edilmektedir. Bankacılıktan sermaye piyasasına, tarımdan rekabete, enerjiden iletişime kadar uzanan alanlar birbirini

doğrudan etkilemesine rağmen bu alanlarla ilgili düzenleme ve denetlemeyle yetkili üst kurullar parçalı bir yapı sergilemektedirler (Altınışık ve Usta, 2005).

Kurumlar arası işbirliğinin önemi, Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu’nun idari kapasitesinin etkileyen ve kamuoyunda işlevine yerine getirememekle suçlanmasına (Sabah; 22.11.2005) sebep olan 2004 ve 2005 yıllarında piyasaya sahte sigara ve rakı sürülmesi olayında kendini göstermektedir. Piyasanın serbestleşmesiyle daha önce TEKEL ve birkaç firmanın olduğu sektör ile TÜRKŞEKER'in üretim ve denetiminde olan etil-metil alkol piyasasına birçok üretici ve ithalatçı firma girmesi karşısında TAPDK’ın sektörü yeterince kontrol edemediği ve kayıt altına alamadığı ileri sürülmüştür. Anayasa Mahkemesi’nin kurum yasasını iptal etmesiyle oluşan boşlukta, TAPDK’nın yeterli kadroya sahip olmaması ve Kurumla, Maliye, Đçişleri Bakanlıkları, Gümrük Müsteşarlığı arasında yeterince koordinasyon sağlanamamasının da bunda etkili olduğu anlaşılmaktadır (Akşam, 11 Mart 2005). Nitekim 2004 ve 2006 AB ilerleme raporlarında, Sağlık Bakanlığı ile TAPDK arasındaki sorumlulukların dağılımının belirli olmamasının, idari kapasiteyi etkilediği ileri sürülmektedir (www.abgs.gov.tr, 2007).

Ayrıca bu parçalı yapı içinde üst kurullar arasında da işbirliği ve eşgüdüm mekanizmasının kurulmamış olması, işbirliğinin nasıl sağlanacağı sorusunu akla getirmekte ve çözülmesi gereken önemli bir sorun olarak görülmektedir. Üst kurullar farklı sektörleri düzenlemekte ise de, piyasalardaki tekelleşme eğilimi sonucunda, aynı piyasa aktörleriyle muhatap olmalarının kaçınılmazlığı bir karmaşayı işaret etmektedir. Üst kurullar arasında kurumsal düzeyde bir işbirliği sağlanamadığında, göreve gelen kişilerin bireysel çabalarıyla (Salman, 2000) bu eşgüdümün sağlanıp sağlanamayacağı ancak uygulamada yaşanacak tecrübelerle görülecektir.

Bakanlıkların yetki ve sorumluluklarının kurullara bırakılmasının bürokratlar tarafından farklı değerlendirildiği görülmektedir. Siyasi baskılara maruz kalan ve yapılan işlerde imzaları olmaları sebebiyle sorumlu tutulan bazı bürokratlar, özellikle çıkar bağlantılarını içinde barındırması nedeniyle ekonomik konuların yetki alanlarından alınmasını olumlu bulurlarken, yetkisiz kalmanın rahatsızlığını yaşayan bazı bürokratlar ise kurul yönetimlerine tanınan yetkileri abartılı bularak “o zaman bakanlıklar niye var?” sorusunu gündeme getirmektedirler. Bu kurulların “tek yetkili” oldukları

konularda faaliyet gösteren bakanlıklarda da “şaşkınlık” yaşandığı anlaşılmaktadır. Bu şaşkınlıktan olsa gerek geleneksel bürokraside bakanlıkların, üst kurulları kendi bakanlıklarına bağlı bir daire başkanlığı gibi algılamak istedikleri, bazen de ilgili kelimesini geleneksel bürokrasin “bağlı” gibi algılama eğiliminde olduğu görülmektedir.⁶⁴

Üst kurulların oluşturulduğu bir süreçte bazı bakanlıkların teşkilat yapılarını değiştirmek üzere hazırlık yapmalarına, hatta dönemin Turizm Bakanı Erkan Mumcu’nun, bakanlığının lağvedilmesini istemesine rağmen tezat bir durum olarak bu yeni kurulların önceden görevini yürüten bakanlık, müsteşarlık ve genel müdürlüklerin hiçbirisinde bir küçülme ve daralma olmadığı da iddia edilmektedir (Özer, 2002). “Kamunun hantallığından” yakınılarak, “Devletin küçültülmesi” düşüncesiyle, kamu kurumlarının bölge müdürlüklerinin kapatılmak istendiği bir dönemde üst kurulların oluşumuyla devlette çok daha büyük KĐT’ler meydana getirilmek istenmesi bir tezat olarak görülmekte ve amacın “Kamuda etkinlik sağlamak” olmadığı sorgulanmaktadır. Esasen fonlar ve döner sermayelerle başlayan bütçe dışına kaçış süreci işlevini tamamlamış gözükürken, yeni süreç anayasa değişikliğini de içeren bir adımla başlamıştır. KĐT’lerin ya özelleştirme kapsamına alınarak ya da anonim şirketleştirilerek kapsam dışına çıkarılmalarıyla başlayan geçiş süreci, uluslararası tahkimin anayasaya girmesi ve sektörel politikaların bağımsız düzenleyici kurullar yoluyla belirlenmesi süreciyle tamamlanmaktadır (Özer, 2002).

Đlk dönemlerde üst kurullarda görev yapan gerek kurul üyeleri ve gerekse diğer personele ödenen maaş tutarlarının yüksekliği, kamu personelleri arasında personel yapısına zarar verdiği ve ücret rejimini bozduğu gerekçesiyle sıkıntı yaşanmasına sebep olmuştur. Bakanlar en yüksek devlet memurundan (Başbakanlık Müsteşarı) 1,5 kat fazla maaş alırken kurul üyelerinin iki katı ücret alması ve üst kurul başkan ve üyelerinin maaşlarının milletvekili maaşlarını geçiyor olması bu kurulların önemine bağlı olarak savunulsa da siyasiler ve diğer bürokratik kesimler tarafından tepkiyle karşılanmıştır. Kurullarda Başbakanlık Müsteşarının maaşını bile ikiye, üçe katlayan yüksek maaş

64 BDDK üyesi Kemal Çevik dönemin Başbakanı Bülent Ecevit’in, BDDK’nın doğrudan Hükümete bağlı bir kuruluş olduğu zannıyla kendilerini arayarak, Romanya’da şube açmayı planlayan bir bankaya yardımcı olmaları için ricada bulunduğunu ifade etmiştir (Kişisel Görüşme, 2002).

düzeyinden etkilenen milletvekilleri, kendi maaşlarını da buna endekslemek için girişimde bulunmuşlar ancak kamuoyu tepkisi endişesiyle bundan vazgeçilmiştir (Salman, 2000). Ancak Kanun Hükmünde Kararname⁶⁵ ile bağımsız Kurulların çalışanlarının (tabii ki Kurul üyelerinin de) ücretlerinin dondurulması yoluna gidilmesi Kurulların bağımsızlığına gölge düşüren bir gelişme olarak değerlendirilmektedir. Bu düzenleme, hem personelin kalifiye elemanlardan oluşmasını engelleyici, hem de bu kurulların bağımsızlıklarına sekte vurucu niteliktedir. Đhtisas kuruluşları olan bu kurumlardaki personele diğer devlet kurumları ile aynı ücret politikasını uygulanması halinde, yakın gelecekte bu kurumların da diğer kurumlar haline dönüştürülmesi kaçınılmaz olacaktır. Dünyanın birçok ülkesinde bağımsız kurullar en azından mali açıdan gerçekten bağımsız tutuldukları dikkate alınarak bu kurumları mali açıdan yarı bağımlı hale getirici uygulamalardan kaçınılmalıdır.

Üst kurullarda uygulanan ücret rejimi siyasi ve diğer bürokratik kurumların tepkisini çekmiş olmasına karşılık diğer kamu kurumlarında çalışan personellerin üst kurullara geçmek için yoğun çaba içine girdikleri de belirtilmelidir. Üst kurulların kuruluş aşamalarında açıktan elaman alımlarında yaşanan sıkıntı, kadro yetersizliği gibi sebepler bu kurumları ihtiyaç duydukları personeli diğer kurumlardan temin etme yoluna itmiştir. Đstihdam politikalarında diğer kurumlarda çalışanlara göre daha iyi bir ücret rejimi uygulanıyor olması da kamu personelinin bu kurumlara geçme arzusunu kuvvetlendirmiştir. Zaman içinde üst kurullara geçiş için yaşanan talep yoğunluğu ve personel kalitesinde bozulmalar hükümeti bu konuda tedbir alma durumunda bırakmıştır. Üst kurullara diğer kurumlarda geçişte üçlü izin müessesesi getirilmiş, Maliye bakanlığının, DPB’nın ve kurumun iznine bağlanmıştır.

Üst kurullara karşı bürokratik kesimden belli bir direnç gösterilmiş olmasına karşın gelinen bu noktada üst kurullarla, diğer bürokratik örgütlerin uyum içinde çalışma sergiledikleri de görülmektedir. Nitekim, enerji piyasasında reformdan beklenen yararın sağlanabilmesi ve piyasaların zamanında faaliyete geçirilebilmesi için, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı bünyesinde bulunan Türkiye Elektrik Đletim A.Ş., Türkiye Elektrik

65 10.4.2001 tarih ve 4639 sayılı Kanunun verdiği yetkiye dayanılarak 4.7.2001 tarih ve 631 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Mali ve Sosyal Haklarında Düzenlemeler ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname.

Ticaret ve Taahhüt A.Ş., Elektrik Üretim A.Ş. ve Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. ile Özelleştirme Đdaresi Başkanlığı’nın gösterdiği gayretlerin, EPDK tarafından takdirle karşılandığı anlaşılmaktadır (Günay, 2002).

Üst kurulların çoğu oldukça yeni kurum olduklarından henüz kurumsal kimliklerini bütünüyle sağlayamamışlardır. Ayrıca kuruluşları aşamasında personelin çoğunlukla diğer kurumlardan temin edilmesi ve kurul üyelerinin diğer kamu kurumlarında çalışıyor olması önceden edindikleri olumsuz klasik bürokrasi kültürünü de beraberinde getirmelerine etki etmiştir. Dolayısıyla Türk bürokrasi geleneğindeki mevcut olumsuz alışkanlıklar aynı şekilde üst kurularda hâkim olabilmektedir.⁶⁶ Kuruluş aşamalarında kurullara yöneltilen yoğun eleştiriler bunların başarılarını etkilemiştir. Üst kurulların başarılı olması yeni kurum kültürünü oluşturulmasıyla doğrudan ilgilidir. Üst kurullar yeni kadrolaşma yeri olarak görülmeden konusunda uzman nitelikli yeni personelle takviye edilmesi ve üyelerin yeni konumlarına alışması zaman içinde kurumsal kimliğin yerleşmesine katkı sağlayacaktır. Bağımsızlığı taşıyacak sağlıklı bir yönetim yapacak bir personel politikası ve uzman desteği önemlidir. Bu açıdan üst kurul başkan ve üyeleri kendilerine biraz zaman tanınması gerektiğini ifade etmektedirler. Piyasaların düzenlenmesi ve serbest piyasaya geçiş 5-10 yıl alabilecektir. Yinede görece kısa sayılabilecek süre içinde üst kurullarca çok sayıda önemli kararlar alındığı, yönetmelik ve tebliğler yayınlandığı belirtilmelidir. Bu kapsamda EPDK üyesi Sak;

“Yapmamız gereken işleri yaptığımız kanaatindeyim. Başarımızın özellikle ikincil mevzuat düzenlenmesinde ön plana çıktığını değerlendiriyorum. Gerek sayfa olarak gerekse adet olarak hiçbir kurum bizim kadar düzenleme yapamamıştır. Aynı zamanda bu düzenlemelerimiz açıklık ve şeffaflık içerisinde gerçekleşmiştir. Yapılan çalışmalar hiçbir zaman şaibeli olarak görülmemiştir. Bu süre içerisinde hiçbir yolsuzluk da söz konusu olmamıştır. Özellikle doğalgaz piyasası için bunu rahatlıkla söyleyebilirim. Gereken şeffaflık sağlanmaktadır” (Kişisel görüşme, 2005).

diyerek kendilerine yöneltilen eleştirilere cevap vermeye çalışmış ve kendilerine gösterilen direncin yersiz olduğunu savunmuştur.

Netice itibariyle Türkiye’de kuruldukları günden bu güne üst kurul uygulamalarının, devlet kamu tüzel kişiliğinin parçalandığı, ekonomi yönetimi açısından, bütüncül

66 Örneğin RK başkanı Sayın Parlak üst kurullarda karar ve yönetim sürecinin yavaş çalıştığını ifade etmektedir (Kişisel görüşme, 2005).

yapının bozularak, makro, bütüncül bir ekonomi politikası yapma olanaklarının ortadan kaldırıldığı ve kontrolün fark ettirilmeden uluslar arası sermayenin eline geçmesinin sağlandığı iddialarını henüz test edecek düzeyde olmadığı değerlendirilmektedir. Her kurumda yaşanabilecek olumsuz bazı olayların üst kurullarda da görülmesi, bu kurumlara güvensizlik duymaya yetmeyecektir. Ayrıca üst kurulların idari yapılanmanın içinde yer alması, ilişkili düzeyde de olsa bakanlıklarla irtibatlandırılması ve ileri bölümlerde inceleneceği gibi belli ölçülerde denetim ve kontrole tabi olmaları idari bütünlüğü sağlamaya yönelik tedbirler olduğu ifade edilebilir.