Devlet ve Kamu Yönetimi Anlayışında Değişim

1929 Dünya ekonomik bunalımı sonrası gelişen müdahaleci refah devletinin kamu kaynaklarının büyük çoğunluğunu kullanarak özel sektör alanını daraltması, devletin bürokratik, hiyerarşik, katı, merkeziyetçi yapısı ile verimsiz ve etkinlikten uzak hizmet üretmesi sonucunu doğurmuş, 1970'lerde devletin büyümesinin ortaya çıkardığı enflasyon, kronik bütçe açıkları, yükselen vergi yükü gibi sorunlar klasik liberal ilkelere geri dönme zaruretini ortaya koymuştur. Devlet piyasaya doğrudan müdahale etmeden piyasa işleyişini düzenleyen bir rol üstlenmiştir. Bu kapsamda kamu yönetimi alanının daraltılması ve hizmetlerin daha rasyonel ve kaliteli sunulması için; kamu hizmetlerinin sunumunda piyasa mekanizmalarının hakim kılınması, özelleştirme, düzenleme (regulasyon), yerelleştirme ve gönüllüleştirme yöntemleri uygulanmaya başlanmıştır.

Devlet ve Kamu yönetimi anlayışındaki gelişmelerle üst kurul ve benzeri düzenleyici kurumlar arsındaki ilişkiyi iki başlık altında ele alabiliriz. Birincisi, üretici, müdahaleci devlet anlayışının terk edilerek; regüle edici hakem devlete geçişi ifade eden devletin yeniden yapılanması, ikincisi ise, devletin elindeki gücünü, yetkisini kullanma biçimini değiştiren kamu yönetimi reformlarıdır.

Devletin Yeniden Yapılandırılması: Müdahaleci Devletten, Regüle Eden Devlete Dönüşüm

Bugün yeniden yapılanma çalışmaları, Dünyanın en gelişmiş ülkelerinden en geri kalmış ülkelerine kadar görülmektedir. Kavram olarak yapılanma, bir oluşumun biçimini göstermekte, bütünün bağlantıları arasındaki ilişkileri ortaya koymaktadır. Yeniden yapılanma ise, herhangi bir bütünün değil, parçaların ahenkli, dengeli ve kuvvetli bir şekilde bir araya geldiği, sağlam bünyeli yeni bir oluşumu belirtmektedir (Yayla, 1998:260). Yeniden yapılandırma aslında, dar anlamda yönetim sistemini aşan ve siyasal yapıyı da içine alan bir değişiklik anlayışına sahiptir. Bundan dolayı, siyasal ve idari kurumların görevlerinde, amaçlarında ve yapılarında önemli değişiklikleri ve yönetim sisteminin hem iç ilişkilerinde, hem de çevresiyle olan ilişkilerinde önemli değişiklikler yaratmaktadır (Günay, 1997:129).

Devletin küçültülmesi ve etkinleştirilmesi (büyüyen devletin ortaya çıkardığı bürokratik ve diğer sorunlar devletin küçültülmesi, özelleştirme gibi kavramları gündeme getirmektedir), siyaset-yönetim dengesinin yeniden kurulması (yeni işletmecilik anlayışında kamu yöneticilerinin karar alma sürecini politikacıyla paylaşan kişiler değil kurumun teknik yöneticisi olmalarını gerektirmekte bu noktada demokratik değerler ile bürokratik değerlerin uzlaştırılması gerekmektedir), şeffaf ve dürüst yönetim, merkeziyetçilikten uzaklaşma, yeniden yapılanmanın hedefleri olmuştur (Günay, 1997:132). Devletin yeniden yapılandırılması sürecinde ulusal ekonomi içerisinde, devletin görev ve fonksiyonlarının mümkün olduğunca sınırlandırılması ve rekabetçi piyasa ekonomisine işlerlik kazandırılması hedeflenmektedir (Özer, 2002). Bu yeni anlayışa göre, devlet, ekonomiye doğrudan müdahale etmeyi bırakmalı, ekonomik aktörlerin uymakla yükümlü olacakları kuralları belirlemek ve bu kuralların uygulanmasını sağlamak üzerinde yoğunlaşmalıdır (Majone, 1994).

Devletin ekonomik anlamda değişen rolüne bağlı olarak, serbest piyasa ortamının oluşmasında, özelleştirme sonrası piyasaların ve kamu mali yapısının düzenlenmesinde yeni kurumların oluşması gündeme gelmiştir. Bu bağlamda, yani “her şeyi bizzat üstlenen ve yapan” devlet anlayışından, “her şeyi rasyonel ölçülerde denetleyen ve bazı istisnai şeyleri bizzat üstlenen ve yapan” devlet anlayışına geçişte piyasaları düzenleme aracı olarak üst kurulların ortaya çıktığı söylenebilir (Ulusoy; 2003:7). Ekonomik

aktörlere eşit mesafede durmayı gerektiren bu düzenleyici devlet anlayışının yapı taşları olan üst kurul ve benzeri kurumlar, ilgili oldukları alanda düzenleme yapan ve bu düzenlemelerin uygulanmasını denetleyen yapılardır (Majone, 1994).

Kamu Yönetiminde Reformlar

Günümüzde kamu yönetimi alanında “reform” adı altında çok köklü ve kapsamlı bir değişim ve dönüşüm süreci yaşanmaktadır. Kamu yönetimi reformları “yeni kamu yönetimi”(new public management) adıyla gündemi oluşturmaktadır (Palabıyık; 2003:233–234). Bu anlayışın başlangıç noktası sayılan D. Osborne ve T. Geabler’in “Devleti Yeniden Keşfetme” adlı eserinde yeni kamu yönetimi yaklaşımı vatandaş ve yöneticiler arasında farklı bir etkileşim öngörmekte, özel sektör benzeri bir organizasyon kültürü ve piyasa teorisi esas alınmaktadır. Bu yaklaşımın beş temel ilkesi; küçülme, işletmecilik, adem-i merkeziyetçilik, bürokrasiyi azaltma ve özelleştirme olarak ifade edilebilir (Acar; 2003:49–50). Kamu yönetimi alanında yaşanan bu süreçte bir yandan devlet felsefesi ve buna bağlı olarak kamu yönetimi yapılanması değişmekte, diğer yandan kamu yönetimine hâkim olan geleneksel katı, bürokratik yönetim anlayışı eski gücünü yitirmekte ve kamusal hizmetler ve bu hizmetlerin görülmesindeki yöntem, teknik ve süreçler değişime uğramaktadır (Parlak ve Sobacı, 2005:240).

Bu anlamda Türkiye’de gerçekleşen dönüşüm, merkezi hükümetten yerel yönetimlere; eğitim, sağlık gibi kamu hizmetlerinden KĐT’lere; vergi yönetiminden, Sayıştay denetimine ve sosyal güvenlik sistemine kadar birçok alanda devam etmektedir (Bayramoğlu, 2005:239). Kamu reformların içeriğinde, yönetimde etkinliğin arttırılması, bütçe açıklarının ve kamu borçlarının düşürülmesi, hizmet sunumunun iyileştirilmesi, bürokrasi ve harcama programları üzerindeki siyasi denetimin güçlendirilmesi, saydamlığın arttırılması, kamu çalışanlarının politika geliştirme ve performans yönetimi konusunda sorumlu tutulması gereği vurgulamaktadır (Özer, 2002).

Türkiye’deki “reformların” devlet örgütlenmesini iki yönlü bir hareketle dönüştürdüğü ileri sürülmektedir. Đlk hareket, ülke ölçeğinde ademi merkezileşme çerçevesinde iktidarın yeni iktidar odaklarına dağıtılması, yani, merkezsizleştirme hareketidir. Bu dönüşüm genellikle “yerelleşme” olarak bilinmektedir. Diğer yön ise, “iktidarın

yoğunlaşması” eğilimidir. Đktidarın yoğunlaşmasını düzenleyici reformların kurumsallaştırdığı üst kurullarda görebiliriz. Düzenleyici reformlar, ekonominin yönetimini ya siyasal alana karşı bağımsız ve özerk kuruluşlara vermektedir ya da piyasa kurallarına uygun bir biçimde liberal bir bakış açısıyla yürütülmesini sağlamaktadır (Bayramoğlu, 2005:240).

Ayrıca üst kurulları, “yönetişim” ve “yeni kamu yönetimi” anlayışının yaşama geçirildiği ve devlete biçilen yeni rolün, serbest piyasa ekonomisinin kurallarına dayalı olarak işler kılınmasının kurumsal araçları olarak gören görüşler de yer almaktadır (Sezen, 2003:113). Türkçe karşılığı “yönetişim” veya “yönetilebilirlik” olarak yer alan “governance” kavramı, kamusal karar ve uygulama süreçlerine hükümet dışı aktörlerin katılımını öngörmekte, otoriteye dayalı politika oluşturma ve uygulama sürecini içeren "yönetim" kavramının aksine "yönetişim" çok aktörlü bir sistemin varlığını kabul eden, bu aktörler ile devlet arasında ortaklık öngören ve sivil toplumun yapabilme kapasitesini artırmayı hedefleyen yeni bir anlayışı anlatmaktadır (Nas, 2002). Yönetişimin öne çıkan anlamlarından biri “hükümet olmadan yönetme”dir. Yönetişimin işaret ettiği bu yeni yönetim biçiminin iddiası, bürokrasideki hiyerarşi yerine eşitler arası ilişkiyi, yöneten-yönetilen ayırımı yerine birlikte yönetme ilkesini öne çıkarmaktadır (Bayramoğlu, 2005:33). Yönetişim, klasik, geleneksel, hiyerarşik, bürokratik ve şimdiye kadar iyi sonuç vermeyen yönetim anlayışının tersine, sivil toplum örgütlerine önem veren, gelişimlerinin önünü açan, katılımcılığı, saydamlığı, yetki devrini, yerinden yönetimi, sonuç verici ve uygulanabilir çözüm yollarını teşvik eden ve benimseyen bir anlayışı içermektedir (Aykaç, 1996:18).

Yönetişim bir yandan devletin değişen rolü ve biçimini anlatırken, bir yandan da bu değişimi sağlayacak mekanizmaları ve yeni kurallar bütününü gösteren bir kavramdır. Yönetişim modelinin devlet aygıtından tasfiye ettiği ve yeniden kurduğu ya da geliştirdiği yapılara bakılırsa; ademi merkezileşme, özelleştirme, piyasalaştırma politikaları, devlet yapısından tasfiye edilenleri ve tasfiye sürecini betimlerken, bu karşın düzenleyici politikalar, yönetişimin yeni kurallarını ve kurulmakta olanları anlatmaktadır. Yeni kurulmakta olanlar kapsamında yer alan üst kurullar, Bayramoğlu’na göre, yönetişim modelini, bir toplum ve devlet modeli olarak ete kemiğe büründürmektedir. Sermayenin küresel düzlemde siyasal iktidar arayışına bir

yanıt olarak geliştirilen yönetişim modelinin, küresel düzeyde yeni bir yönetim modeline ulaşmak için küresel, ulusal ve yerel düzeyleri birbirine bağlayacak mekanizmanın bugün önemli aracı üst kurullardır. Bu anlamda üst kurullar, yönetişim modelinin hem teorisine hem de pratiğine ilişkin genellemeler yapmaya izin vermektedir (2005:241-242).

Siyasal rejim dışındaki tüm yönetim alanlarını, teknik ve iktisadi bir alan olarak gören yönetişim, ekonomi ile siyaset arasındaki ayırımı kurumsallaştırarak, ekonomiyi siyasetten arındırmanın belli başlı araçlarından biri olarak piyasanın düzenlemekle görevli “özerk” ve “bağımsız” kurumları görmektedir. Ayrıca bu kurumların karar organı olan “kurullar”, yönetişime uygun olarak, ilgili sektörün temsilcileri (işveren örgütü ya da birlik düzeyinde) ile sektörle ilgili sivil topluk kuruluşlarının temsilcilerine yer vermektedir (Bayramoğlu, 2005:172).