Üst Kurulların Görev ve Yetkileri

Üst Kurulların başlıca işlevinin, faaliyet gösterdiği alanlarda düzenleme yaparak piyasalarının işleyiş kurallarını belirlemek, piyasaların adil ve etkin çalışmasını sağlamak ve piyasada faaliyette bulunanların hak ve menfaatlerini korumak amacıyla piyasa aktörlerinin düzenleme kurallarına uygun faaliyet gösterip göstermediğinin gözetimini/denetimi yapmak, uygunsuzluk tespit ettikleri durumlarda yaptırım uygulamak, piyasa aktörlerinin uyuşmazlıklarında hakemlik görevi üstlenmek, piyasaları geliştirmek için araştırma yapmak ve danışmanlık hizmeti sunmak olduğunu söyleyebiliriz.

Kurullar bu görevlerini bir dizi yetki kullanmak suretiyle yerine getirmektedir. Bunları sırayla belirtecek olursak, Đkincil düzenlemeler yapmak, onay veya izin vermek, piyasaları ve diğer ülke uygulamalarını izleme, inceleme, araştırma ve denetleme yapmak, çeşitli müeyyideler uygulamak, bilgi ve görüş istemek, kurumun düzenli çalışmasını sağlamak, kamuoyunu bilgilendirmek, standart oluşturmak, planlama yapmak, işbirliği yapmak, kamuoyu araştırması yapmak, eğitim vermek ve koordinasyon yapmak, bilgi toplamak, istatistik tutmak, araştırma-geliştirme, özendirme-teşvik etme ve arabuluculuk gibi yetkilerden bahsetmemiz mümkündür. Ancak bunları beli başlı başlıklar altında toplamamız gerekirse, piyasaları düzenleme görevi, izin verme veya onaylama görevi, piyasaları izleme, inceleme ve denetleme

görevi, çeşitli müeyyideler uygulama, kamuoyunu bilgilendirme görevi ve bazı kurullar için işbirliği görevi ve arabuluculuk şeklinde sıralayabiliriz. Kurulların görevleri arasına kurumun düzenli çalışmasını sağlama görevinin de eklemek gerekmektedir.

Bundan sonraki bölümlerde BDK’ lerin bu görevleri çerçevesinde yetki ve sorumlulukları incelenecektir.

2.3.2.1. Kurulların Düzenleyici Görevleri

Üst Kurulların önemli bir varlık gerekçesi aksaklıkların olduğu alanlarda piyasaların işleyişinde etkinliği artırmak adına fiyat, miktar, piyasalara giriş ve çıkış koşulları (lisans/izin verme ve iptali), kalite ve güvenlik gibi değişkenlerin denetimi için düzenlemeler yapmaktır. Üst kurullar kamu tüzel kişisi olmaları nedeniyle bu yetkilerini yönetmelik çıkararak kullanabilmektedir (Anayasa, md. 124). Bu yönetmelikler hem faaliyet alanlarının düzenlenmesi hem de idari yapılanmayla ilgilidir. Kurullar düzenleyici nitelikteki görevlerini yönetmelik çıkarmanın yanında tebliğ yayınlayarak ve standartlar belirleyerek yerine getirirler. Ayrıca kurulların ilgili sektörlere yönelik planlamalar yapması da düzenleyici görevlerinden sayılabilir.

SPK kanununda, kurulun belirlenen hedeflere yönetmelik ve tebliğlerle düzenlemeler yaparak ulaşmaya çalışacağı belirtilmektedir. SPK Bu amaçla; menkul kıymetlerle ilgili düzenlemeler, menkul kıymetler borsalarının, kıymetli madenler borsalarının, vadeli işlem ve opsiyon borsalarının kuruluş ve işleyişine ilişkin düzenlemeler, sermaye piyasasından menkul kıymet ihracı yoluyla fon sağlayan şirketlere ilişkin düzenlemeler, Sermaye piyasası kurumları ile ilgili düzenlemeler yapar. Kurulun sermaye piyasası ile ilgili yaptığı düzenlemeler tebliğ olarak Resmi Gazetede yayınlanır. Rekabetin Korunması hakkında kanun, RK’ye kanunun uygulanması ile ilgili olarak tebliğler çıkarmak ve gerekli düzenlemeleri yapma yetkisi vermektedir. RTÜK düzenleme görevini yönetmelik çıkarmak, ulusal ve bölgesel planlamalar yaptırmak suretiyle yerine getirmektedir. RTÜK Kanal ve frekans bandı tahsisinde gerekli şartları ve tahsis hakkı alanların yayına geçme süresini ve radyo ve televizyon istasyonu kuranların ödeyecekleri yayın izni ve lisans ücretlerini belirlemek amacıyla yönetmelik çıkarabilmektedir. Ayrıca zaman paylaşımlı program kanallarının tahsisinde bölgesel dengeleri gözeterek, kuruluşları ülkenin değişik bölgelerinde yayın yapmaya teşvik etmektedir. KĐK, Đhale Kanununa ve Kamu Đhale Sözleşmeleri Kanununa ilişkin bütün

mevzuatı, standart ihale dokümanlarını ve tip sözleşmeleri hazırlamak, geliştirmek ve uygulamayı yönlendirmekle görevlidir. TAPDK Tütün Kanunu gereğince kurum tarafından yürütülecek görevler ile ilgili düzenlemeleri yapmak, 4207 sayılı Tütün Mamullerinin Zararlarının Önlenmesine Dair Kanunda yer alan hükümler saklı kalmak kaydıyla, tütün ve alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ya da tıbbi nitelikteki her türlü zararlı etkileri önleyecek düzenlemeleri yapmak, bunlarla ilgili kararları almakla görevlidir. TK görev ve yetkileri arasında telsiz haberleşmesi ve telekomünikasyon alanında gerekli planları yapmak, telsiz haberleşme ve telekomünikasyon alanında üretim ve kullanıma esas teşkil eden performans standartlarını belirleyip, bunları uygulamak, hizmetler ve altyapıyla ilgili yönetmelik çıkarmak, bunlara uyumu sağlamak yer almaktadır. Kurum ayrıca Ücret tarifeleri ve sözleşme hükümlerine, teknik konulara ilişkin genel ölçütleri belirlemeye, bazı hizmetlerin maliyetinin başka hizmetlerden karşılanmasının zorunlu olması, fiili tekel ve coğrafi veya hizmet piyasasında hakim şirket olması, ücretlerin kurum düzenlemelerine aykırı belirlenmesi durumunda, hat ve devre kiraları da dahil ücretlerin hesaplama yöntemlerini ve üst sınırlarını belirleyebilme yetkisine sahiptir. EPDK Elektrik piyasasında işletme hakkı devri kapsamındaki mevcut sözleşmelerin 4628

sayılı Kanun hükümlerine göre düzenlenmesinden, piyasa performansının

izlenmesinden, performans standartlarının ve dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden, fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten, piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten sorumludur. Doğal gaz piyasasında 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanununun yürütülmesinde, gerçek ve tüzel kişilerin Kurumdan alacakları lisans veya sertifika kapsamında yapacağı faaliyetlerin denetimi, gözetimi, yönlendirilmesi, uyulacak usul ve esaslar ile bu lisans ve sertifikaların kapsamı, verilme kriterleri, süreleri, bedellerinin tespit şekli, çevre mevzuatı ile uyum sağlaması, sicil kayıtlarının tutulma usulü ile lisans ve sertifika sahiplerinin hak ve yükümlülükleri ve piyasanın düzenlenmesi ile ilgili gerek görülen diğer hususlar çıkarılan yönetmeliklerle düzenlenmektedir.

BDDK iç düzenlemeleri dışındaki düzenleyici işlemlerini⁵³ yürürlüğe koyabilmesi için önce sektör stratejisi ve politikaları ile ilişkisinin kurulması bakımından ilişkili Bakanlığın, kalkınma plânı ve yıllık programla ilişkisinin kurulması açısından Devlet Plânlama Teşkilatı Müsteşarlığının ve diğer ilgili kurum ve kuruluşların görüşünü almak zorundadır. Ayrıca Kurumun hazırlayacağı ikincil düzenleme taslakları Kurumun internet sayfası başta olmak üzere uygun vasıtalarla kamuoyunun bilgisine de sunulmaktadır. Özel nitelikli kararlardan gerekli görülenler doğrudan ilgili kişi ve kuruluşlara ve uygun görüldüğü takdirde Kurumun haftalık bülteni ile duyurulmaktadır (5411/93).

2.3.2.2. Gözetim ve Denetim Görevi

Üst Kurullar faaliyet gösterdikleri alandaki piyasa katılımcılarının düzenleme kurallarına uygunluğunu izlemek, gözetmek ve denetim altında tutmak durumundadır. BDK’ler denetim işlevini resen yapabileceği gibi şikayet üzerine de yapabilmektedir. Kurullar gözetim ve denetim görevlerini, izleme, bilgi ve belge isteme, inceleme, denetleme ve denetlettirme şeklinde yerine getirebilir.

SPK gözetim ve denetim görevi kapsamında, bankaların, sermaye piyasası kurumlarının ve borsalar ve teşkilatlanmış diğer piyasaların faaliyetlerinin bu Kanuna, Kurul yönetmelik, tebliğ ve kararlarına ve sermaye piyasaları ile ilgili diğer mevzuata uygunluğunu gerekli her türlü bilgi ve belgeyi isteyerek, izlemek ve denetlemek (2499/22-f), Sermaye Piyasasını ilgilendiren her türlü iletişim araçları ile yapılan yayın, duyuru ve reklamları izlemek ve bunlardan yanıltıcı olduğu tespit edilenleri yasaklamak

53

BDDK tarafından düzenleyici işlem kapsamında, Banka Kartları ve Kredi Kartları Kanunu ve Banka Kartları ve Kredi Kartları Hakkında Yönetmelik, 5411 sayılı Bankacılık Kanununa ilişkin yönetmelikler kapsamında 24 yönetmelik ve 5 adet tebliğ, Bankaların Sermaye Yeterliliğinin Ölçülmesine ve Değerlendirilmesine Đlişkin Yönetmeliğe ait 4 tane tebliğ, iç denetim ve risk yönetimine ilişkin düzenlemeler için kurul kararı, bilgi sistemleri denetimi ile ilgili düzenlemeler kapsamında yönetmelik ve tebliğ, bankaların kuruluş ve faaliyet esaslarına ilişkin düzenlemeler kapsamında kurul kararı ve genelge, sermaye yeterliliğine ilişkin düzenlemeler, iç denetim ve risk yönetimine ilişkin düzenlemeler, karşılık düzenlemeleri, muhasebe düzenlemeleri, farklı konularda 9 genelge, farklı konularda birçok Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu duyuru ve yazıları, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonuna ilişkin Kurul kararları ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu Yönetmeliği, tasarruf mevduatı sigorta fonu genelge ve yazıları, finansal yeniden yapılandırma programı kapsamında kanun ve yönetmelik, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu’na ilişkin 7 yönetmelik, çek mevzuatına ilişkin kanun değişiklikleri ve tebliğlerle birlikte değişik konularda birçok düzenlemeler yapıldığı yönetmelik, genelge ve tebliğ çıkarılmıştır (www.bddk.org.tr).

ve gereği yapılmak üzere ilgili kuruluşlara bildirmek (2499/22-g), elde ettiği veya kendisine tevdi edilen mali tablo ve raporlar ile diğer belgeleri incelemek, gerekli gördüğü hususlar hakkında ihraççı ve kurum denetçilerden veya bağımsız denetçilerden ayrıca rapor istemek, elde ettiği sonuçları değerlendirerek, Kanunda belirtilen gerekli tedbirleri almak (2499/22-h) yetkilerine sahiptir. BDDK Bankalar ve finansal holding şirketleri ile diğer kanunlarda ve ilgili mevzuatta yer alan hükümler saklı kalmak kaydıyla finansal kiralama, faktoring ve finansman şirketlerinin; kuruluş ve faaliyetlerini, yönetim ve teşkilat yapısını, birleşme, bölünme, hisse değişimini ve tasfiyelerini izlemek ve denetlemekle görevlidir (5411/93-a), Kurul başkanı aynı zamanda bağım denetim kuruluşlarına da inceleme yaptırabilir ve bu kuruluşların yıllık finansal raporların yapısı, uygunluğu ve güvenilirliğinin değerlendirilmesini de yerine getirir (5411/95). Benzer şekilde RTÜK Radyo ve televizyon yayınlarını izlemek, verici tesislerinin tesis şartlarına uygunluğunu denetlemek (3984/8-c), tesislerin izin esaslarına uygun olarak işletilmesini denetlemek (3984/8-d), suretiyle gözetim ve denetim görevini yerine getirmektedir. Diğer üst kurullarında benzer gözetim ve denetim görevleri bulunmaktadır.

Üst Kurullar izleme, inceleme ve denetim işlevlerini yerine getirirken istenmesi halinde piyasa aktörlerinin gerekli bilgi ve belgeleri sağlaması zorunludur. Gerekli bilgi ve belgelerin sağlanmaması halinde değişik yaptırımlar uygulanabilmektedir.

2.3.2.3. Yaptırım Uygulama Yetkisi

Üst Kurullar görevlerini etkin ve etkili bir biçimde yerine getirebilmesi için yasal statüyle yaptırım uygulama yetkilerine sahip bulunmaları gerekmektedir. Çünkü “ikna etme, önleme, uzlaştırma gibi önlemler bir ölçüde gerekli olsa bile, yaptırımdan arındırılmış bir kamu gücü için bunun yeterli olmadığı anlaşılmıştır” (Akıncı, 1999).

Diğer alanlarda olduğu gibi yaptırım araçları açısından da Üst Kurullar aralarında Farklılıklar bulunmaktadır. Yaptırımlar, genellikle idari para cezaları ve verilen iznin/lisansın iptali şeklindedir.

Yaptırım uygulamadan önce, hukuki düzenlemeye aykırı davranış konusunda ilgilinin uyarılması ve düzeltici işlemin tavsiye edilmesi, ilgilinin yazılı ve sözlü savunmasına başvurulması, karar alma sürecinin ayrıntılı olarak düzenlenmesi, karar sürecinin

saydam olması ve ilgili kamuoyunun katılımına açık olması, kararların gerekçeli olarak verilmesi ve nihayet kararların iptali için yargıya başvuru imkânının bulunması, yaptırımın meşruiyeti açısından yeterli olmasa da gerekli hususlardır (Tan; 2002). Yaptırımların meşruiyetini artırmak adına Üst Kurulların karar alma mekanizmasını düzenleyen mevzuat hem yetersizdir hem de aralarında önemli farklılıklar bulunmaktadır (Emek; 2002:180).

SPK kamu yararının gerektirdiği hallerde sermaye piyasası araçlarının halka arz ve satışını geçici olarak durdurabilmekte (2499: md. 22-b), Sermaye Piyasasını ilgilendiren yayın, duyuru ve reklâmlardan yanıltıcı olduğu tespit edilenleri yasaklayabilmekte ve gereği yapılmak üzere ilgili kuruluşlara bildirmektedir (2499: md. 22-g). TK, Usulsüz yayınları ve enterferansları izleyen ve tespit eden birimlerle karşılıklı işbirliği yaparak gerekli işlemleri yürütmek (md. 22-e), ve mevcut hükümlere uymayanlar hakkında gerekli teknik ve idari işlemleri yapmaktadır (md. 22-f). RK yasaklanan faaliyetler ve hukukî işlemler hakkında, başvuru üzerine veya resen yapılan inceleme, araştırma ve soruşturma sonucunda düzenlenen hükümlerin ihlal edildiğinin tespit edilmesi üzerine, bu ihlallere son verilmesi için gerekli tedbirleri alma ve bundan sorumlu olanlara idarî para cezaları uygulama yetkisine sahiptir (md. 27-a). RTÜK Yayın kuruluşlarının Kanun hükümlerine aykırı yayın yapması ve tahsis şartlarına uymaması halinde, değişik müeyyideler uygulayabilmektedir. Bunlar arasında idari para cezası, eğitim ve kültür içerikli yayın yapılması ve yayının durdurulması sayılabilir (3984: md. 13); KĐK kendisine yapılan şikayetler üzerine kanuna aykırı yapılan ihaleleri askıya alabilmekte, iptal edebilmekte veya düzeltici işlemi belirleyebilmekte (4734: md. 56); BDDK faaliyet alanındaki kuruluşlara gerekçesini belirtmek suretiyle para cezası uygulayabilmekte (5411: md. 146) ve EPDK Petrol Piyasası Kanunu hükümlerine, çıkarılan yönetmelik hükümlerine, Kurul tarafından onaylanan tarife ve yönetmeliklere, lisans hüküm ve şartlarına ve Kurul kararlarına aykırı davranıldığı durumlarda, idarî para cezası vermek ve lisansları iptal etme yoluna gidebilmektedir (md. 4-h).

2.3.2.4. Öneri Ve Görüş Bildirme, Uyuşmazlık Çözme Görevi

Üst kurulların diğer işlevleri arasında piyasa faaliyetlerine ilişkin plân, politika ve uygulamalarla ilgili görüş ve önerilerde bulunmak gibi görevler de yer almaktadır. Üst kurulların “teorik olarak iyi yetişmiş bir personel kompozisyonuna sahip olmaları

nedeniyle düzenledikleri alanlardaki yenilikleri diğer kurumlardan daha iyi değerlendirebilme kapasitesine sahip olmaları” bunda etkili olduğu düşünülmektedir Ersel (2000). Piyasa geliştirme görevi Üst Kurullara kanunla verilebileceği gibi bunlar bu işlevi fiilen de yerine getirebilmektedir.

BDDK bünyesinde oluşturulan ve Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Merkez Bankası, Sermaye Piyasası Kurulu, Fon, Rekabet Kurulu, Devlet Plânlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Đstanbul Altın Borsası, Menkul Kıymetler Borsaları, Vadeli Đşlemler ve Opsiyon Borsaları ve kuruluş birlikleri temsilcilerinin katılımıyla oluşan Finansal Sektör Komisyonu finansal piyasalardaki güven ve istikrar ile gelişmeyi temin etmek üzere, bilgi teatisini, kurumlar arası işbirliği ve koordinasyonu sağlamak, ortak politika önerilerinde bulunmak ve finans sektörünün geleceğini ilgilendiren konulara ilişkin görüş bildirmekle görevlendirilmiştir (5411: md. 99). SPK Đlgili Bakana sermaye piyasası ile ilgili mevzuat değişiklikleri hakkında önerilerde bulunmak (2499: md. 22-p) aynı şekilde RK da Rekabet hukuku ile ilgili mevzuatta yapılması gerekli değişiklikler konusunda doğrudan veya Bakanlığın talebi üzerine görüş bildirmek (27-g)TK Türkiye'de kurulu sermaye şirketleri tarafından yürütülecek telekomünikasyon hizmetleri ve/veya altyapısı ile ilgili olarak Ulaştırma Bakanlığı tarafından imzalanacak imtiyaz sözleşmelerine ve verilecek telekomünikasyon ruhsatlarına ilişkin görüş bildirmek, genel izin hazırlanmasına ilişkin Bakanlığa öneri götürmek (md. 7-g), EPDK Petrol faaliyetlerine ilişkin plân, politika ve uygulamalarla ilgili görüş ve önerilerini belirlemek (2684: md. 5-B/b) işlevlerine sahiptir.

RK panel ve konferanslar düzenleyerek ve yayınları aracılığıyla piyasalarda rekabet kültürünün gelişmesi için önemli bir işlevi yerine getirmektedir. Ancak, KĐK’in 4734 sayılı Kamu ihale Kanunu’nun uygulanması konusunda kamu görevlilerine verdiği eğitim karşılığında ücret alması (4734: md. 53/j-3) ise bu kurumun piyasa geliştirme işlevi ile çelişen bir durumdur. Bu Çerçevede, üst kurulların piyasa geliştirme faaliyetlerini etkin bir biçimde yerine getirebilmeleri için başta piyasa katılımcıları olmak üzere ilgili kamuoyunu sektörün yeni düzenleme kuralları, bunların gerekçeleri ve amaçları konusunda ilgilendirecek faaliyetlere öncelik vermeleri gerekmektedir (Emek, 2002:182).

2.3.2.5. Đzin Verme

Üst Kurulların hepsi için olmasa bile bir kısmı için geçerli olan fonksiyonlardan birisinin de izin veya ruhsat verme olduğunu söyleyebiliriz. Đzin verme, görev alanında yer alan kurum ve kuruluşlara bir takım faaliyetleri yapabilmeleri için müsaade etme, ruhsat, uygunluk belgesi veya lisans verme gibi bazı usulleri içermektedir. Üst kurulları yetkili oldukları alanlarda faaliyet göstermek isteyen piyasa aktörleri faaliyette bulunabilmeleri için üst kurullarda izin, ruhsat veya lisans almak zorundadırlar. Örneğin lisans hükümleri uyarınca hazırlanacak olan; Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt Anonim Şirketinin toptan satış fiyat tarifesini, iletim tarifesini, dağıtım tarifeleri ile perakende satış tarifeleri EPDK onayı ile geçerlilik kazanmaktadır.