Meclis Hükûmeti Sistemi

Yasama ve yürütme organlarının yasamada birleşmesine, “meclis hükûmeti sistemi” veya “konvansiyonel sistem” denir.²²⁰

Meclis hükûmeti sistemi, kuvvetler birliği modeline örnek gösterilebilecek hükûmet sistemlerinden biridir. Bu sistemde; yürütme organı, yasama organının iradesine göre hareket etmekte, hatta ayrı bir yürütme organı bile bulunmamaktadır.

Yürütme işlevi de, yasama organı tarafından icra edilmekte, yasama, gücü elinde bulundurmak suretiyle icrayı gerçekleştiren kişi ve kurumları istediği şekilde atayıp görevlerine son verebilmektedir.²²¹

Meclis hükûmeti sistemindeki temel kavramlar ve bu sistemde benimsenen meclisin üstünlüğü ilkesi, daha sonra geliştirilecek olan diğer hükûmet sistemlerinin tanımlanması ve yapılandırılmasında önemli bir rol üstlenmiştir.²²²

Bazı yazarlar, meclis hükûmeti sisteminin, aslında parlamenter sisteminin bir alt türü olduğunu ifade etmektedirler. Her iki sistemde de, ülkenin, meclisteki çoğunluk tarafından yönetildiği, aynı güçler olmasına rağmen, sadece dışarıdaki görünürlülüğün farklı olduğu değerlendirilmektedir.²²³

220 Turhan, Hükümet Sistemleri ve 1982 Anayasası, s. 24.; Atar, Türk Anayasa Hukuku, s. 155.

221 Mustafa Erdoğan, Anayasal Demokrasi; Siyasal Kitabevi, Ankara, 2003, s. 220.; Reşit Gürbüz, Anayasa Hukuku, s. 15.; Atar, Türk Anayasa Hukuku, s. 155.

222 Mehmet Turhan, Siyaset ve Anayasa, Gündoğdu Yayınevi, Ankara, 1995, s. 100.; Atar, Türk Anayasa Hukuku, s. 155.

223 Mustafa Erdoğan, Anayasa Hukuku, s. 21.; Turhan, Hükümet Sistemleri ve 1982 Anayasası, s.

25.; Atar, Türk Anayasa Hukuku, s. 155.

Parlamentoya üstünlük tanınması fikrinin, toplumda daha sıcak karşılanması ve egemenliğin tek bir güç yerine, parlamento tarafından kullanılması düşüncesinin, özgürlüklerden yana bir güvence olarak görülmüş olması nedeniyle, meclis hükûmeti sistemi, millet egemenliğinin daha fazla önem taşıdığı ilk dönemlerde benimsenen bir sistem olmuştur.²²⁴

Meclis hükûmeti sisteminde, ayrı bir organ olarak yürütme bulunmadığı için, görünüşte var olan yürütme, sadece yasamanın bir icra aracı olarak bulunmaktadır.

Bu nedenle, bu sistemde, tek başına karar alabilen ve bağımsız hareket edebilen bir yürütmeden söz edilemeyecektir. Kuvvetlerin birliği esası kabul edildiği için, bu birlik içerisinde, sadece görev anlamında bir uzmanlaşmadan söz edilebilecektir.²²⁵

Bu çerçevede; meclis hükûmeti sisteminin unsurlarını, genel olarak açıklamak gerekirse, meclis hükûmeti sistemi; yasama organı olan meclisin üstünlüğü ilkesini esas alıp, yürütmeyi ayrı bir erk olarak konumlandırmayan, yürütme olarak ortaya konulan yapının, meclis tarafından oluşturulduğu, yürütmenin, meclisin direktifleri doğrultusunda ve onun adına hareket eden bir kurul niteliğinde olduğu, yürütme içinde ayrı bir başbakanlık kurumu olmadığı gibi kurulun üyelerinin de tek tek meclis tarafından belirlendiği, meclise karşı, ortak bir sorumluluk yerine, her bakanın ayrı ayrı meclise karşı sorumlu olduğu, yürütmenin, ayrı bir kuvvet olarak öngörülmemesi nedeniyle, meclis üzerinde bir etkisinin bulunmadığı, asıl karar vericinin meclis olduğu, icracı konumunda bulunan yürütme üyelerinin, meclisin direktifleri doğrultusunda hareket ettiği, devlet başkanı olarak görev yapan kişinin, meclisin seçtiği bir kişi olduğu ve devlet başkanın görevinin, meclisin görev ve yetkilerine göre daha sembolik kaldığı sistem olarak tanımlanabilecektir.²²⁶

224 Turhan, Siyaset ve Anayasa,, s. 100.; Reşit Gürbüz; Anayasa Hukuku, s. 15.; Atar, Türk Anayasa Hukuku, s. 155.

225 Turhan, Siyaset ve Anayasa, s. 98.; Reşit Gürbüz; Anayasa Hukuku, s. 15.; Atar, Türk Anayasa Hukuku, s. 155.

226 Şeref Gözübüyük, Anayasa Hukuku, Turhan Kitabevi, 17. Baskı, Ankara, 2010, s. 41-42;

Turhan; Hükümet Sistemleri ve 1982 Anayasası, s. 24-27.

Bu sistem, ilk olarak 1792-1795 yılları arasında Fransa’da “Ulusal Konvansiyon Meclisi” döneminde uygulanmıştır.²²⁷

Meclis hükûmeti sistemi, genelde olağanüstü veya bazı geçiş dönemlerinde, yeni anayasayı yapmak veya yeni bir sistemi oturtabilmek amacıyla başvurulan bir ara dönem sistemidir. Türkiye'de, 1921’de hazırlanan Teşkilat-ı Esâsiye Kanunu da, bu nitelikteki bir hükûmet sistemi üzerine oturtulmuştur. Bu şekilde, bütün yetkiler mecliste toplanmak suretiyle, cumhuriyet rejimine geçişin kolaylaştırılması düşünüldüğü gibi, savaş ortamından hızlı bir şekilde çıkılarak, bağımsızlığın korunması amaçlanmıştır.²²⁸

Birinci TBMM, ilk kurulduğu andan itibaren meclis hükûmeti sistemini benimseme eğilimi göstermiştir. Kuvvetlerin birliğini esas alan bu sistem, 1921 Anayasasının ikinci maddesinde, icra kuvvetinin meclis tarafından yerine getirileceğini belirterek, meclis hükûmeti sistemine vurgu yapmıştır.²²⁹

Birinci TBMM, kuvvetler birliği ve meclis hükûmeti sistemine net bir örnek oluşturmaktadır.²³⁰ 1924 Teşkilatı Esâsiye Kanununda meclis hükûmeti sistemi ile parlamenter sistem arasında bir model öngörülmekle birlikte, anayasada, temelde meclis hükûmeti kodları esas alınmıştır. Çünkü, Anayasanın 5. maddesinde, icra kuvvetinin meclise ait olacağı vurgulanmıştır.²³¹ Savaş ortamının bulunduğu dönemlerde, güçlü bir yürütme anlayışı yerine güçlü bir meclis anlayışının ortaya konmasında, Rousseau’nun cumhuriyet anlayışının etkili olduğu ifade edilmektedir.²³²

Ülkemizde, 1921 yılından itibaren başlayan saf meclis hükûmeti süreci, 1923 yılına kadar devam etmiştir. 1924 yılında, parlamenter sisteme ait verilerin de kullanılması ile birlikte, hükûmet sisteminde parlamenter sisteme dönüş başlamıştır.

227 Rakipoğlu; a.g.m., s. 3 vd.; Turhan, Hükümet Sistemleri ve 1982 Anayasası, s. 24.

228 Turhan, Siyaset ve Anayasa, s. 98.

229 Sedat Yazıcı, Fatih Yazıcı, “Tarihsellik ve kurumsallık Arasında: 1921 ve 1924 Anayasaları'nda Kuvvetler Birliği/Ayrılığı Tartışması; BİLİG Türk Dünyası Sosyal Bilimler Dergisi, Güz 2011, S:59, s. 236-237.

230 Yazıcı; Yazıcı, a.g.m., s. 237.

231 Yazıcı; Yazıcı, a.g.m., s. 237.

232 Yazıcı; Yazıcı, a.g.m., s. 239.

1961 ve 1982 Anayasalarında ise, temel olarak parlamenter sistem esasları benimsenmiştir. Böylece, ülkemizde meclisin üstünlüğü ile başlayan süreç, zamanla yürütmenin üstünlüğüne doğru evrilmiştir, denilebilir.²³³

1924, 1961 ve 1982 Anayasalarında, temelde parlamenter sistem bakışı ortaya konulduğu halde, meclis hükûmeti sistemine dair yansımaların bulunduğu da söylenebilecektir. Şöyle ki; meclisin sürekli varlığını devam ettirmesi ilkesine dayanan ve yeni meclis göreve başlayıncaya kadar eskisinin görevine devam etmesi anlamındaki, meclisin yenilenmesi kavramı bu duruma örnek olarak gösterilebilir.²³⁴ Yine, 1924 Anayasasında fesih kurumuna yer verilmemesi, 1961 Anayasasında ise, bu kurumun işlevsiz bırakılması, meclis hükûmeti sisteminin yansımaları olarak değerlendirilmelidir. Zaten 1924 Anayasasında, TBMM’nin, millet adına egemenlik hakkını kullanmasını öngören hükmü ile yasama ve yürütme erkinin mecliste toplanacağına dair hükümleri birlikte düşünüldüğünde, bu anayasanın, daha çok meclis hükûmeti sistemi eksenli olduğu söylenebilecektir.²³⁵

1921 Anayasasındaki meclis hükûmeti sisteminde; yürütme, ilk zamanlarda, meclise bağlı olarak çalışmaya başlamasına rağmen, bu sistemin içinde ve geride yer alan yürütmenin, süreç içerisinde, meclis üzerinde daha etkin olmaya başladığı görülmüştür.²³⁶

Türkiye’de meclis hükûmeti sisteminin geçerli olduğu dönem, dünya genelinde de, parlamentoların güçlü olduğu döneme denk gelmektedir. Bu dönemde, ülkelerin, kuvvetlerin birliğine yönelik etkileşimi bu şekilde gerçekleşirken, bu akımın tam aksine, kuvvetler ayrılığı ilkesinin de yavaş yavaş yükseleceği bir döneme girilmeye başlanmıştır.²³⁷

Meclis hükûmeti sistemini, geçmişte bir dönem Fransa da uygulamıştır.

Fransa'da, 1793 tarihli Anayasa dışında ve 3. Cumhuriyetin oluşturulması

233 Turhan, Siyaset ve Anayasa, s. 99.; Atar, Türk Anayasa Hukuku, s. 155.

234 Turhan, Siyaset ve Anayasa, s. 101-102.

235 Turhan, Siyaset ve Anayasa, s. 101-102.

236 Turhan, Siyaset ve Anayasa, s. 99.

237 Yazıcı; Yazıcı, a.g.m., s. 241.; Atar, Türk Anayasa Hukuku, s. 155.

aşamasında, 1871-1875 tarihleri arasındaki geçici dönemde, yetkilerin tamamı meclise vermiştir. Bu yapı 3. Cumhuriyet döneminde sona ermiştir. Daha sonra, 4.

Cumhuriyetin temellerinin atılması sürecinde de, referandumda reddedilen anayasa tasarısında, meclis hükûmeti sistemi esas alınmıştır. Fransa'da, bu dönemde ve bu şekilde uygulanan sistem, “konvansiyonel rejim” olarak nitelendirilmektedir.²³⁸

Bu sistem, günümüzde sadece İsviçre’de geçerliliğini korumaktadır. Bu ülkede; federal meclis, icra kuvvetini yerine getirecek Konsey üyelerini seçer, Konseyin başkanı olan kişi, aynı zamanda, devlet başkanlığı görevini de yürütür. Bu başkanın görevleri, sembolik olarak düzenlenmiştir. Meclis, sistemin bir gereği olarak, Konsey üyelerine talimat verip denetleme yetkisini haiz olduğu gibi, Konseyin aldığı kararları değiştirme yetkisine de sahiptir. Konsey üyeleri, meclise karşı sorumludur. Konsey ve meclis arasında uyuşmazlık çıktığı zaman, meclise itibar edilmektedir. Bu yapılanma nedeniyle, İsviçre’de yasama eksenli bir sistem kurgulandığı, açık bir şekilde görülmektedir.²³⁹

İsviçre’de, yasama organı olarak görev yapan Federal Meclis, Federal Konsey üyelerini seçmenin yanı sıra, Konseyin işleyişi ile ilgili sistemi de elinde tutmak suretiyle, egemenliği tam olarak kullanmaktadır. Konsey, yaptığı iş ve işlemler hakkında meclise rapor sunarken, Konseyin, meclisi feshetme imkânı da bulanmamaktadır. Konsey ile meclis arasında bir sorun oluşması durumunda, Konseyin görevden çekilmesi söz konusu değildir.²⁴⁰

İsviçre'de, yürütmeyi kullanan ve dört yıllığına seçilen Konsey, yedi kişiden oluşmaktaydı. Bu sistemde, Federal Konsey, Federal Meclise karşı sorumlu olarak yapılandırılmamıştır, her iki organ seçmene karşı sorumlu hale getirilmiştir. Bu yönüyle, İsviçre’de uygulanan bu sistem, ülkemizde, 1921 Anayasasında öngörülen

238 Mustafa Erdoğan; Anayasa Hukuku, s. 20.; Turhan, Hükümet Sistemleri ve 1982 Anayasası, s. 24.

239 Turhan, Siyaset ve Anayasa, s. 99-100., Döner, “Yeni Anayasa Sürecinde Hükümet Sistemi Sorunu”, s. 873.; Demirkol, a.g.e., s. 133.; Teziç, Anayasa Hukuku, 16. Baskı, s. 478-479 240 Gözübüyük, Anayasa Hukuku, (17. Baskı), s. 43.; Kaboğlu, Türkiye’nin Anayasa Gündemi,,

s.74.; Teziç, Anayasa Hukuku, 16. Baskı, s. 478-479

meclis hükûmeti sistemi ile tam bir benzerlik göstermemektedir. Kendine özgü karma bir sistem olarak karşımıza çıkmaktadır.²⁴¹

Yarı doğrudan demokrasi araçlarından biri olan referandum, İsviçre'de de uygulanmaktadır. Özellikle, federal anayasa değişikliği yapılacağı zaman, referandum yapma zorunluluğu bulunmaktadır. Yine bu ülkede, Federal Meclis tarafından yapılan kanunlar için de, belli koşulların varlığı halinde, halk oylamasına gidilmektedir.

İsviçre'de, bazı kantonlarda halk oylaması geleneği sürdürülmektedir. Halk oylaması sonucunda, hükûmet ile kantonların ters düşmesi durumunda, hükûmetin görevden ayrılması söz konusu olmazken, bu nitelikteki oylamalar, hükûmetin politikalarına yön verilmesi açısından, önemli bir etkiye sahip olmaktadır.²⁴²

İsviçre'de, bu şekilde “kolejyal yönetim” olarak ortaya çıkan meclis hükûmeti sistemi, temel yapısı itibariyle, 1848 yılından bugüne kadar doğal olarak bazı değişimler geçirmiştir.²⁴³ Değişen dünyada uygulanan diğer hükûmet sistemlerine ve yürütmenin gittikçe tüm dünyada güçlenmesine rağmen, İsviçre'de oluşturulan bu hükûmet sistemi, bugün hâlen uygulanmaya devam etmektedir.²⁴⁴

Birinci Dünya Savaşından sonra özellikle “Weimar” döneminde, “Lander”

gibi bazı Alman eyaletlerinde, Latvia, Litvanya ve Estonya gibi bazı Baltık ülkelerinde ve Avusturya'da, tarihin belli zamanlarında, birbirinden farklı şekillerde de olsa, meclis hükûmeti sisteminin uygulandığı görülmüştür.²⁴⁵

17. yüzyıl ve sonrasında, Avrupada kurulan devletlerde, kuvvetler birliği veya ayrılığı ile ilgili olarak istikrarlı bir bakış açısı gelişmemiştir. Karl Loewnstein; bu değişim ve dönüşüm sürecini, farklı dönemlere ayırmıştır. Bu dönemler; 1688’den sonra İngiltere ve 1789’dan sonra Fransa’da etkili olan meclisin hakimiyeti dönemi, yürütmenin daha etkili bir güç olarak ortaya çıktığı Birinci Dünya Savaşı sonrası

241 Teziç, Anayasa Hukuku, 16. Baskı, s. 477-478; Kaboğlu, Anayasa Hukuku Dersleri, s. 160.

242 Gözübüyük, Anayasa Hukuku, (17. Baskı), s. 44.; Teziç, Anayasa Hukuku, 16. Baskı, s. 477-478

243 Kaboğlu, Anayasa Hukuku Dersleri, s.160; Kaboğlu, Türkiye’nin Anayasa Gündemi, s. 73.;

Teziç, Anayasa Hukuku, 16. Baskı, s. 477-478

244 Hekimoğlu, a.g.e., s. 24.; Teziç, Anayasa Hukuku, 16. Baskı, s. 477-478.

245 Mustafa Erdoğan, Anayasa Hukuku, s. 20.

dönem, savaştan sonra, yeniden meclisin güçlendiği dönem ile İkinci Dünya Savaşına doğru tekrar yürütmenin güçlendiği dönem olarak sayılabilecektir.²⁴⁶

Meclisin yürütme yetkisini elinde tuttuğu bu sistem, çoğulculuk esasının benimsendiği ve millet iradesinin en iyi şekilde icraya yansıtılmasını öngören bir sistemdir. Millet iradesinin üstün bir irade olduğu kabulünden hareketle, demokratik bir yapının ülkeyi yönetmesi amaçlanmıştır. Otoriter sistemlerin veya keyfi uygulamaların önüne geçebilmek amacıyla, devlet idaresinin tek bir kişi veya kurula verilmesi yerine, halkın doğrudan seçtiği parlamentolara verilmesi düşünülmüştür.

Bugün gelinen noktada ise, halkın iradesinin mecliste oluşması kabul edildikten sonra, yürütmenin de doğrudan halkın iradesi ile oluşturulması yönünde sistemler üzerinde çalışılmıştır. Böylece her iki kuvvetin, aynı müşrûiyet kaynağından beslenerek ortaya çıkması amaçlanmıştır. Böylece, milli egemenlik kavramının zarar göreceği endişeleri giderilirken, güçlü ve etkin bir yürütme anlayışı ile de farklı sistem arayışları devam etmiştir.

Ülke nüfuslarının hızla arttığı, iç ve dış birçok sorunla mücadele edilmesinin gerektiği bu dönemde, hızlı ve etkin kararlar alabilmek için, oluşturulan icra kuvvetinin de güçlü olması gereklidir. Salt parlamentonun yönetimde olduğu bir sistemde, hızlı kararlar alınabilmesi ve tepkilerin doğru zamanda ve doğru yerde verilebilmesi zorlaşabilecektir.

Anayasal hareketlerin tartışıldığı günümüzde, meclis hükûmeti sisteminin, uygulama olanağının kalmadığı belirtilmektedir. Tarihsel değişim içinde, meclislerin önemi ve bireylerin temsil edilmesine dair ilkeler önem kazanırken, meclisin icra kuvvetini de yerine getirmesi gerekliliğine dair düşünce yapısı geride bırakılmıştır.