Başkanlık Kurumunun Yapısı

O Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão 40 _{tem um papel}

fundamental no acompanhamento e avaliação do comportamento das despesas públicas, elaborando ações que busquem a eficiência nas contratações por meio de planejamentos estratégicos, viabilizando as compras e gerindo os riscos.

Na área de licitações e contratos administrativos, o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP) tem a competência de planejar, propor políticas, coordenar, supervisionar e orientar normativamente as atividades de gestão dos recursos de logística sustentável, conforme dispõe o art. 16, inc. III, anexo I, do Decreto nº 9.035, de 20 de abril de 201741_.

No exercício de suas atribuições, e acatando a recomendação do TCU no julgamento da Representação TC 003.273/2013-0, o Ministério do Planejamento realizou estudos para avaliar os benefícios oriundos da emissão de bilhetes diretamente com as companhias aéreas, sem a participação de empresas intermediárias.

Sobre tais estudos, faz-se salutar transcrever as explanações contidas na Nota Técnica n° 032/CENTRAL/ASEGE/GM-MP (ANEXO A, p. 87):

5.1.4. Neste ponto, esclarecemos que após os estudos de revisão da estratégia de aquisição de passagens aéreas para fins de transporte de servidores, empregados ou colaboradores eventuais em viagens a serviço, concluiu-se que a contratação direta das companhias aéreas é a melhor opção para o atendimento da necessidade, em relação às viagens nacionais.

40 _{O nome de Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), foi alterado, a partir 12 de maio de}

2016, para Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão com a Medida Provisória nº 726/2016, esta que foi convertida em Lei nº 13.341, de 29 de setembro de 2016, nova nomenclatura que será adotada ao longo desta monografia (MP, 2015a, on-line)

41 _{Ilustra-se: Art. 16. Ao Departamento de Normas e Sistemas de Logística compete: I - gerir os recursos de}

tecnologia da informação que deem suporte ao Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais - Siasg; II - formular e promover a implementação de políticas e diretrizes relativas à gestão sustentável de materiais, de obras e serviços, de transportes, de comunicações administrativas e de licitações e contratações da administração pública federal direta, autárquica e fundacional; III - realizar estudos, análises e propor atos normativos para aplicação da legislação de logística sustentável, licitações e contratos, administração de materiais, obras, serviços, transportes, comunicações administrativas e serviços gerais, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional; IV - operacionalizar o funcionamento das atividades do Siasg, do Portal de Compras do Governo federal - Comprasnet, do Sistema de Concessão de Diárias e Passagens - SCDP e do Processo Eletrônico Nacional - PEN; V - promover a gestão do conhecimento e da informação no âmbito do Sisg; VI - identificar, estruturar e disseminar boas práticas de gestão e informações relativas às atividades de competência do Departamento, incluído o apoio aos órgãos de controle e à gestão de logística da administração pública federal direta, autárquica e fundacional; VII - auxiliar em atividades pertinentes ao Sisp, quanto a licitações e contratos; e VIII - estruturar e implementar políticas públicas relativas à estratégia de contratações.

5.1.5. Esta decisão considerou fatores outros, além da redução dos custos. 5.1.6. Um fator relevante foi a necessidade de melhor controle; ou seja, de credenciamento sistêmico e automatizado das aquisições de passagens, status de voo, identificação de valores a serem reembolsados pelas companhias aéreas, em razão de cancelamentos e remarcações, conciliação de dados de aquisição e de valores faturados, pesquisa de voos e tarifas em tempo real e reserva de assentos e tarifas e melhorias na prestação de contas das viagens pelos servidores.

5.1.7. O sistema utilizado pela APF para concessão de diárias e passagens é o SCDP, de propriedade do SERPRO e, por esta razão, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MP, órgão gestor do referido sistema, demandou ao SERPRO realizar melhorias no SCDP, para contemplar as funcionalidades necessárias à obtenção de melhor controle nas aquisições de passagens e, ainda, viabilizar a aquisição por acesso direto aos webservices das companhias aéreas, com pagamento eletrônico.

5.1.8. Trata-se, portanto, de sistema de gerenciamento de passagens aéreas, que se denominou SGPA.

No intento de viabilizar a nova sistemática de contratação, a Ministra de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão expediu a Portaria nº 227, de 25 de junho de 201442_{, alterando o art. 1º, inciso V, da Portaria nº 505, de 29 dezembro de 2009, retirando a}

exclusividade das agências de viagens para a emissão de bilhetes de passagens aéreas, podendo também ser realizada diretamente pela companhia aérea credenciada pela Central de Compras e Contratações (CENTRAL).

Essa CENTRAL foi criada em janeiro de 2014, com competências estabelecidas no Decreto no 8.189, de 21 de janeiro de 2014, para atuar nas contratações dos bens e serviços de uso comum dos órgãos e entidades da Administração Pública, inclusive no caso da aquisição de passagens aéreas.

A partir de então se passou a conceber, no âmbito federal, a utilização de dois modelos de aquisição de passagens aéreas, quais sejam; a) contratação direta: adquiridas diretamente com as empresas de transporte aéreo regular, credenciadas pela Central de Compras e Contratações, sem o intermédio de outras empresas; e b) agenciamento de viagens: serviços prestados por agência de turismo, compreendendo a emissão, remarcação, cancelamento e atividades afins, para aquisição de passagens aéreas, contratadas por meio de licitação realizada pela Central de Compras e Contratações.

42 _{Transcreve-se: Art. 1º - O art. 1º, inciso V, da Portaria nº 505, de 29 dezembro de 2009, publicada no Diário}

Oficial da União de 30 de dezembro de 2009, passa a vigorar com a seguinte redação: Art. 1º - (...) “V - a emissão dos bilhetes de passagens aéreas para viagens a serviço da administração pública deve ser realizada pela agência de viagens contratada ou diretamente pela companhia aérea credenciada pela Central de Compras e Contratações (CENTRAL), a partir da autorização do servidor formalmente designado”.

Na mesma oportunidade, a então Presidente da República, Sra. Dilma Vana Rousseff, editou a Medida Provisória nº 651, de 9 de julho de 201443_{, convertida em Lei nº 13.043, de}

13 de novembro de 2014, que acrescentou o § 9º ao art. 6444 _{da Lei nº 9.430, de 27 de}

dezembro de 1996, concedendo benefícios fiscais às companhias aéreas em caso de contratação direta, dispensando-se a retenção na fonte de IRPJ, CSLL, Contribuição para o PIS/PASEP e COFINS sobre os pagamentos efetuados mediante a utilização do Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF 45_{. Ilustra-se:}

Art. 44. A Lei nº 9.430, de 27 de dezembro de 1996, passa a vigorar com as seguintes alterações:

“Art. 64. ... § 9º Até 31 de dezembro de 2017, fica dispensada a retenção dos tributos na fonte de que trata o caput, sobre os pagamentos efetuados pelos órgãos da administração pública federal, direta, mediante a utilização do Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF, no caso de contratação direta das companhias aéreas prestadoras de serviços de transporte aéreo.” (NR)

De acordo com a exposição de motivos EMI nº 93/MF/MDIC/MP (MANTEGA et al., 2014, on-line), a mencionada alteração tornou-se necessária para viabilizar a centralização do sistema de compras de passagens aéreas da Administração Pública Federal, no Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão – MP.

Em 11 de julho de 2014, foi publicado no Diário Oficial da União (2014, p. 128) o Edital de Credenciamento nº 01/2014-Central/MP, cujo objeto consiste na aquisição de passagens sem o intermédio de agências de viagem e turismo, nos moldes previstos no respectivo Projeto Básico, pelo prazo de 60 (sessenta) meses.

Vale ressaltar que, formalizado o credenciamento das companhias aéreas, foi implantado um projeto piloto, em caráter experimental, durante os primeiros 60 (sessenta)

43 _{Por estabelecer o limite temporal dos benefícios fiscais às companhias aéreas até 31 de dezembro de 2017, em}

1º de janeiro de 2018 as contratações diretas de passagens aéreas foram novamente suspensas. Entretanto, visando restabelecer o credenciamento, o então Presidente da República, Michel Miguel Elias Temer Lulia, editou a Medida Provisória nº 822, de 1º de março de 2018, que prorrogou o referido prazo até 31 de dezembro de 2022.

44 _{Transcreve-se: Art. 64. Os pagamentos efetuados por órgãos, autarquias e fundações da administração pública}

federal a pessoas jurídicas, pelo fornecimento de bens ou prestação de serviços, estão sujeitos à incidência, na fonte, do imposto sobre a renda, da contribuição social sobre o lucro líquido, da contribuição para seguridade social - COFINS e da contribuição para o PIS/PASEP.

45 _{Conforme estabelece o art. 1º da Portaria Interministerial nº 441, de 20 de novembro de 2014, todas as}

aquisições de passagens aéreas, seja por meio de credenciamento ou licitação, serão pagas por meio do Cartão de Pagamento do Governo Federal (CPGF).

dias de vigência do referido credenciamento, exclusivamente no Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão46_.

Por fim, visando estabelecer as diretrizes e procedimentos para aquisição de passagens aéreas pela Administração Pública Federal, o Ministério do Planejamento publicou a Instrução Normativa nº 03, de 11 de fevereiro de 2015 (IN SLTI/MP 3/2015), a qual impôs a precedência da contratação direta sobre o agenciamento de viagens, in verbis:

Art. 3º A aquisição de passagens aéreas será realizada diretamente das companhias aéreas credenciadas, sem intermediação de agência de turismo, salvo quando a demanda não estiver contemplada pelo credenciamento, quando houver impedimento para emissão junto à empresa credenciada ou em casos emergenciais devidamente justificados no SCDP, hipóteses em que será aplicado o procedimento previsto na Seção II desta Instrução Normativa. Parágrafo único. A adesão ao credenciamento será formalizada pelo órgão beneficiário, por meio de contrato firmado com instituição financeira autorizada para operacionalização do Cartão de Pagamento do Governo Federal Passagem Aérea, de uso exclusivo para pagamento das despesas relativas à aquisição direta de passagens aéreas.

Art. 4º O objeto do agenciamento de viagens atenderá às demandas não contempladas pela aquisição direta de passagens viabilizada pelo credenciamento, aos casos em que houver impedimento de emissão junto à empresa credenciada ou aos casos emergenciais devidamente justificados no SCDP.

§ 1º Por se tratar de serviço comum, a licitação será realizada, preferencialmente, na modalidade pregão, em sua forma eletrônica, podendo ainda, a critério do órgão solicitante, ser utilizado o Sistema de Registro de Preços – SRP.

Na prática, a Central de Compras e Contratações (CENTRAL)47 _{é responsável pelo}

procedimento de credenciamento das empresas e pela adesão dos órgãos beneficiários. Regularizado o procedimento, a aquisição de passagens aéreas é realizada eletronicamente no Sistema de Concessão de Diárias e Passagens – SCDP48_{, de uso obrigatório por força do art.}

12-A, do Decreto nº 5.992, de 19 de março de 2006.

O sistema é integrado com sítio eletrônico das companhias aéreas que aderiram ao referido credenciamento, sendo possível cotar os valores dos bilhetes e aplicar automaticamente os acordos comerciais firmados, possibilitando, assim, a escolha da passagem com o menor valor, ou proposta mais vantajosa, em tempo real. Além da realização

46 _{Os resultados do projeto piloto serão tratados no tópico “Economicidade do credenciamento para aquisição de}

passagens aéreas”.

47 _{A Portaria MP nº 555, de 30 de dezembro de 2014, atribui exclusividade à Central de Compras e Contratações,}

do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, para realizar procedimentos para aquisição e contratação dos serviços que visam à obtenção de passagens aéreas para voos domésticos e internacionais, pelos órgãos da administração direta do Poder Executivo federal.

48 _{O Sistema de Concessão de Diárias e Passagens é um sistema eletrônico que integra as atividades de}

concessão, registro, acompanhamento, gestão e controle das diárias e passagens, decorrentes de viagens realizadas no interesse da administração pública federal, em território nacional ou estrangeiro. (Disponível em: < http://www.planejamento.gov.br/servicos/faq/logistica-e-servicos-gerais/diarias-e-passagens/o-que-e-o-sistema- de-concessao-de-diarias-e >. Acesso em 29 mai. 18)

de cotação, reserva e emissão do bilhete, o SCDP também permite o cancelamento, remarcação e o reembolso.

A contratação direta pela Administração Pública Federal é bastante criticada pelas empresas do ramo de agenciamento de viagens, principalmente no que concerne ao Credenciamento nº 01/2014-Central/MP, culminando, inclusive, em diversas impugnações49_,

representações perante o Tribunal de Contas da União, além de audiência pública no Senado Federal.

Nada obstante as razões apresentadas pelas mencionadas empresas contra o procedimento licitatório, a constatação da viabilidade jurídica para a utilização da contratação direta das companhias aéreas, por meio do instituto do credenciamento, deve passar, obrigatoriamente, pela análise de questões relevantes sobre tal instituto propriamente dito.

Jacoby Fernandes (2016, p. 114) ensina que a escolha da modalidade de licitação mais adequada para o interesse público parte do estudo de dois critérios: o quantitativo e o qualitativo. “O primeiro leva em conta o preço estimado do futuro contrato e o segundo, a natureza do objeto a ser contratado”.

Por conseguinte, torna-se necessário o estudo sobre o aparente proveito econômica oriundo da utilização do sistema de credenciamento, assim como a legalidade do seu uso no caso concreto, inserindo-se neste ponto a controvérsia jurídica sobre a violação de leis específicas e a impossibilidade de competição em razão do objeto, os quais serão abordados nos capítulos que se seguem.

49 _{Ao total, doze empresas impugnaram o edital do Credenciamento nº 01/2014-Central/MP (MP, 2015b, on-} line)

4 ECONOMICIDADE E LEGALIDADE DO CREDENCIAMENTO PARA