Mali Kurallar Açısından Kamu Maliyesinde DeğiĢim

Kurallara dayalı ekonomi politikası uygulanmasını savunanlara göre, bu amaçla oluĢturulacak maliye politikası kuralları, maliye politikasını uygulamakla görevli olan aktörler ve kurumlar üzerindeki siyasi baskının hafiflemesine yol açarak ve bu birimlerin mali disiplinsizlik lehine kararlar almalarını engelleyerek orta ve uzun vadede ekonomik istikrarın sağlanmasına ve iktisadi büyümenin hızlandırılmasına yol açabilir95_{. Mali kuralların uygulanma nedeni ise}96

;

Mali Disiplini Sağlamak: mali ve parasal kurallar oluĢturarak bütçe harcamaları ve bütçe gelirleri arasında bir denge sağlanabilir.

Makro-ekonomik Ġstikrar Sağlamak: hükümetin tüm yurtiçi kaynaklardan, özellikle de merkez bankasından borçlanmasına getirilen sınırlama ve yasaklamalar ile para yaratılması durdurularak enflasyonist baskıların

James M. Buchanan, “Kamu Tercihi ve Kamu Maliyesi”, Çev. CoĢkun Can Aktan, 1979, s.1.

95 _{CoĢkun Can Aktan, Dilek Dileyici ve Ġstiklal Y. Vural, Kurumsal Maliye Politikası, Ġçinde. ―Ekonomi}

Politikası Yönetiminde Mali ve Parasal Kurallar‖, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2007, s.120.

96 _{Yasemin Gürsoy Hürcan, ―Mali Disiplinin Sağlanmasında Yasal Düzenlemelerin Yeri; Önemi, Dünya}

Uygulamaları ve Türkiye Örneğinin Ġncelenmesi‖, T.C. BaĢbakanlık Hazine MüsteĢarlığı, AraĢtırma

42

temel kaynağı ortadan kaldırabilir ve böylece istikrar sağlanması kolaylaĢtırılabilir.

Mali Sürdürebilirlik: mali ve parasal kurallar finansal piyasalarda makul bir reel faiz seviyesinin sağlanmasına yardım edebilir ve özel yatırımlar üzerindeki dıĢlama (crowding out) etkisini ortadan kaldırabilir.

Hükümetin Kredibilitesinin Arttırılması: finansal piyasalarda uzun süreli olarak güvenin tesis edilmesinde, hükümetlerin kendilerini, bütçe açıkları, borçlanma veya borç stoğu verilerinde kalıcı kısıtlamalara tabi tutması yarar sağlayabilir.

Siyasi Popülizmin Engellenmesi: mali kurallar özellikle seçim öncesi dönemlerde mali disiplinin sağlanmasına zıtlık teĢkil eden harcamalar sonucu oluĢan ve kısa vadeli politik kaygılardan kaynaklanan kamu açıklarının ortadan kalkmasına veya en azından azalmasına yardımcı olabilir.

Kurallara dayalı ekonomi politikası uygulanması taraftarı iktisatçılar, mali kuralların hükümetlerin ve uyguladıkları ekonomik programların sağlamlığı ve sürdürülebilirliğine yönelik olumlu beklentiler artırarak hükümetlerin güvenliklerini yükseltebileceklerini ifade etmektedir.

KüreselleĢmeyle birlikte geliĢmekte olan ülkelerde ciddi ekonomik krizler ortaya çıkmıĢtır. YaĢanan bu problemlere karĢı uluslararası kuruluĢlar tarafından özellikle IMF ve Dünya Bankası gibi kuruluĢlar önerileri çerçevesinde özellikle mali yapıya iliĢkin daraltıcı önlemleri temel alan kriz önleyici ekonomik programlar gündeme gelmiĢtir. Bu programlar kamu harcamalarını azaltılmasına, vergilerin kompozisyonunun değiĢtirilmesi yoluyla vergi gelirlerinin artırılmasına ve borçlanmanın azaltılmasına yönelik önlemler içermektedir97_.

Mali kuralların kamu maliyesini nasıl etkilediği iki yönden ele alınacaktır. 1. Kamu Harcamaları ve Vergiler ile Ġlgili Mali Kuralların Kamu Maliyesine Etkileri

KüreselleĢme sürecinin hızlanmasıyla ve kamu hizmetlerine duyulan ihtiyacın artmasıyla birlikte kamu harcamaları ve buna bağlı olarak kamu

97 _{Aytaç Eker, “KüreselleĢme Sürecinde Kamu Maliyesinde YaĢanan DönüĢüm”, T.C. Maliye}

43

ekonomisinin milli ekonomi içindeki payı artmıĢtır. Hızla artan harcamalar vergi gelirleriyle karĢılanamaz hale gelince yüksek bütçe açıkları ile karĢı karĢıya kalınmıĢ ve mali yapıda bazı sorunlar ortaya çıkmıĢtır. Bu sorunların baĢında bütçe açıkları gelmektedir. Bu süreçte kamu harcamalarının kısıtlanması ve denk bütçe uygulanmasını öngören yaklaĢımlar önem kazanmaya baĢlamıĢtır. Örneğin Avrupa Birliği ülkeleri 1993 yılından itibaren borçlanma ve yüksek bütçe açığına belli bir tavan konmasını öngören Maastrich kriterlerini benimseme kararı almıĢlardır. Maastrich kriterleri ile belirlenen amaçların gerçekleĢtirilmesi için AB ülkeleri kendilerinin kamu mali yapısını doğrudan ilgilendiren bir dizi dönüĢüm programı uygulamaya baĢlamıĢlardır. Bu programların baĢlıca amacı anlamlı ve sürdürülebilir kamu maliyesi programlarını uygulamaya koymak olmuĢtur. Buna göre kamu açıklarının GSYĠH‘ya oranının orta vadeli bir program çerçevesine %35‘e indirilmesi hedeflenmiĢtir.

GeliĢmekte olan ülkelerin pek çoğunda kamu harcama reformunun yapılması öncelikli olarak önem kazanmıĢtır. Kamu maliyesine etkinliğin arttırılması için bir dizi mali önlemin alınması öngörülmüĢtür. Buna göre çok yıllı bütçe uygulamasının benimsenmesi, mali disiplini ve buna bağlı olarak makro ekonomik istikrarı güçlendirmek için belirli bir kamusal çerçevenin oluĢturulması ve kamu kurumlarının performansının arttırılması için örgüt davranıĢının teĢvik edilmesi gibi önlemler alınmıĢtır.

Ekonomi politikasının önemli bir aracı olarak vergi politikası da bu süreçte etkilenmiĢtir. Serbest piyasa ekonomisinin öngördüğü gevĢek vergi teĢvik vergi politikaları ve buna bağlı olarak düĢük vergi yükü çeĢitli ülke ekonomilerini farklı Ģekilde etkilemiĢtir. KüreselleĢme sürecinin beraberinde getirdiği mali yapıyı etkileyen en temel vergi sorunları; uluslararası çifte vergileme, elektronik ticaretin vergilendirmesi ve finansal piyasalarda elde edilen kazançların vergilendirmesi Ģeklinde belirlenebilir. GeliĢmekte olan ülkelerde bu sorunlar özellikle finans piyasalarının hızlı bir Ģekilde dıĢa açılmasıyla ortaya çıkmıĢtır. Bu piyasalardaki finansal iĢlemlerin artmasıyla, bu iĢlemlerin vergilendirilmesine yönelik öneriler ortaya çıkmıĢtır. Bu önlemlerin baĢında Tobin vergisi gelmektedir. Sermaye giriĢ ve çıkıĢlarının binde 1 ve binde 2 gibi bir vergiye tabi tutulması halinde uzun vadeli yatırımlar ve dıĢ ticaret üzerinde önemli olumsuz etkiler oluĢsa bile ekonomik krizlere yol açan kısa vadeli sermaye akımları üzerinden önemli bir vergi yükü oluĢturabilir.

44

2. Borçlanma Politikasıyla Ġlgili Mali Kuralların Kamu Maliyesine Etkileri GeliĢmekte olan ülkelerin yüksek bir borçlanma gereği ile karĢı karĢıya olmaları, ülke idarelerinin ellerindeki kaynakları daha verimli kullanmak zorunda oldukları gerçeğini bir kez daha göstermiĢtir. KüreselleĢme süreciyle birlikte serbest piyasa kurallarını kamu borçlanma politikasında uygulanması daha hızlı yaygınlaĢmıĢtır. Maastrich anlaĢmasına göre üye ülkelerin kamu borçlarının GSYĠH‘ya oranının öncelikle %60‘a çekilmesi daha sonra bu oranın azalan bir trend izlemesinin sağlanması amaçlanmaktadır. Böylece bu ülkelerin kamu açıkları ve borçlanma limitleri belirli rakamsal sınırlamalara tabi tutulmaktadır. Bu yolla kamu mali yapısında iyileĢmeyi sağlayıcı mali düzenlemeler önem kazanmaya baĢlamıĢtır98_.

Bu sayılanların yanı sıra, kamu maliyesinde bir baĢka değiĢim olarak, Mali Saydamlık ve hesap verme sorumluluğu dile getirilmesi gerekir. Hesap verme sorumluluğu kısaca, bir kesimin yaptıklarından dolayı bir otoriteye açıklamada bulunması olarak tanımlanabilir. Kamu maliyesi açısından ise, kendilerine kaynak tahsis edilenlerin ya da yetki verilenlerin bu kaynakları ve yetkileri ne kadar iyi kullandıklarını sergileme sorumluluğunu ifade eder99_.

Hesap verme sorumluluğunun dört çeĢidi bulunmaktadır. Bunlar; siyasal, idari, hukuki ve mali hesap verme sorumlulukları olarak sıralanabilir. Burada bizi ilgilendiren Mali Hesap verme sorumluluğudur. Mali hesap verme sorumluluğu; idarenin mali alandaki güç ve yetkilerini kullanma sorumluluğu üzerinde durmaktadır. Mali hesap verme yükümlülüğü büyük ölçüde bütçe ile gerçekleĢmektedir. Ancak bütçe tek baĢına etkin bir mali denetim ve hesap verme sorumluluğunu gerçekleĢmesine imkan sağlayamayabilir. Son yıllarda yaygın olarak kullanılan mali saydamlık kavramı, hesap verme sorumluluğunun gerçekleĢmesi için son derece önem taĢımaktadır100_.

Etkin ve doğru bir hesap verme yükümlülüğünün gerçekleĢebilmesi için, sunulan bilgileri;

Eker, s.17.

99 _{Fikret Gülen, “Hesap Verme Sorumluluğu ve Bağımsız Kurallar‖, http://www.tesev.org.tr}

(12.06.2010).

100 _{CoĢkun Can Aktan ve Dilek Dileyici, Kamu Maliyesi, Ġçinde, Kamu Maliyesinde Hesap Verme}

Sorumluluğu ve Mali Saydamlık, CoĢkun Can Aktan & Serpil Ağcakaya & Dilek Dileyici, BirleĢik Matbaacılık, 2009, s. 251.

45

 Açık ve anlaĢılır,  Basit,

 Güvenilir,  Tarafsız,

 Düzenli aralıklarla sunulan,  Ölçülebilir,

 Maliyet etkin,

 KarĢılaĢtırmaya imkan verecek özelliklerde olması gereklidir.

Bu sayılanları bir baĢlık altında toplayacak olursak, hesap verme sorumluluğunun amacının bürokrasilerin geliĢtirilmesi sonucunun ortaya çıkarılmasıdır.

Mali saydamlık ise, devletin görev ve fonksiyonlarının, kamu ekonomisine ve kamu mali yönetimine iliĢkin bilgilerin ve hesapların (harcamalar, vergiler, borçlanma borç yönetimi vb.) ve aynı zamanda kamu mali yönetiminde ve temel iktisat politikalarına iliĢkin planların, niyet ve projeksiyonların açık ve anlaĢılır düzenli olarak ve güven tesis edecek bir biçimde kamuoyunun bilgisine sunulmasıdır101_.

IMF tarafından hazırlanan kod, mali saydamlığın temel ilkelerini içermektedir. Bu ilkeler Ģöyledir102_:

Rollerin ve sorumlulukların açık olması

a) Devlet sektörünün ekonominin kalan kısmından açık bir Ģekilde ayrılması ile politika ve yönetim rollerinin çok iyi tanımlanması,

b) Mali yönetim için açık bir yasal ve yönetsel bir çerçeve olması. Bilginin kamuya açık olması

a) Hükümetin geçmiĢ, Ģimdiki ve projeksiyonu yapılmıĢ dönemlere ait mali faaliyetlerine iliĢkin tam bir bilgi kamuya sağlanması.

b) Mali bilgilerin zamanında yayınlanması konusunda kamusal taahhüt.

Aktan & Dileyici, s. 254.

102 _{Barry Potter, ―Fiscal Transparency, Fiscal Rules and Globalization: Away Forward For Developing}

and Transition Economies‖, in, Globalization and New Challenges of Public Finance: Fiscal Managment, Transparency and Accountability, Report of The Meeting of The Group of Experts

46

Bütçe hazırlama, uygulama ve raporlama süreçlerinin açık olması

a) Bütçe metni politika hedeflerini, makro ekonomik çerçeveyi, bütçenin hangi politikalara dayandırıldığını ve tanımlanabilir baĢlıca mali riskleri içermelidir.

b) Bütçe verileri politik analiz yapmayı kolaylaĢtıracak ve sorumluluk arttıracak Ģekilde sınıflandırılmalı ve bu çerçevede sunulmalıdır.

c) Ödeneklerin harcanması ve izlenmesi ile ilgili prosedürler açıkça belirlenmiĢ olmalıdır.

d) Mali raporlama zamanında, etkin, kapsamlı ve güvenilir olmalı, bütçeden sapmaları tanımlamalıdır.

Denetim ve istatistikî veri yayınlamanın bağımsız olması

Mali bilgiler hem kamuya açık olmalı hem de bağımsız bir denetim organı tarafından denetlenebilir.

Kamu mali yönetiminde uzun yıllar fazlasıyla ihmal edilmiĢ olan mali hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlık konularında son yıllarda hem uluslararası alanda hem de ülkeler düzeyinde çok ciddi çalıĢmalar ve uygulamalar yapılmaktadır.