UYUŞMAZLIKLAR VE ÇÖZÜMÜ 1 İdarelerin Devirde Anlaşmaları
2. İdarelerin Devirde Anlaşamamaları ve Danıştay'a Başvurulması
Mal sahibi idare ile devirde anlaşılamazsa veya idare ihtiyaç sahibi idarenin başvurusu üzerine 60 gün içinde cevap vermez ise, ihtiyaç sahibi idare Danıştay'a başvurarak taşınmazın kendisine devredilmesini talep eder. Danıştay'ın ilgili dairesi idareler arasındaki taşınmaz devrine ilişkin uyuşmazlığı iki ay içinde inceleyip karara bağlar338.
“Danıştay kararı, bir kamulaştırma kararı ya da Kamulaştırma Yasasının 5. maddesinde açıklanan “kamu yararı kararı” olmayıp niteliği gereği taşınmaz malın kamu yararına kullanılmasına ihtiyaç bulunduğunun tespitine ilişkindir ve sonucu itibariyle de mülkiyetin devrini içerir”339.
2575 sayılı sayılı Danıştay Kanunu'nun340 2. maddesinin (g) bendi uyarınca, bu konuda görevli daire Danıştay 1. Dairesi'dir341. Danıştay, idareler arasındaki taşınmaz
335 Tutar – Pulak, c. 2, s. 1985.
336 Tutar – Pulak, c. 2, s. 1985; Yıldırım – Başsorgun, s. 825. 337 Tutar – Pulak, c. 2, s. 1985.
338 2942 sayılı Kanun, m. 30/2. Maddede öngörülen iki aylık süre, davanın hızlı görülmesi amacıyla konulmuştur. Danıştay iki ay geçtikten sonrada karar verebilir. Danıştayın verdiği bu kararda tarafları bağlayıcı niteliktedir. Bkz. Yıldırım – Başsorgun, s. 825.
339
Y18HD, E. 2001/836, K. 2001/9850, KT. 05.11.2001. KY. Aynı yönde bkz. Y18HD, E. 1994/10830, K. 1994/13319, KT. 31.10.1994. KY.
devrine ilişkin bu uyuşmazlığı genel ve objektif ilkelere göre çözümler342. Danıştay'ın uyuşmazlığa ilişkin kararları kesindir343. Yani Danıştay 1. Dairesi kararının Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca temyizen incelemesi mümkün değildir344.
Danıştay öncelikle idareler arasındaki söz konusu uyuşmazlığın 30. madde kapsamında olup olmadığını belirleyecektir. Tarafların bir kamu tüzel kişisi veya kurumu olması ilk şarttır. Danıştay bir kararında bu konuya dikkat çekmiştir345:
341
Örnek kararlar için bkz. D1D, E. 1997/91, K. 1997/124, KT. 06.10.1997. KY; D1D, E. 1992/334, K. 1992/348, KT. 12.11.1992. KY; D1D, E. 1990/262, K. 1990/299, KT. 19.12.1990. KY; D1D, E. 1994/93, K. 1994/158, KT. 06.10.1994. KY.
342 "... Belediye Başkanlığınca, 29.143 metrekarelik hisselerinin bedeli karşılığında satın alınması istenmekte, Genel Müdürlük (Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü) ise bu belediye hisselerinin bedelsiz olarak kendilerine devri gerektiğini ileri sürmekte, istişari düşünce isteminin konusu da ... bu uyuşmazlığın giderilmesi hususuna ilişkin bulunmaktadır. Başkan ...'nın sorunun, 'herhangi bir kamu kurumunun tapu ile malik olduğu bir gayrimenkulü, fiilen kullanan diğer kamu kurumuna bedelsiz olarak terk' zorunluluğunda olup olmadığı şeklinde soyutlaştırılıp genelleştirilmesi mümkün olduğu cihetle Danıştay'ca mütalaa verilmesinin gerekli ve zorunlu olduğu yolundaki ayrışık oyuna karşı, Danıştayın istişari nitelikte görüş bildireceği hususlar, duraksama konusu olarak belirtilen olayda olduğu gibi bir uyuşmazlığın çözümüne ilişkin özel durumlar değil, genel ve objektif konular olduğundan istem hakkında görüş bildirilmesine yer olmadığına ... oyçokluğuyla karar verildi". D1D, E. 1992/334, K. 1992/348, KT. 12.11.1992. KY.
343 "... iki idarenin taşınmaz malın devri konusunda anlaşamamaları halinde yapılan başvuru üzerine Danıştay ilgili idari dairesinin bu konuda vereceği kararın kesin olduğu ve davaya konu edilemeyeceği açıktır. Bu nedenle, davacı ... Belediye Başkanlığının davalı idarenin taşınmazların devrine muvafakat etmemesi ve Danıştay 1. Dairesine yaptığı başvurunun da bu dairece reddine karar verilmesi üzerine bu kararın iptali talebiyle açılan davayı incelemeye olanak bulunmamaktadır". D6D, E. 1993/2684, K. 1993/3061, KT. 14.09.1993. KY.
344
"2577 sayılı İdari Yargılama Usul Kanununun 'Temyiz' başlıklı 46. maddesinde Danıştay Dava Daireleri ile idare ve vergi mahkemelerinin nihai kararlarının Danıştay'da temyiz edilebileceği belirtilmiş, 2575 sayılı Danıştay Kanununun 'İdari ve Vergi Dava Daireleri Genel Kurullarının Görevleri' başlıklı değişik 38. maddesinde ise, idari dava daireleri genel kurulunun idare mahkemelerinden verilen ısrar kararlarını ve idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararları temyizen inceleneceği hükmü yer almıştır. 2575 sayılı Danıştay Kanununa göre dava dairelerinden farklı danışma ve inceleme mercii olarak görev yapan, yargısal işlevleri bulunmayan ve kanunda idari daireler olarak belirlenen birinci ve ikinci daireler ise değişik kanunlarla öngörülen işleri sonuca bağlamak üzere kurulmuş dairelerdir. Anılan dairelerce verilen kararların ise kanunda öngörülen çerçeve içinde ancak idari işler kurulunda itirazen veya resen görüşülebileceği, bu kararların 2577 sayılı Yasanın 46. maddesi hükmü anlamında temyizen incelenmesinin mümkün olmadığı açıktır. ... 2575 sayılı Danıştay Kanunu ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usul Kanununun 46. maddesinin birlikte incelenmesinden, Danıştay Birinci Dairesince verilen temyiz istemine konu kararın, Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunca temyizen inceleme olanağı bulunmamaktadır". DİDDGK, E. 1997/196, K. 1997/337, KT. 30.05.1997. KY. Aynı yönde bkz. D1D, E. 1995/118, K. 1995/91, KT. 17.02.1995. KY; D1D, E. 1997/91, K. 1997/124, KT. 06.10.1997.
345
D1D, E. 1992/291, K. 1992/300, KT. 25.09.1992. KY. Aynı yönde bkz. “2908 sayılı Dernekler Kanununun 71. maddesinde Türkiye Kızılay Derneğinin, kuruluş amacına ve uluslararası anlaşmalarla tayin edilen nitelik ve durumuna göre düzenlenen tüzüğüne ve kanunların verdiği görev ve yetkilere uygun olarak teşkilatlanıp yönetileceği hükme bağlanmış, 22.05.1993 gün ve 21588 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Türkiye Kızılay Derneği Tüzüğünün 'hukuki statü' başlıklı 2. maddesinde de Kızılay’ın tüzel kişiliğe sahip ve özel hukuk hükümlerine tabi bir kurum olduğu belirtilmektedir. Bu durumda kamu tüzel kişisi ya da kurumu olmayan Türkiye Kızılay Derneğinin
“Türkiye Diyanet Vakfı 743 sayılı Türk Medeni Kanununun 903 sayılı Kanunun 1. maddesiyle değiştirilen (73-81) maddelerine göre vakıf senediyle kurulmuş mülhak bir vakıf olup hukuki niteliği bakımından bir özel hukuk tüzel kişisidir. Bu itibarla, Türkiye Diyanet Vakfının maliki bulunduğu taşınmazın bir bölümünün ... devrine olanak bulunmamakta, ancak bu kuruluşa ait taşınmazın istemde bulunan Türkiye Elektrik Kurumunca genel hükümlere göre kamulaştırılması gerekmektedir”.
Bir kamu tüzel kişisi olan Vakıflar Genel Müdürlüğü adına doğrudan kayıtlı olan taşınmazlar ise idareler arası devre konu olabilirler. Zira bu taşınmazların da kamulaştırılması mümkün değildir346. Bununla birlikte Vakıflar Genel Müdürlüğü adına kayıtlı taşınmazların niteliği ayrıca araştırılmalı ve bu sonuca göre hareket edilmelidir. Danıştay bu konuya ilişkin kararlarında davaya konu taşınmazın niteliğine göre karar vermektedir347.
Yargıtay'ın 4650 sayılı Kanunla getirilen değişiklik öncesine ilişkin kararlarında bu husus ayrıca inceleme konusu yapılmıştır. Yargıtay konuya ilişkin bir kararına göre, “mahkemece tapudaki intikaller de incelenmek suretiyle 06.03.1978 gün ve 2/2 sayılı içtihatların birleştirilmesi kararının da uygulanması açısından gerçekten sözü edilen 2100 ve 1974 sayılı parsellerin Vakıflar Genel Müdürlüğünün öz malı mı yoksa 2762 sayılı Vakıflar Kanununun 8. maddesi uyarınca Vakıflar Genel Müdürlüğü adına tescil edilmiş mazbut ya da hayrattan olup olmadıkları belirlenerek, Vakıflar Genel Müdürlüğünün öz malı oldukları saptandığı takdirde ... bu parseller hakkındaki davanın
malik olduğu taşınmazlar hakkında, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun 30 uncu maddesi hükümlerinin uygulanmasına olanak bulunmamaktadır”. D1D, E. 2003/109, K. 2003/124, KT. 23.09.2003. KY; “6964 sayılı Ziraat Odaları ve Ziraat Odaları Birliği Kanunu’na göre kurulmuş kamu kurumu niteliğinde tüzelkişiliğe sahip bir meslek kuruluşu olan Tavşanlı Ziraat Odası, 2942 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi kapsamında bir kamu tüzel kişisi veya kurumu olmadığından, mülkiyetindeki taşınmazın bu maddeye dayanılarak Tavşanlı Belediye Başkanlığına devrine olanak bulunmamaktadır. Bu nedenle mülkiyeti Tavşanlı Ziraat Odasına ait taşınmazın, 2942 sayılı Kanunun 30 uncu maddesine göre Tavşanlı Belediye Başkanlığına devrine ilişkin istemin incelenmeksizin reddine”. D1D, E. 2005/839, K. 2005/982, KT. 14.09.2005. KY.
346 Y18HD, E. 2002/10696, K. 2002/12029, KT. 10.12.2002. KY.
347 "davacı Antalya Vakıflar Genel Müdürlüğü gerekse davalı Beden Terbiyesi Genel Müdürlüğü birer kamu tüzel kişisi olmaları itibariyle birbirlerinin taşınmazlarını kamulaştıramazlar". D6D, E. 1973/3236, K. 1974/1257, KT. 18.03.1974. KY. "Davacı vakıf her ne kadar gayrimenkullerinin 6830 sayılı Kanunun 30 unu maddesine istinaden anlaşma yoluyla el değiştirebileceğini ileri sürmekte ise de davacı vakfın 2762 sayılı Kanuna göre kurulan mazbut vakıf niteliğinde olmayıp mütevelli heyetleri tarafından idare olunan mülhak vakıf olduğu dava dosyasının incelenmesinden anlaşıldığı cihetle bir amme emlaki niteliğinde olmayan gayrimenkulleri için ... Kanunun 30 uncu maddesinin hadiseye uygulanması gerekmiyeceğinden davacının bu ve diğer iddiaları kararı değiştirecek nitelikte görülmemiştir". D6D, E. 1973/2650, K. 1975/874, KT. 12.02.1975.
reddine karar verilmelidir”348. Yargıtay'ın başka bir kararına göre ise, “Vakıflar Genel Müdürlüğü adına tescil edilmiş taşınmazın evveliyatına ait tapu kaydında taşınmazın Bostancı Çelebi Vakfı adına kayıtlı iken vakfın mazbuta altına alınması üzerine Vakıflar Genel Müdürlüğü adına tescil edildiği anlaşılmakta olup, hükmüne uyulan bozma ilamında sözü edilen 06.03.1978 gün 2/2 sayılı İçtihatları Birleştirme Kararı uyarınca bu gibi taşınmazlarla ilgili davalar Kamulaştırma Kanununun 30. maddesi kapsamında olmayıp, özel mülkiyet statüsünde olduğu için genel hükümlere göre bedel artırım davasına bakılıp sonuçlandırılması gerekir”349.
5659 sayılı Atatürk Orman Çiftliği Kuruluş Kanunundaki350 özel hükümler uyarınca Atatürk Orman Çiftliği Müdürlüğüne ait taşınmazların da farklı bir niteliği vardır. 5659 sayılı Kanunun 9. maddesi uyarınca, Atatürk Orman Çiftliği Müdürlüğünün tüm malları devlet malı hükmündedir, bunlar aleyhine suç işleyenler devlet malları aleyhine suç işleyenler gibi cezalandırılır. 5659 sayılı Kanunun 10. maddesi uyarınca, Atatürk Orman Çiftliği Müdürlüğünün bu kanunun yayımı tarihindeki sınırları içinde bulunan taşınmazlarının gerçek ve tüzel kişilere devir ve temliki ve kamulaştırılmasının özel bir kanunla izin alınmasına bağlı olduğu hüküm altına alınmıştır. Bu nedenle 5659 sayılı Kanunla bütün malları koruma altına alınmış, Atatürk Orman Çiftliği Müdürlüğünün mülkiyetindeki bir taşınmazın 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun 30. maddesi uyarınca devre konu olması ancak bunun için özel bir kanunla izin alınması şartına bağlıdır351.
348 Y18HD, E. 1992/389, K. 1992/918, KT. 02.03.1992. KY. 349 Y18HD, E. 1994/2168, K. 1994/2901, KT. 07.03.1994. KY. 350 RG. 01.04.1950, sy. 7472. 351
“2942 sayılı Yasanın 30 uncu, 3194 sayılı İmar Kanununun 14 üncü maddelerinde öngörülen idari ve kanuni irtifak hakları mülkiyet hakkına genel olarak getirilen ve taşınmazın malikine yükletilen bir yükümlülük niteliğindedir. Özel bir kanunla kurulan ve bütün malları bu kanunla özel koruma altına alınan Atatürk Orman Çiftliğinin arazisi üzerinde, plan gereği de olsa gerçekleştirilmek istenen yol yapımıyla ilgili hizmetler ve işlemler, mülkiyet hakkına yönelik olduğundan irtifak hakkının sınırlarını aşmakta, doğrudan mülkiyet hakkıyla ilişkili hale gelmektedir. Zira istem yazısında 49 yıllık irtifak hakkı tesisinden söz edilmekte ise de, imar planında ana arterleri birbirne bağlayan bir yolun, süreli irtifak hakkına bağlı olması diğer bir deyişle ilelebet kamunun kullanımına sunulacak yolun yapımının, süreli irtifak hakkı tesisiyle gerçekleştirilmesi düşünülemez. Ayrıca, Türk Medeni Kanununun 797. maddesinde intifa hakkı için öngörülen süreler, yargı kararlarıyla kıyasen irtifak hakları için de uygulanmakta olduğundan, taşınmaz irtifakında yüklü taşınmazın irtifak yükü, mülkiyet hakkının özünü boşaltacak niteliğe dönüşemez. ... Açıklanan nedenlerle, mülkiyeti Atatürk Orman Çiftliği Müdürlüğüne ait kadastronun ... sayılı taşınmazların toplam 112915 metrekarelik bölümü üzerinde 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun 30 uncu maddesi uyarınca Ankara Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü lehine 49 yıl süreyle irtifak hakkı tesisine ilişkin istemin reddine”. D1D, E. 2004/607, K. 2005/307, KT. 03.03.2005. KY.
Danıştay'ca “bir kamu tüzel kişisi veya kurumuna ait taşınmazın diğer bir kamu tüzel kişisi veya kurumuna devri için o taşınmaza hangi idarenin daha fazla ihtiyacı olduğunun belirlenmesi gerekmektedir”352.
Kamu kurum veya kuruluşları ancak kanunen yapmakla yükümlü bulundukları hizmetler için 30. madde uyarınca devir talep edebilirler353. Danıştay da kararlarında bu hususu vurgulamaktadır354: “... beldenin gelişmesine ayrılan yerlerde ucuz arsa üreterek yeni inşaat yapmak isteyenlere satmak görevi belediyelerin kanunen yapmak zorunda bulunduğu hizmetler arasında yer almadığından ve kamu tüzel kişileri veya kurumları ancak kanunlar gereğince yapmakla yükümlü bulundukları hizmetler için kamulaştırma yapabileceklerinden, söz konusu taşınmazın Kamulaştırma Kanununun 30'uncu maddesine göre devrinin istenmesinde hukuki isabet bulunmamaktadır”.
Devre konu taşınmazın hukuken ve fiilen devrinin mümkün olması gerekmektedir. Nitekim Danıştay'ın bir kararında, “... Belediye Başkanlığınca, hizmet binası yapılmak amacı ile tahsisi istenilen ... taşınmazın ... Boğaziçi öngörünüm bölgesi içinde ve yeşil alan olarak ayrılmış olması karşısında, üzerinde bina yapılmak üzere tahsisine 2960 sayılı Kanun hükümleri karşısında hukuken olanak bulunmadığından istemin reddine”355karar verilmiştir.
Kamulaştırmada olduğu gibi, bir taşınmazın tamamlayıcı parçaları zeminden ayrı olarak devir konusu yapılamaz. Danıştay'ın bir kararında bu husus şu şekilde ifade edilmiştir356: “2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun 30'uncu maddesi ... uygulamasında bir idareye ait taşınmaz mal -tıpkı kamulaştırmada olduğu gibi- bu idareden alınarak başka bir idareye mal edinmekte ve o idare de taşınmaz üzerinde istediği tasarrufta bulunabilmektedir. ... Medeni Kanunun 619'uncu ve 644'üncü maddeleri hükümlerine
352 D1D, E. 1996/51, K. 1996/89, KT. 07.05.1996. KY. Aynı yönde bkz. D1D, E. 1997/43, K. 1997/144, KT. 10.11.1997. KY.
353 Yıldırım, s. 297.
354 D1D, E. 1997/155, K. 1997/178, KT. 19.12.1997. KY. “1580 sayılı Belediye Kanununun 1. maddesinde, belediyelerin, belde ve belde sakinlerinin yerel ortak nitelikli medeni ihtiyaçlarını gidermekle yükümlü oldukları belirtilmiştir. Bu hükmün ve yerinden yönetim ilkesinin gereği olarak belediyeler, mevzuatla kendilerine verilen görevlerin yerine getirilmesinde, ancak o belde ve varsa mücavir alanlar sınırları içinde yetkili kılınmışlardır. Bu durmda Söke Belediyesinin, mezarlık yeri olarak kullanmak amacıyla belediye veya mücavir alan sınırları dışında bulunan bir taşınmazın devrini isteyebilmesi hukuken mümkün değildir”. D1D, E. 2004/529, K. 2004/284, KT. 20.10.2004. KY. Aynı yönde bkz. D1D, E. 1996/51, K. 1996/89, KT. 07.05.1996.
355 D1D, E. 1990/262, K. 1990/299, KT. 19.12.1990. KY. 356 D1D, E. 1994/93, K. 1994/158, KT. 06.10.1994. KY.
göre bir taşınmaz mal üzerinde bulunan bina, ağaç gibi yapılan veya dikilen şeyler o taşınmazın ayrılmaz parçasıdır. Bunlar zeminden ayrı tutulmak suretiyle mülkiyet konusu olamazlar. Bu nedenle 2942 sayılı Kanun uyarınca zeminden ayrı olarak kamulaştırılamayacakları gibi, aynı kanunun 30. maddesine göre devir konusu da yapılamazlar”.
B. İDARELER ARASINDA BEDELE İLİŞKİN UYUŞMAZLIKLAR VE