Gelir Dağılımı Eşitsizliğinin Çözümünde Bir Araç Olarak Kamu Eğitim Harcamaları Harcamaları

Bölüşüm sürecinin kendi akışına bırakılması, sadece ekonomik açıdan değil, aynı zamanda sosyal ve politik boyutlarıyla da önemli sorunlar ortaya çıkarabilme potansiyeli taşıdığı için gelir ve servet dağılımının düzenlenmesi, üzerinde önemle durulması gereken bir konudur.(Uysal, 1997: 85) Gelir dağılımı açısından esas sorun, mutlak anlamda bir eşit dağılım olmayıp, toplum refahının en üst düzeyde gerçekleşmesi, herkesin insan haysiyetine yaraşır bir yaşama kavuşturulmasıdır (Akdoğan, 2008). Bu amaca ulaşılması için uygulanacak politikaların başında kamu gelirleri politikası67

ve kamu harcamaları⁶⁸ politikasından oluşan maliye politikası⁶⁹

67 Gelir dağılımında adaleti sağlamaya yönelik uygulanan a) Gelir üzerinden alınan vergilerle ilgili ayrıntılı bilgi için bakınız; Uysal, 1997: 91-93, Pehlivan, 2008: 98-99,120, Yüce, 2002: 13,14,23, Uluatam, 2005: 317, Sundrum, 1990: 301, Arabacı, 2007: 31, Ulusoy, 2007: 320, Pınar, 2010: 325, Aksoy, 1991: 377,378, Aydın ve Türgay, 2011: 256, Çelik, 2004: 75. b) Gelir üzerinden alınan vergilerle ilgili ayrıntılı bilgi için bakınız; Ulusoy, 2007: 322, Uysal, 1997: 94-95, Pınar, 2010: 325. c) Servet üzerinden alınan vergilerle ilgili ayrıntılı bilgi için bakınız; Pehlivan, 2008: 124-125, DPT, 2001: 63, Nadaroğlu, 1996: 265, Uysal, 1997: 93, Ulusoy, 2007: 324.

97

gelmektedir. Maliye politikasının yanı sıra gelirler politikası⁷⁰, servet politikası⁷¹, sosyal güvenlik politikası72

ve diğer bazı politikalarda, gelir dağılımında adaletin sağlanmasına yönelik uygulanan politikalara örnek gösterilebilir.

Sosyal barışın sağlanması, adil gelir dağılımını gerektirirken, gelir dağılımının kendiliğinden adil olarak gerçekleşmesi mümkün olamamaktadır. Bu sebeple, devlet tarafından gelir dağılımına müdahale ”sosyal devlet”in bir gereği olarak görülmektedir.(Uysal, 1997: 84) Devletin elinde gelir dağılımını etkilemeye yönelik en etkili araçların başında maliye politikası uygulamaları gelmektedir.

Kamu harcamalarının gelir dağılımı üzerindeki etkileri esas itibariyle gelirin yeniden dağılımı73

mekanizmasıyla (ikincil gelir dağılımı) olmaktadır. Daha çok düşük gelirlilerin yararlandığı reel harcamalar gelir dağılımındaki dengesizlikleri azaltıcı etki yaparken yüksek gelirlilerin yararlandığı reel harcamalar ise gelir dağılımındaki dengesizliği artırıcı etki yapar. Düşük gelirlilere yönelik transfer harcamaları, işsizlik yardımları, sosyal yardımlar, gelir dağılımındaki eşitsizliğin giderilmesi bakımından önem taşır. Ancak borç faizleri şeklindeki transfer harcamaları gelir dağılımındaki eşitsizliği artırır.

68 Bu kısımda konumuzla ilgisi açısından maliye politikaları içerisinde yer alan kamu harcamaları politikasına değinilecektir.

69 Maliye Politikası, “kamu harcamaları ve kamu gelirleri gibi kamu sektörünün mali değişkenlerinin miktar ve bileşiminde iktisat politikası amaçlarını (ekonomik büyüme, ekonomik istikrar, gelir dağılımı adaleti vs.) gerçekleştirmek için yapılan düzenlemeler” şeklinde tanımlanmaktadır.(Ulusoy, 2007: 22) Gelir dağılımındaki adaletsizliği gidermek için ise devletin elinde, kamu harcamaları ve vergiler [kamu gelirleri] olmak üzere iki etkin maliye politikası aracı bulunmaktadır.

70 Gelir dağılımının adil dağılmamasının nedenlerinin başında ekonomik istikrarsızlık gelmektedir. Ekonomik istikrarsızlığın başlıca nedenleri arasında da fiyat ve ücret artışları gelmektedir. İstikrarsızlığın başlıca nedeni olarak kabul edilen ücret ve fiyat artışlarına karşı uygulanabilecek önlemlerin başında ise ücret ve fiyatların oluşum sürecine doğrudan müdahale etmek gerekmektedir.(Ulusoy, 2007: 251) Devletlerin ekonomik istikrarsızlıkla mücadele etmek için kullandığı gelirler politikasına başvurabilmektedir. Gelirler politikasının temel amacı her ne kadar ekonomik istikrarsızlıkla mücadele olsa da gelir dağılımında adaletin sağlanması amacıyla da kullanılması mümkün olabilmektedir. Gelir dağılımında adaleti sağlamaya yönelik uygulanan, a) ücret politikasına yönelik ayrıntılı bilgi için bakınız; Aksu, 1993: 47, Ersezer, 2006: 257, Aksu, 1993: 48, Biçerli, 2000: 372, Bağdadioğlu, 2003: 1257, Arabacı, 2007: 28, Aydın ve Türgay, 2011: 261. b) ücret politikasına yönelik ayrıntılı bilgi için bakınız; Uysal, 1997: 117, Aksu, 1993: 49, DPT, 2001:75.

71

Gelir dağılımında adaleti sağlamaya yönelik uygulanan Servet politikası ile ilgili ayrıntılı bilgi için bakınız; Aksu, 1993: 51, Ulusoy, 2007: 326, Nadaroğlu, 1996: 107, Arabacı, 2007: 8, DPT, 2001: 63,64, Uysal, 1997: 126.

72 Gelir dağılımında adaleti sağlamaya yönelik uygulanan Sosyal güvenlik politikası ile ilgili ayrıntılı bilgi için bakınız; TUSİAD, 1997: 27, DPT, 2007: 33, DPT, 1994: 107, DPT, 2001: 84, Ersezer, 2006: 264, Arabacı, 2007: 121, Hazman, 2011: 213.

73 Fonksiyonel bölüşüme göre vergiler ve harcamalar yoluyla kişilerin ve sosyal grupların gelirlerinde ortaya çıkan değişikliğe gelirin yeniden dağılımı (redistribution) adı verilmektedir. Bununla ilgili açıklamalar için gelir dağılımının türleri başlığına bakınız.

98

Özellikle reel harcamalardan düşük gelir gruplarının daha fazla oranda yararlanmasını sağlayarak kişisel gelir bölüşümü üzerinde etki yapma şansına sahip olan74

(Uysal, 1997. 97) devletler günümüzde giderek daha aktif bir şekilde ekonomik ve sosyal yaşantıya müdahale etmektedirler. Devletler, uygulayacağı kamu harcama politikalarıyla, asgari geçim düzeyinin altında bulunan yoksul kesimlere doğrudan doğruya bedelsiz mal veya hizmet sunarak ya da sosyal transferler ile bu kişilerin satın alma güçlerini yükseltmeye çalışmaktadırlar. Bazı devletler ise, doğrudan bir harcama politikasını uygulamak yerine, yoksul kesimin ağırlıklı olarak yararlandığı75

eğitim harcamalarına öncelik vererek ve bunların devlet bütçesi içindeki nispi yüklerini artırarak (Palamut ve Yüce, 2001: 16) gelir dağılımını daha adil hale getirmeye çalışmaktadırlar.

Bu amaçla devletler ücretsiz eğitim hizmetleri sunarak, yoksul kesimlerin bedelsiz olarak bu hizmetlerden faydalanmasını sağlarlar. Bu hizmetlerin finansmanı vergilerden sağlandığı için yoksullar lehine bir yeniden gelir dağılımı gerçekleşir. Elbette burada vergi yükünün toplumun hangi kesimleri üzerinde olduğu da önemlidir. Eğer yüksek gelirliler daha fazla vergi ödüyorlarsa, eğitim harcamaları yoluyla toplumdaki üst gelir gruplarından yoksullara doğru bir yeniden dağılım gerçekleşir. Ancak bunun tersi bir durum söz konusu ise, yeniden dağılımın yönü, yansız veya aşağıdan yukarıya [fakirden zengine] doğrudur.(Arabacı, 2007: 34)

Eğitim hizmetlerinin uzun dönemde fırsat eşitliği yaratarak adil gelir dağıtımının gerçekleştirilmesinde önemli rol oynayacağı belirtilmektedir (Şener, 1987: 8). Bu açıdan insan gücünün çağın üretim gereklerini karşılayabilecek düzeyde eğitim seviyesine kavuşabilmesi gelir dağılımında adaletin sağlanması açısından önemlidir. Geliri çok düşük düzeyde olan ailelerde, ailenin çocuğa verebileceği eğitim imkânının sınırlı olması, piyasaya niteliksiz işgücünün arzı ve çağımızda en çok ihtiyaç duyulan beşeri sermayenin heba olması demektir. Diğer taraftan niteliksiz işgücünün milli gelirden alacağı pay da düşük bulunacağından, bu durum gelir dağılımındaki bozukluğu şüphesiz daha da artıracaktır. Böylece, bu işleyiş ”gelir dağılımı bozukluğu- niteliksiz

74 Diğer taraftan, daha çok bölünemez nitelikte harcamaları (genel idare harcamalar, adalet, savunma) ifade eden cari harcamalar sonucunda sağlanan hizmetlerin herkese açık olması, bunların gelir bölüşümü üzerindeki etkilerinin yansız olduğu görüşünün ağırlık kazanmasına neden olmuştur.(Uysal, 1997: 97).

75 Yoksul kesimin ağırlıklı olarak yararlandığı bir diğer harcama sağlık harcaması olarak gösterilmektedir. Ayrıntılı bilgi için bakınız; Palamut ve Yüce, 2001: 16.

99

işgücü- gelir dağılımı bozukluğu” kısır döngüsünü oluşturacaktır.(Palamut ve Yüce,

2001: 6)

Eğitim ile ekonomik büyüme ve eğitim ile gelir dağılımı arasında söz konusu olan bu karşılıklı nedensellik ilişkisinin ”az gelişmişlik tuzağı”nı gösterdiği belirtilmektedir (Wu ve diğ., 2008: 309). Dolayısıyla bu süreçte, devletin temel fonksiyonu, düşük gelirlilere daha az yük getirmek, gelir dağılımındaki uçurumları azaltarak yatay ve dikey adaleti sağlayacak bir gelir politikasını uygulamaya koymak, düşük gelirli gruplara yönelik eğitim hizmetlerini ön plâna çıkaracak bir harcama politikası izlemektir. Yâni, birbiriyle uyumlu, vergi ve harcama politikalarına işlerlik kazandırmak, düşük gelir düzeyinde olan sınıfların bütçelerini dolaylı yoldan düzeltmektir.(Palamut ve Yüce, 2001: 6) Eğitim harcamalarının yoksul kesimlere nasıl yansıdığı önemli bir sorudur. Çünkü bu hizmetlerdeki iyileştirmelerin yoksullukla mücadelede en etkili araçlar olduğu görülmektedir.(Pınar, 2010: 319)

Gelir dağılımındaki eşitsizlikler ve bu eşitsizliklere bağlı olarak bireylerin eğitim yatırımlarını finanse etmedeki kapasiteleri farklıdır. Eğitim fırsatlarının eşit olmayan bir biçimde dağıtılması dolayısıyla gelecekteki gelir eşitsizlikleri de sürecektir. Bu yüzden, eğitimin kim tarafından finanse edileceği sorusu, eşitlik sorusu kadar eğitimde fırsat eşitliği sorusuyla yakından ilişkilidir.(Woodhall, 1987a: 3) Bu yüzden eğitimin devlet tarafından finansmanı eğitimde fırsat eşitliğinin sağlanmasında önemlidir. Çünkü kamunun eğitime yönelik harcamalarının azalması özel eğitim ile kamu eğitimi arasındaki nitelik farkının artmasına sebebiyet vermekte bu da fırsat eşitliğini bozarak gelir eşitsizliklerini beraberinde getirebilmektedir.(Biggs and Dutta, 1999: 68)

Eğitim, fırsat eşitliğinin sağlanabilmesi için temel bir araçtır. Eğitim sisteminin böyle bir rol oynayabilmesi için eğitim sisteminde tüm toplumu kapsayacak şekilde hızlı bir genişleme olmalıdır. Ayrıca devlet eğitim olanaklarının bireyler arasında eşit bir şekilde dağıtılmasını sağlamalıdır. Eğitim siteminin gelir dağılımını daha iyi bir duruma getirebilmesi için bu tür gelir farklılıklarının mümkün olduğu kadar azaltması gerekmektedir.(Sundrum, 1990:292) Bunun yanı sıra devletin eğitim araç ve gereçleri ile ilgili imkânları arttırması, artan bir oranda doğrudan ve dolaylı olarak eğitim masraflarını üzerine alması (Aksu, 1993: 45) eğitime bağlı gelir eşitsizliklerini ortadan kaldırmak için uygulayabileceği politikaların başında gelir.

100

Yatırım harcamalarında ise çarpan mekanizmasıyla ekonomide önemli etkiler yaratması ve gelir dağılımını etkilemesi söz konusudur. Nitekim kamu yatırım harcamaları sektörel, bölgesel ve (kullanılan teknolojiye bağlı olarak) fonksiyonel gelir dağılımını etkileyebilmektedir. Örneğin, kamu yatırımlarının geri kalmış bölgelere kaydırılması, bu bölgenin gelişmesine dolayısıyla, bölgesel gelir dağılımı farklılıklarının azaltılmasına katkı sağlayacaktır. Benzer bir durum, yatırımların sektörel dağılımı için de geçerlidir.(Uysal, 1997: 98) Eğitim yatırımlarının bölgesel gelişme ve bölgesel gelir dağılımının düzeltilmesi anlamında önemi büyüktür. Heins (1976)’e göre eğitim yatırımlarının azaldığı yörelere ailelerin ve firmaların gitme olasılığı düşük olabilir ve bu da bu yörelerin gelişmesini ve büyümesini engelleyen bir unsurdur.(McMahon, 1987: 136) Söz konusu bu bölge ve sektörlerin gelir dağılımı anlamında daha iyi bir konuma gelmeleri bu bölge ve sektörlerdeki üretim faktörleri ve bireylerin gelirini artış yönünde etkileyecektir ve yatırım harcamaları önce fonksiyonel sonra da kişisel gelir dağılımının düzelmesine katkı sağlamış olacaktır.

Gelirin yeniden dağılımını etkileyen harcamalar olan (Nadaroğlu, 1996: 161) transfer harcamaları, kişilere yapılan transfer ödemeleri bir tür negatif dolaysız vergiye (Uluatam, 2003: 233; Akdoğan, 2008: 84) benzemektedir. Devlet bazen kişilere nakit olarak yardımda bulunma yerine belli bir mal ya da hizmetin kullanımına bağlı ”ayni transferde” bulunmayı tercih edebilir. Bu tür transferler, bireyin özel durumunu dikkate alan harcamalardır. Bu yüzden, nakdî transferlerle ortak noktalar taşımaktadırlar (Uluatam, 2003: 241,242). Fakat belli durumda bulunan herkese yardım yapılmadığı, yalnızca bazı mal ve hizmetlerin tüketimi halinde bir yardım söz konusu olduğu için, tüketim-üretim sübvansiyonlarıyla da benzerlik taşıdığı söylenebilir (Uluatam, 2003: 241,242). Ayni ve nakdi transfer harcamalarına örnek olarak öğrencilere yönelik yapılan burs ödemeleri, yemek yardımları, ücretsiz ders kitabı dağıtılması, süt dağıtılması, kalem defter dağıtılması, taşımalı eğitimde araç tahsisi, yatılı bölge okullarında ücretsiz konaklama imkânı vb. harcamalar gösterilebilir.

Ayrıca faiz ödemelerinin bütçede payının artması diğer harcama kalemlerinin azaltılması yönünde bir baskı ve gereklilik oluşturabilmektedir. Faiz ödemelerinin daha rahat yapılabilmesi için ilk başta eğitim ve sağlık olmak üzere, sosyal güvenlik, personel ve yatırım harcamaları gibi harcamaların bütçe payları azaltılabilmektedir.

101

Eğitim ve sağlık harcaması gibi beşeri sermaye oluşumuna en yüksek katkıyı yapan bu harcamaların azaltılması hem fırsat eşitliğini hem de sosyal adaleti bozmaktadır ve bu bağlamda gelir dağılımını ve büyümeyi olumsuz etkilemektedir.

Gelir dağılımı politikalarının ve devletin gelir dağılımı faaliyetlerinin optimumunun ne olması gerektiğinin teknik yöntemlerle belirlenmesinin imkânı yoktur. Çünkü adil bir gelir dağılımının nasıl olması gerekeceği [objektif değer yargılarından ziyade] sübjektif değer yargılarına bağlıdır. Bu sebeple, âdil bir gelir dağılımının nasıl olması gerekeceğinin iktisadî analiz yolu veya diğer teknik yöntemlerle tesbiti mümkün olmamasına rağmen yine de, her toplum için belirli bir anda, adil olduğu ”genellikle” kabul edilen bir gelir dağılımı şekli var olacaktır. Buradaki ”genellik” deyimi ancak bir eğilimi ifade eder. Buna, toplumun tümünün mü, yoksa çoğunluğunun mu katıldığını saptamak neredeyse imkânsızdır. Ayrıca toplumun âdil gelir dağılımının nasıl olması gerekeceği konusundaki yargısı da dinamik bir niteliğe sahiptir ve zaman içinde süratle değişmektedir.(Nadaroğlu, 1996: 117)

Adil bir gelir dağılımı konusunda ortak genel görüş devletin vatandaşlarına asgarî bir geçim ve yaşam seviyesi sağlamasıdır. Fakat sözü geçen asgarinin tabanının ne olması gerekeceği konusundaki fikirler zaman içinde çok süratle değişebilmektedir. Bu asgarî seviye, önceleri, herhangi bir kimsenin açlıktan ölmemesi gereken nokta olarak kabul edilirken günümüzde asgarî seviye anlayışı bir kimsenin gerek çalıştığı, gerekse çalışmadığı zamanlarda kendi evinde, buzdolabı, televizyon vb. gibi günümüzün yaygın medenî araçlarından da yararlanacak tarzda yaşamımı sürdürebilmesi şeklinde tanımlanmaktadır.(Nadaroğlu, 1996: 117)

Bir taraftan devlet, bazı mal ve hizmetleri düşük gelirlilere parasız olarak veya çok düşük bedellerle, maliyetlerinin altında sunarak veya bir üretim faktörü karşılığı olmaksızın transfer harcamaları yoluyla, diğer taraftan, yüksek gelir elde edenlerden artan oranlı tarifelerle sağlanan vergiyi, yine transfer harcamaları yoluyla düşük gelir gruplarına aktararak, piyasanın sağlayamadığı adil gelir dağılımını gerçekleştirmeye çalışması gerekmektedir. (Palamut ve Yüce, 2001: 7)

102

BÖLÜM 2. EĞİTİMİN, EKONOMİK BÜYÜME VE GELİR