Eğitimin Kamu Harcamaları İçerisindeki Yeri

Toplum halinde yaşamaktan dolayı ortaya çıkan toplumsal ihtiyaçların karşılanması devletin görevidir. Devletin toplumsal ihtiyaçları karşılamak için yaptığı hizmetler ise kamu hizmeti olarak adlandırılır. İnsanların bir arada yaşamalarından doğan toplumsal ihtiyaçları karşılamak amacıyla, devlet tarafından yapılan harcamalara, kamu harcamaları denilmektedir.(Akdoğan, 2008: 60) Kamu harcamaları farklı kıstaslara göre sınıflandırılabilmektedir. Bunlar içerisinde en yaygın sınıflandırma idari ve fonksiyonel sınıflandırma ile ekonomik sınıflandırmadır (reel harcamalar-transfer harcamaları, cari harcamalar-yatırım harcamaları). Bu kısımda eğitim harcamaları bu iki sınıflandırma esas alınarak değerlendirilecektir.

1.1.2.2.1. İdari Sınıflandırmada Eğitim Harcamaları

İdari sınıflandırma16

, kamu harcamalarının, harcamayı yapan kamu kurumunun ya da idari organın esas alınarak sınıflandırılmasıdır. Siyasi ya da bürokratik yönetim yetkisi temel ölçüt olarak kabul edilen (Pehlivan, 2008: 78) bu sınıflandırmada özellikle kamu kuruluşlarının bütçedeki sistematiği dikkate alınarak kuruluşlara göre harcamalar gösterilir. Örneğin harcamaların T.B.M.M., Cumhurbaşkanlığı, Başbakanlık, İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Milli Eğitim Bakanlığı, YÖK vb. idari birimler arasında dağıtılması bu sınıflandırmanın esasını teşkil eder. İdari sınıflandırma bağlamında değerlendirildiğinde eğitim harcamalarının günümüzde birden fazla idari birim vasıtasıyla sunulduğu görülmektedir. Bu çerçevede eğitim harcamalarının Milli eğitim bakanlığı tarafından, YÖK ve Üniversiteler tarafından ve diğer bakanlıklar ya da kuruluşlar tarafından yapıldığı söylenebilir. Harcamayı yapan idari birimi esas alan bu sınıflandırma tek başına toplam eğitim harcamalarını ya da birimlere göre eğitim harcamalarını gösterme niteliğinden yoksundur.

16 İdari sınıflandırma bazı yazarlar tarafından organik sınıflandırma ve kurumsal sınıflandırma olarak da adlandırılmaktadır. Bazı eserlerde ise organik sınıflandırma, idari sınıflandırmanın bir türü olarak gösterilmektedir.

30

1.1.2.2.2. Fonksiyonel Sınıflandırmada Eğitim Harcamaları

Devlet söz konusu olan bu idari birimler aracılığı ile toplumsal refahı artırmak için bazı fonksiyonları (görevleri) gerçekleştirmektedir. Ancak, belirli bir hizmet, bazen bir kaç idari birim tarafından gerçekleştirebilir. Aynı hizmet, birden fazla idari birim veya kamu kuruluşu aracılığı ile gerçekleştiriliyor ise; her kuruluşun o hizmet için yaptığı harcamalar toplanmakta ve böylece her hizmet için yapılan toplam harcama miktarı belirlenmektedir.(Akdoğan, 2008: 83) Kamu harcamalarının kamu hizmetlerinin parasal bir göstergesi olması nedeniyle, harcamaların nasıl, ne ölçüde ve hangi öncelikler göz önünde bulundurularak yapıldığının anlaşılabilmesi için hizmet kıstasına göre sınıflan-dırılması zorunluluğu vardır (Nadaroğlu, 1996: 154). Bu çerçevede, hizmet ya da harcamanın işlevi esas alınarak yapılan sınıflandırılmaya fonksiyonel sınıflandırma denmektedir (Pehlivan, 2008: 78; Akdoğan, 2008: 83). Bu sınıflandırma devletin çeşitli faaliyetlere ne kadar kaynak ayırdığı ve yıllar itibarıyla yapılan harcamaların miktarının görülmesine imkân (Pehlivan, 2008: 78) sağladığı için önemlidir. Yukarıda da belirtildiği gibi, Türkiye’de eğitim hizmetlerinin Milli Eğitim Bakanlığı dışında YÖK’ e bağlı olan Üniversiteler ve Yüksek Okullar, Milli Savunma Bakanlığı’na bağlı Askeri Liseler, Harp Okulları ve Akademileri, İçişleri Bakanlığına bağlı Polis Okulları ve Kolejleri gibi farklı idari birimler tarafından yerine getirilmektedir. Bir yıl içerisinde kamu fonlarının ne kadarının eğitim için kullanıldığını öğrenmek için hangi idari birim tarafından gerçekleştirilirse gerçekleştirilsin eğitim hizmetini ve bu hizmet sunumu için yapılan toplam harcama tutarını esas almak gerekir. Bu durumda eğitim hizmeti sunan kurumların eğitim alanındaki harcamaları tespit edilmeden eğitim sektörü için plân ve yıllık programlarda belirli bir hedef belirlemek güçleşebilir. Fonksiyonel sınıflandırma ile bu zorluğun ortadan kaldırılması mümkündür.(Nadaroğlu, 1996: 156)

1.1.2.2.3. Ekonomik Sınıflandırmada Eğitim Harcamaları

Kamu harcamalarının bir diğer sınıflandırma şekli ise ekonomik sınıflandırmadır. Ekonomik sınıflandırma ise kendi içerisinde Reel harcamalar-Transfer harcamaları, Cari harcamalar-Yatırım harcamaları şeklinde bir sınıflandırmaya tabi tutulabilir.

Pigou ve Colm gibi İngiliz ve Alman bilim adamları tarafından ileri sürülen Reel Harcama (Cari ve Yatırım Harcaması) ayrımı; kamu harcamalarının ekonomik nitelik ve etkilerini göz önünde tutmaktadır. Bu grupta yer alan harcamaların temel niteliği bir

31

hizmet veya işgücü, bir mal veya eşya dolayısıyla harcamanın yapılmış olmasıdır (Akdoğan, 2008: 84).

Reel harcamalar¹⁷ devletin mal ve hizmet alımına yönelik yaptığı tüketim harcamalarıdır. Devletin doğrudan ya da dolaylı olarak üretim faktörlerinin mülkiyetine ya da kullanım hakkına sahip olmak için yaptığı harcamalar şeklinde tanımlanabilir. Örneğin devlet maaş ödeyerek bir üretim faktörü olan memurun emeğinden, bir arsa satın alarak doğal kaynaklardan kamu hizmetlerinin sunumu için doğrudan yararlanma hakkını elde eder. Ya da devlet üretim faktörlerine doğrudan sahip olmak yerine önceden piyasada üretilmiş mal ve hizmetleri satın alarak dolaylı olarak yararlanabilir ve kamu hizmetleri sunumunu gerçekleştirir. Yol, köprü ve okul vd. yapımında çimento ve demirin kullanılması buna örnek gösterilebilir.(Nadaroğlu, 1996: 157) Bu harcamalar toplam talebin bir öğesini oluşturan ve bu niteliği ile cari dönem üretimi ya da fiyat düzeyini etkileyen (AÖF, 2004: 85) esas olarak, cari üretimden devletin bir pay alabilmek için ödediği fiyat niteliğini taşıyan harcamalarıdır (Uluatam, 2003: 221, AÖF, 2004: 85). Reel harcamaların en önemli özelliği, milli gelirin artmasına doğrudan etki etmesidir (Pehlivan, 2008: 79). Başka bir deyimle, devletin faktörleri satın almak için yaptığı ödemeler milli geliri oluşturan unsurlar arasında yer almaktadır (Nadaroğlu, 1996: 158). Eğitim yatırımları hem bireye hem de toplumun tamamına yönelik fayda sağlayan yatırımlardır (Woodhall, 1987b: 22). Bu çerçevede reel harcamalar bağlamında değerlendirildiğinde eğitim hizmeti sunumu için devletin üretim faktörlerinin mülkiyetine doğrudan ya da dolaylı olarak sahip olduğu görülmektedir. Devlet öğretmenin maaşını ödeyerek emek faktörüne, bir okul veya eğitim tesisi kurabilmek için bir arazi veya arsa satın alarak doğal kaynaklara ve bu okul ve tesisi yapacak olan müteşebbisin teşebbüs gücüne ve de sermayeye sahip olmaktadır. Eğitim hizmeti sunumunda üretim faktörlerinin mülkiyetine sahip olan devlet hizmet sunumunun yanı sıra kuşkusuz milli gelirin artmasına doğrudan ya da dolaylı etki etme düşüncesi içerisinde hareket ettiği belirtilebilir. Bu özelliği itibariyle de eğitim harcamaları reel harcamalar sınıflandırılması içinde sayılmaktadır.

17 Reel harcamalar, günümüzün kamu maliyesi ile ilgili bilimsel çalışmalarda efektif harcamalar, gerçek harcamalar, faktör harcamaları, üretken harcamalar gibi çeşitli adlarla da incelenmektedir (Akdoğan, 2008: 84).

32

Reel harcamalar kendi içerisinde cari harcamalar ve yatırım harcamaları şeklinde bir ayrıma tabi tutulmaktadır. Cari harcamalar, nitelikleri itibarıyla her yıl tekrarlanan (Akdoğan, 2008: 86), kısa dönemde doğrudan, üretimi arttırıcı etkisi söz konusu olmayabilen ve faydası bir bütçe dönemiyle sınırlı sayılabilecek harcamalardır. Cari harcamalar var olan üretim kapasitesini kullanmak için gerekli mal ve hizmetlerin alımı için yapılır (Akdoğan, 2008: 86, AÖF, 2004: 85). Örneğin, personel harcamaları, ısıtma, aydınlatma, kırtasiye vb. harcamalar bu yapıdadır. Daha çok, devletin yüklendiği kamu hizmetlerinin yapılması bakımından ihtiyaç duyulan idari hizmetlerin sağlanması ve sürdürülmesi ile ilgili olan bu harcamalar, toplam kamu harcamalarının önemli bir bölümünü oluşturmaktadır.(Akdoğan, 2008: 86) Cari harcamalar yapılmadığı takdirde, yatırım harcamaları kapsamındaki hizmetlerin gerçekleştirilmesi olanağı bulunmayıp, bu harcamalar da dolaylı olarak üretim kapasitesi üzerinde etkili olmaktadırlar (Akdoğan, 2008: 87). Eğitim harcamalarının verimliliği ve etkinliği, yatırım harcamalarının verimliliği ve etkinliği üzerinde etkili olabilir.

Yatırım harcamaları ise; üretimi artıran, üretkenliği olumlu yönde etkileyen, kaynakların daha iyi kullanılmasını sağlayan, üretim faktörlerinin verimliliğini artıran, genellikle dayanıklı nitelikte ve faydası birden fazla yıla yayılan (etüt-proje giderleri, yapı tesis ve büyük onarım giderleri, makine teçhizat ve taşıt alımları gibi) malların alımına yönelik yapılan harcamalardır (Gürsoy, 1978: 132).

Eğitime yönelik toplam harcamalar, belli bir bütçe döneminde yapılan cari ve yatırım harcamalarının toplamından oluşmaktadır. Bu harcamalar genellikle öğretmen maaşları ve diğer yararlar, diğer personel maliyetleri, eğitim-öğretim malzemeleri, bakım ve onarımlar, öğrencilerin yeme içme maliyetleri, yeni bina inşaatı gibi alt kategorilere bölünebilen ve belli bir dönem süresince bir eğitim sistemi tarafından kullanılan gerçek girdi maliyetlerinden oluşmaktadır. Bu harcamaların toplamı her ne kadar kabaca bir tahmin olsa da belli bir dönemde eğitim sistemi tarafından kullanılan gerçek kaynak miktarını göstermesi bakımından oldukça yararlı bir göstergedir.(Coombs ve Hallak, 1987: 8)

Cari ve yatırım harcamaları bağlamında eğitim hizmetleri için yapılan bazı harcamalar cari harcama bazı harcamalar ise yatırım harcaması olarak değerlendirilebilir. Mesela eğitimin sunumu için ödenen öğretmenlere yönelik maaş, ek ders ücreti ve yolluk

33

ödemeleri ve diğer personel giderleri, eğitim kurumlarının elektrik, su, bakım ve onarım giderleri, eğitim-öğretim malzemeleri/kırtasiye ödemeleri gibi harcamalar eğitim için yapılan cari nitelikli harcamalara örnek gösterilebilir. Faydası birden fazla yıla yayılan yeni bir okul veya eğitim tesisinin yapımı, büyük onarım giderleri, elektronik (bilgisayar, projektör, akıllı tahta, tepegöz gibi) veya elektronik olmayan demirbaş alımları gibi harcamalar ise eğitim için yapılan yatırım harcamalarına örnek gösterilebilir.

Diğer yatırım harcamalarından farklı olarak, genellikle cari harcamalar içerisinde yer almakla birlikte maddi sermaye malı üretimine yönelik olmamalarına rağmen, eğitim, sağlık ve sosyal güvelik harcamaları (Uluatam, 2003: 223), insanların becerilerini, bilgilerini ve üretkenliklerini artırmaları (Gürsoy, 1978: 133), faydalarının aynı dönemde yok olmaması, gelecek dönemlere de sarkması (AÖF, 2004: 85) nedeniyle

kalkınma/yatırım carileri olarak adlandırılmaktadır (Gürsoy, 1978: 133, AÖF, 2004:

85). Eğitim harcamaları bu açıdan en önemli [reel-cari] harcama kalemlerinden birini oluşturmaktadır ve bu bağlamda eğitim harcamaları yatırım harcaması olarak da değerlendirilebilmektedir.

1929’dan itibaren, kamu harcamalarının gittikçe önemi artan bir bölümü haline gelen (Akdoğan, 2008: 84), transfer harcamaları, cari dönem üretimine karşı devlet tarafından doğrudan bir talep yaratmayan (Uluatam, 2003: 233, AÖF, 2004: 85) bazı kaynakların, devlet bütçesi aracılığıyla kişi ve kurumlar arasında karşılıksız el değiştirmesi niteliği taşıyan harcamalardır (AÖF, 2004: 85). H. Brochier ve P. Tabatoni, transfer harcamalarını, milli gelirde bir değişiklik yaratmayan ve sadece satın alma gücünün bireyler ve sosyal gruplar arasında el değiştirmesine neden olan harcamalar olarak tanımlamaktadırlar (Nadaroğlu, 1996: 158). Kuşkusuz eğitim harcamalarının bir bölümü transfer harcamaları sınıflandırmasına girmektedir. Transfer harcamaları bağlamında eğitim harcamalarına örnek olarak öğrencilere yönelik yapılan burs ödemeleri, yemek yardımları, ücretsiz ders kitabı dağıtılması, süt dağıtılması, kalem defter dağıtılması, taşımalı eğitimde araç tahsisi, yatılı bölge okullarında ücretsiz konaklama imkânı vb. harcamalar gösterilebilir.

34 1.1.3. Eğitime Devlet Müdahalesi

Sosyal faydasının sosyal maliyetinden yüksek olması ve beşeri sermayeyi geliştirerek ekonomide verimliliği artırması kamu harcamaları içinde eğitim harcamalarını diğer harcamalarından ayırmaktadır. Eğitim harcamalarının önemli bir kısmının fırsat eşitliğini sağlamaya yönelik sosyal adalet niteliğindeki harcamalar içinde görülmesi, pozitif dışsallığının yüksek olması (Yılmaz, 2006: 15) ve eğitimin bir bütün olarak erdemli mal ve hizmet sınıflandırmasına girmesi nedenleriyle eğitime yönelik harcamalara devlet müdahalesi gereklidir. Bu yüzden günümüzde eğitim giderek artan ölçüde kamu ekonomisi kapsamına alınmış (Bulutoğlu, 1997: 304) bir mal ve hizmettir. Bu kısımda eğitime devletin müdahale etme gerekliliği başta dışsallıkların yaygınlaştırılması olmak üzere, eğitimin kısır döngüsünden kurtulma, fırsat eşitliğinin sağlanması, arz ve talep miktarında etkinliğin sağlanması, sosyal politika ve maliye politikası amaçlarının gerçekleştirilmesi başlıkları altında ele alınarak açıklanmaya çalışılacaktır.