O art. 24 da Constituição, por sua vez, defere à União, aos Estados e ao Distrito Federal competência concorrente para legislar sobre diversas matérias, entre elas:
“I – direito (...) urbanístico; (...)
VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
(...)”.
66 FINK, Daniel et al. Aspectos jurídicos do licenciamento ambiental. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004. p. 107.
Observe-se que esse artigo não explicita a competência legislativa do Município, o que tem levado muitos à conclusão precipitada de que ele não teria competência normativa na matéria.
Levado ao pé da letra tal entendimento, chegar-se-ia ao absurdo de sustentar também que ele não tem competência para legislar sobre urbanismo, por ser matéria de competência concorrente incluída no art. 24. É evidente o disparate! Se a Constituição conferiu-lhe poder para “proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas”67 – competência administrativa –, é óbvio que, para cumprir tal missão, há que poder legislar sobre a matéria. Acrescente-se, ademais, que a Constituição Federal, entre as inúmeras competências conferidas aos Municípios, entregou-lhes a de, em seu território, legislar supletivamente à União e aos Estados sobre proteção do meio ambiente.68
A propósito, deve-se de igual maneira lembrar que os Municípios, segundo o regime constitucional de 1988, passaram a integrar a federação como entes autônomos (arts. 1.º e 18), o que importa dizer que o Estado brasileiro não é aquela estrutura hierárquica em que o Município ocupa o último degrau. Ao contrário, significa que Estados, Municípios e Distrito Federal são sujeitos ativos da União, isto é, são os atores do pacto federativo.
Como bem acentua Francisco van Acker, “competência suplementar pressupõe que ela seja concorrente. Portanto, é evidente que, se o Município pode editar legislação suplementar, ele o pode em todas as matérias de sua competência administrativa comum, inclusive nas relativas à proteção ambiental”. E arremata: “O Município, em matéria ambiental, exerce competência administrativa em comum com a União e o Estado, e tem competência legislativa concorrente, ou seja, suplementar. Consequentemente, suas normas devem conformar-se com as da União e do Estado, não podendo ignorá-las ou dispor contrariamente a elas.69 Sua ação administrativa também não afasta a dos Estados e da União. Competência concorrente é, essencialmente, não excludente”.70
67 Art. 23, VI, da CF. 68 Art. 30, II, da CF.
69 A esse respeito, o TJ/SP considerou inconstitucional Lei do Município paulista de Pradópolis que, a pretexto de disciplinar a queima da palha de cana-de-açúcar, cuidou da matéria em desacordo – e com menor rigor – com a legislação própria do Estado (ADIn 17.747-0/8, j. 15.09.1993, v.u., rel. César de Moraes, JTJ-LEX 155:253/268). No mesmo sentido o julgamento da ADIn 17.197-0/7, j. 02.02.1994, v.u., rel. Nelson Schiesari, declarando viciada lei do Município da Estância Turística de Barra Bonita (SP) sobre permissão de queima de cana-de-açúcar, por patente conflito com lei estadual que vedava conduta por ela autorizada.
70 O município e o meio ambiente na Constituição de 1988. Revista de Direito Ambiental. vol. 1. p. 98. São Paulo: Ed. RT, 1996.
No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar- se-á a estabelecer normas gerais,71 sem prejuízo da competência suplementar dos Estados (art. 24, §§ 1.º e 2.º, da CF). Aos Municípios, conforme o art. 30, I e II, da Carta Magna, compete legislar sobre assuntos de interesse local, mas com respeito aos parâmetros mínimos de proteção traçados na lei federal, a qual não pode ser por eles ineficacizada. Com efeito, pontifica Hely Lopes Meirelles: “Interesse local não é interesse exclusivo do Município; não é interesse privativo da localidade; não é interesse único dos munícipes. Se se exigisse essa exclusividade, essa privatividade, essa unicidade, bem reduzido ficaria o âmbito da Administração local, aniquilando-se a autonomia de que faz praça a Constituição. Mesmo porque não há interesse municipal que não o seja reflexamente da União e do Estado-membro, como, também, não há interesse regional ou nacional que não ressoe nos Municípios, como partes integrantes da Federação Brasileira. O que define e caracteriza o “interesse local”, inscrito como dogma constitucional, é a predominância do interesse do Município sobre o do Estado ou da União”.72
Em outro modo de dizer, na legislação concorrente ocorre prevalência da União no que concerne à regulação de aspectos de interesse nacional, com o estabelecimento de normas gerais endereçadas a todo o território nacional, as quais, como é óbvio, não podem ser contrariadas por normas estaduais ou municipais.73
Assim, a União legislará e atuará em face de questões de interesse nacional, enquanto os Estados o farão diante de problemas regionais, e os Municípios apenas diante de temas de interesse estritamente local.
Por outro lado, para que não haja “espaços brancos”, caso a União não legisle sobre as normas gerais, poderão os Estados ocupar o vazio, exercendo a competência legislativa plena para atender a suas
71“Normas gerais não são apenas linhas gerais, princípios, ou critérios básicos a serem observados pela legislação suplementar dos Estados. Normas gerais contrapõem-se a normas particulares. A União, nessas matérias, pode legislar com maior ou menor amplitude, conforme queira impor a todo o país uma legislação mais ou menos uniforme. O que a União não pode é legislar sobre assuntos particulares da esfera de interesses ou de peculiaridades dos Estados. Normas gerais são normas uniformes, isonômicas, aplicáveis a todos os cidadãos e a todos os Estados” (GRECO, Leonardo. Competências constitucionais em matéria ambiental. Revista dos Tribunais. vol. 687. p. 29. São Paulo: Ed. RT, 1993).
72MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2013. p. 111. 73 O Tribunal de Justiça de São Paulo, apreciando ação direta de inconstitucionalidade de lei que proibiu, no território municipal, a distribuição, comercialização e consumo de combustíveis automotores contendo metanol, entendeu não poder o Município intrometer-se em questão ambiental de ressonância nacional equacionada por órgão federal incumbido de expedir licença relativa à atividade que se desenvolve em todo o território do País (ADIn 12.368-0/1, Pleno, j. 30.10.1991, rel. Bourroul Ribeiro, Justitia. vol. 165. p. 133-142).
peculiaridades (art. 24, § 3.º, da CF). Todavia, a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário (art. 24, § 4.º, da CF).
Por hipótese, remota sem dúvida, o mesmo procedimento poderia ser invocado pelo Município que, em determinada situação, editasse normas preordenadas a acudir necessidades específicas manifestadas localmente.
Título III – A ADMINISTRAÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL
CAPÍTULO I–POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (PNMA)