Yukarıdan (Kurumsal) Kuşatma: Uluslararası Kuruluşlar

Ulus-devletin işlevlerinin değişimine neden olan etkenlerin başında, uluslararası kuruluşların ve bunların etki alanlarının küreselleşme sürecine işlerlik kazandıracak şekilde genişlemesi yer almaktadır. Bu da çeşitli kurumların ve kuruluşların varlığı ve etkililiği ile gerçekleşmektedir. Zira hukuksal kurallar ve kurumlar olmadan ulusların ticaret politikalarını yönlendirmek, uyuşmazlıkları çözmek, ulusal olan ile olmayan arasındaki ayrımı ortadan kaldırmak ve ticari serbestleşmeyi sağlamak mümkün değildir. Söz konusu işlerliği sağlayacak değerlerin, kurumların ve mekanizmaların yaratılmasının gerekliliği IMF, DB, DTÖ ve OECD (Ekonomik ve Kalkınma İşbirliği Teşkilatı) gibi kuruluşların faaliyetlerini gerektirmektedir. Böylece, ulus-devletin ekonomi üzerindeki yetkilerinin mümkün olduğunca azaltılması ve uluslararası kuruluşlara devredilmesi, ulus-devletin işlevlerinin değişimindeki önemli boyutlardan birini oluşturmaktadır.

1944’de Bretton Woods’da toplanan ve önceki bölümlerde de sözünü ettiğimiz

94 Richard K Common, (1998), “A Review of The Globalisation of New Public Management”, The International Journal of Public Sector Management, Vol.11, Issue.6, Bradford, s.3.

Birleşmiş Milletler Para ve Finans Konferansı’nın amacı, ifade etmiş olduğumuz gibi savaş sonrası dönemde başarı ve refah yoluyla gerçekleşecek, barışla bütünleşmiş bir dünyanın kurulması olarak belirlenmiştir. Ancak, söz konusu konferans fiili sonuçları itibariyle başka bir yere evrilmiş ve 1944’de IMF ve DB’nin kurulması, 1947’de GATT’ın (Tarifeler ve Ticaret Genel Antlaşması) temellerinin atılması ile zamanla ekonomik büyümeyi küreselleşme yönünde yönlendiren bir işleve sahip olmuştur. Yani amaçlanan, küresel düzeyde hizmet alanlarının serbestleşmeye açılması, bunun için de sermayenin önündeki tüm engellerin kaldırılmasıdır.

1945 sonrası gelişen ve uluslararası hukukta somutlaşan ve hızlanan uluslararasılaşma süreci, uluslararası anlaşmaların ve uluslararası kuruluşların sayısının öneminin artmasını sağlamış, ulusal ekonomiler ve iç politika doğrudan uluslar arası anlaşmalar ve kuruluşlar aracılığıyla düzenlenmeye başlamıştır. Bu kuruluşlar, küreselleşme sürecine paralel ve bunu destekler biçimde devletin korumacılığı yerine kuralsızlaştırma, ticaret ve sermaye hareketlerinin serbestleşmesi, kamu işletmelerinin özelleştirilmesi, devletin küçültülmesi gibi ilkeleri benimsemiştir. İkinci Dünya Savaşı’ndan hemen sonra oluşumuna başlayan, günümüze kadar da etkinliğini ve alanını genişleten uluslararası kuruluşlar, ulus devletlerin egemenlik alanına nüfuz ederek onları refah işlevlerinden uzaklaştırmakta ve onlara yeni işlevler yüklemektedir.⁹⁵

Uluslararası kuruluşların politikaları ve etkinlikleri birbirleriyle örtüşmekte, 1980’lerde yükselen yeni-liberal ideoloji de bu faaliyetleri düşünsel anlamda tamamlamaktadır. Bu örgütlerin temel amacı, kısaca sermayenin uluslararası hareketine ilişkin düzenlemelerle ilgili olup, kapitalizmin küresel ölçekte rasyonel bir kararlılık içinde yeniden üretilmesinin ve kurumsallaşmasının sağlanması şeklinde ifade edilebilir. Birleşmiş Milletler ve onun önde gelen uluslararası kuruluşları, (IMF, DB, DTÖ, OECD) küreselleşme sürecine büyük katkı sağlayarak küresel kapitalizmin egemenlik alanını genişletmiştir. ⁹⁶

95 Şaylan, op.cit., s.169.

96 Farazmand, op.cit., s. 448.

Uluslararası kuruluşlar, ekonomik ve toplumsal kesimleri etkileyen önemli kararlar almaktadır. Bu kuruluşlar, güçlü devletler ve onları etkileyen çokuluslu şirketlerle yakından ilişkilidir. Söz konusu kuruluşların kredilerini ve kredi verme koşullarını öngören politika ilkelerinin tümü, bu devletlerin maliye, hazine ve ekonomi bakanları tarafından tespit edilmektedir. Bunun IMF ve DB gibi uluslararası kuruluşların, başta Amerika olmak üzere birkaç sanayileşmiş ülkenin söz sahibi olduğu kuruluşlar olmalarıdır. Bir örnekle açıklamak gerekirse, IMF’nin kuruluşunda kota sahibi otuz dokuz ülke bulunmakta ve kotalar, IMF’nin kaynaklarını ve oy sayısını belirlemektedir.

Dolayısıyla, Amerika ve İngiltere en yüksek kotaya sahip ülkeler olduklarından alınan kararlarda belirleyici ve yönlendirici bir konumda bulunmaktadırlar. IMF’nin kurulduğu 27 Ekim 1946 tarihinde üye otuz dokuz ülkenin kota toplamı 7.472 milyar dolardır.

Toplam oylarda ABD’nin payı, %36,8, İngiltere’ninki %17,9 ve Fransa’nınki %6,5 olup sadece üç ülkenin kota toplamı %55’i aşmaktadır. Diğer sanayileşmiş ülkelerle bu pay

%68’i bulmaktadır. 1995’de ise 179 ülkenin kota toplamı içinde ABD’ninki %18,3, İngiltere, Fransa, Almanya’nın toplam payı %39,3 olup, toplamın %55’ini bulmaktadır.

Aynı şekilde Dünya Bankası’nda da sadece ABD ve İngiltere’nin oy toplamı dahi

%50’ye ulaşmaktadır. 1970’li yılların sonunda 151’e ulaşan üye sayısı içinde ABD, İngiltere, Fransa, Almanya ve Japonya’nın toplam oy içindeki payı yaklaşık %40 olup, bu pay diğer sanayileşmiş ülkelerle beraber %50’yi aşmaktadır. Bu oran içinde, gelişmekte olan ülkelerin payı ise etkisiz bir büyüklüktedir. DB’nın kendisinin belirttiği gibi, 100’ü aşkın ülkede yaşayan, 4,7 milyar insanı kendi müşterisi olarak gören bir para kurumu konumundadır. İlk kurucu olma sıfatı nedeniyle geleneksel olarak bankanın başkanlığını ABD başkanları yürütmektedir. Wood’un da belirttiği gibi, IMF ve DB gibi uluslararası kuruluşlar, her şeyden önce belli ulusal sermayelerin araçlarıdır. Sahip oldukları yürütme gücünü, onları yönlendiren ulus-devletlerden ve onların ileri sürdüğü koşulları yerine getiren ulus-devletlerden almaktadırlar. ⁹⁷

Uluslararası kuruluşlar arasındaki bu yetki paylaşımının diğer bir ayağı OECD’dir.

OECD, iktisadi alanlarda faaliyette bulunan diğer uluslararası kuruluşlardan farklı olarak, daha çok stratejik yönelimleri ortaya koyan bir “think-thank” kuruluşu gibi faaliyet göstermektedir. Bu bağlamda, ilgili üye ülkelerin kendilerine ilişkin ulusal

politikalarını dünya ekonomisine uyarlamalarına katkıda bulunmak OECD’nin faaliyet alanlarından birisidir. Nitekim OECD’nin varlık nedeni en genel ifadeyle küreselleşme sürecine uyum sağlayabilmek ve bu süreçten mümkün olduğunca kârlı çıkmak için kamu yönetimlerinde kökten değişikliklerin yapılması konusunda politikalar üretmektir.⁹⁸

OECD’nin kurumsallaşma süreci, 14 Aralık 1960 tarihinde imzalanan, 30 Eylül 1961’de yürürlüğe giren Paris Anlaşmasıyla gerçekleşmiş olup, genel olarak ekonomik ve ticari konuların incelendiği bir tartışma ve inceleme kuruluşu niteliğindedir. Üyeleri ise piyasa ekonomisini uygulayan ülkelerden oluşmaktadır. OECD’nin kamu yönetimi odaklı çalışmaları ise 1990 yılında kurulan “Public Management” (PUMA of OECD) adındaki kamu yönetimi incelemeleri ve değerlendirmeleri yapmakla görevli bir örgütün kurulmasıyla başlamıştır ve azgelişmiş ülkelerde reform çalışmaları bu birim eliyle yürütülmektedir. PUMA’nın amacı, küreselleşme sürecinde üye ülkelerde piyasa ekonomisinin işlerliğini sağlayacak şekilde, uygun ortamın yerleştirilmesi için “iyi yönetişim”in geliştirilmesi, bu “iyi yönetişim” için uygun koşulların sağlanması, hükümetlerin kamu sektörünü nasıl “yeniden yapılandıracaklarına” ilişkin politikaların belirlenmesidir. Diğer bir ifadeyle küresel koşullara uygun bir devlet ve kamu yönetiminin oluşturulmasıdır.

Uluslararası sistemde artan geniş bir karşılıklı bağımlılık, yeni teknolojik gelişmeler ve uluslararası kuruluşların büyüyen önemi, toplumu etkileyen güçleri her zamankinden daha karmaşık, parçalı ve çok boyutlu hale getirmektedir. Ek olarak, ulus-altı yönetim kademeleri, yerelleşme politikaları yoluyla daha geniş bir özerklik kazanmakta, STK’lar ve yurttaş grupları önemli bir güç olgusu olarak ortaya çıkmaktadır. Öte yandan yeni bilişim ve iletişim teknolojileri yönetimin görüntüsünü değiştirmektedir. Bu gelişmelere bağlı olarak PUMA’nın başlıca işlevlerinden biri, kamu sektörünün bu değişen duruma yönetim ve işletim bakımından nasıl uyum sağlayabileceği üzerinde çalışmaktır. ⁹⁹

98 Sonay Bayramoğlu, “Düzenleyici Devlet Düzenlenirken”: OECD Türkiye Raporu Üzerine Eleştirel Bir Çözümleme”, Praksis, Kış 2003, Sayı 9, s. 144.

99 “OECD’nin Düzenli Reform İncelemeleri Türkiye Raporu Özeti”, Çev: Vedat Uras, Ahmet Arslanoğlu, Hukuk ve Adalet Eleştirel Hukuk dergisi, Yıl 1, Sayı 2, Nisan-Haziran, İstanbul, s.176.

PUMA, 1994 yılından sonra ‘düzenleyici reform’ programının araştırma çabaları, 1996 yılından sonra da çeşitli programlarla üye ülkelerin kamu yönetimi reformları aracılığıyla faaliyetlerine başlamıştır. OECD, PUMA faaliyetleriyle küreselleşme sürecine uygun olarak ülkelerin kamu yönetimlerinin dönüştürülmesine ilişkin

‘düzenleyici reform’ programları yürütme görevini üstlenmiştir. Düzenleyici reformlar, 1997 yılında kabul edilen “OECD Düzenleyici Reform Programı” ile uygulama alanı bulmuştur. Söz konusu program, devletin işlevlerindeki değişim kapsamında, daha çok kamu yönetimi alanında yürütülmektedir. Buna bağlı olarak üye ülkelerin yasal ve yönetsel düzenlemelerinde gerekli reform çalışmalarını yürütmek bu programın ana hedefini oluşturmaktadır. OECD, küreselleşmeyi hükümetlerin sorumlu oldukları toplumların gereksinimlerini karşılayabilmek için, hızlı ve etkin bir şekilde cevap vermek zorunda oldukları bir süreç olarak tanımlar. Bu tanımlamada düzenleyici reformlar, ‘düzenleyici devlet’i gündeme getirmekte, bununla da geleneksel düzenlemeler yapan devletten, etkin, hızlı, esnek, değişime uygun bir yapılanmaya sahip olan devlet ifade edilmektedir. Düzenleyici reformların kapsamına, yasama, yürütme ve bunlarla ilgili tüm alanlara ilişkin reformlar girmektedir. OECD’ye göre temel sorun, kamu hizmetlerinde iş piyasalarındaki gibi bir rekabet ortamının nasıl oluşturulacağıdır.

Dolayısıyla reformlar da bu soruna cevap oluşturmak adına uygulama alanı bulmaktadır.

Sonuç olarak uluslararası kuruluşların amacı, tek tek devletleri ve devletlerin yönetsel yapısını kendilerine özgü mekanizmaları aracılığıyla etkileyerek, ekonomik yapının dünya ekonomisi ile bütünleşmesini sağlamaktır. Dolayısıyla, siyasal ve yönetsel yapının bu bütünleşmeye uyumlu olması için uluslararası kuruluşlar bir tür “işbölümü”

gerçekleştirmekte, lIMF stand-by anlaşmalarını, DB yapısal uyum politikalarını, DTÖ GATS yoluyla hizmetlerin ticarileşmesini ve OECD düzenleyici reform programını uygulamaya koymaktadır. Bu uygulamalar, aynı zamanda ulus-devletin yukarıdan kuşatılma mekanizmaları biçiminde kendini göstermekte ve ekonomiden siyasete ve yönetime her alanda serbestleşmeyi öngörmektedir. Dolayısıyla bu serbestleşme süreci, üretim sürecinden hizmet sektörüne ve kamu yönetimine kadar uluslararası kuruluşlar aracılığıyla gerçekleştirilmektedir.

Bununla beraber, gelişmiş ülkeler güçlü korumacı politikalar uygulamaya devam etmektedir. Bunun en önemli göstergesi, çokuluslu şirketlerin ulusal temelini halen koruması ve uluslararası alanda hızla büyüyen hizmet ticaretinde üstünlüğün gelişmiş kapitalist ülke ekonomilerine ait olmasıdır. Dolayısıyla, bir yandan tüm dünyada devletlerin piyasaya müdahalesine karşı çıkılırken, öte yandan en fazla korumacılığı bizatihi gelişmiş kapitalist ülke ekonomileri yapmaktadır. Piyasalarını hiçbir zaman tümüyle açmayan, stratejik önemdeki sektörleri korumak için müdahaleci davranan Amerika ve Avrupa ülkelerinde sermaye, devlet müdahalesiyle korunmakta, desteklenmekte ve genişlemektedir.

Uluslararası kuruluşlar aracılığıyla gelişmekte olan ülkelerde ekonomik ve sosyal yapının dönüşümü, ülke içindeki yerelleşme eğilimli düzenlemelerle tamamlanmaktadır.

Bu düzenlemeler, ulus-devletin işlevlerinin değiştirilmesi ya da ulus-devletin kuşatılmasının bir diğer ayağını oluşturan yerelleşme politikalarını içermektedir. İzleyen bölüm yerelleşme söylemi, bu anlamda bir aşağıdan kuşatma unsuru olarak değerlendirilecektir.