Avrupa Bölgesel Özerklik Şartı

Bölgesel Özerklik Şartı, Avrupa Konseyi’nin bölgeselleşmeye ilişkin yaklaşımını göstermesi açısından çok önemli bir belgedir. Hazırlıkları, 1990’ların başında Avrupa’da bölge yönetimlerinin genel bir değerlendirmesi niteliğindeki çeşitli çalışmalara dayanan Bölgesel Özerklik Şartı şekillendirilirken, bölgesel yönetimler konusunda AB düzeyindeki gelişmeler de dikkate alınmıştır. Bu çalışmalar sonucunda, bölgesel özerkliğe dair bir şart oluşturulması yönündeki eğilim güçlenmiştir.

Hazırlanacak şarta ilişkin beklentiler bölge ölçeğindeki kurumları tek tip hale getirme amacını gütmemesi, bölgeselleşmenin demokratik ilkelerini belirleyerek bölgecilik ve ayrılıkçılık arasındaki sınırları göstermesi, bölge yönetimleri ve yerel yönetimlerin görev alanlarının sınırlarını belirlemesi ve bölgelerarası işbirliğini güçlendirerek, siyasal ve toplumsal istikrarın sağlanmasına katkıda bulunması temelindedir.

Yukarıda sözü geçen hazırlıkların ardından, Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi’nin 1994 yılında aldığı bir tavsiye kararıyla, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı gibi bir Avrupa Bölgesel Özerklik Şartı’nın hazırlanmasına başlanmıştır.

Kongrenin Parlamenterler Meclisi ile işbirliği içinde yürüttüğü çalışmalar sonunda ortaya çıkan Şart taslağı, Haziran 1997’de Kongre’de oylanarak kabul edilmiştir.

Bölgesel Özerklik Şartı, üye devletlerin tümü tarafından kabul edilip imzalandığında yürürlüğe girecek bir belge niteliğini taşımaktadır ve henüz bu gerçekleşmediği için geçerli bir belge değildir. Ancak, tıpkı AB’nin Bölgeselleşme Şartı gibi Avrupa’da bölgeselleşme eğilimlerinin içeriğini ve geldiği noktayı yansıtması açısından önemli bir

belgedir. Bu nedenle, Şartın ana hatlarıyla ele alınması yerinde olacaktır.

Ruşen Keleş, Bölgesel Özerklik Şartı’na hazırlık niteliği taşıyan en önemli faaliyetlerden biri olarak 1993’de Cenevre’de toplanan Avrupa Bölgeselleşme Konferansı üzerinde durmaktadır. Konferansın Sonuç Bildirgesi, genel olarak Avrupa devletlerinin bölge yönetimlerine ilişkin kaygılarını ve görüşlerini yansıtması açısından ilginçtir. Bildirgede, bölgelerin ortaya çıkması ve yerinden yönetim doğrultusundaki genel eğilimin, her ne kadar-ulus devletin rolünde bir azalmaya ve niteliğinde bir değişmeye yol açma ihtimali olsa da, bunun ulus-devletlerin ortadan kalkmasıyla sonuçlanmayacağı belirtilmektedir. Bu bağlamda, yeni Avrupa’nın, bölgesel ve yerel yönetimlere olduğu kadar devletlerin kendisine de dayanacağı vurgulanmaktadır. Bazı politika alanlarında merkeziyetçilik ve bazı başka alanlarda da yerinden yönetim ilkesinin uygulanması arasında zorunlu bir çelişki olmadığı belirtilmektedir. Bunların, aynı olgunun iki yüzünü oluşturduğunun ve hem demokrasiye hem çoğulculuk ilkesine saygılı bir Avrupa’nın kurulması sürecine katkıda bulunacağının altı çizilmektedir.

Ayrıca, etnik kimlik üzerinde çok durulmasının, yabancı düşmanlığı, ulusçuluk ve bölgecilik gibi eğilimlerin güç kazanmasına yol açabileceği; bu nedenle yerel ve bölgesel demokratik kurumların temsilcilerinin asıl karşı çıkması gereken konunun bu olması gerektiği ileri sürülmüştür.¹⁷⁸

Bölgesel Özerklik Şartı’nda özerk bölge yönetimi, her ülkenin sınırları içinde devletle yerel yönetimler arasında yer alan, duruma göre bir yerel yönetim (yönetsel birim) yahut eyalet (siyasal birim) ayrıcalıklarına sahip olabilen, esas olarak bölgede sürekli ve dengeli bir gelişmeyi sağlamak amacıyla, kamu görevlerinden önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve bölge halkının çıkarları doğrultusunda yerine getirme hakkına ve fiili olanağına sahip, en geniş yerel birim olarak tanımlanmaktadır. Bu bağlamda, Şart’ın federalizmi dayattığı konusunda çeşitli eleştiriler vardır. Bu eleştirilere karşı, bölgenin bir yönetsel ya da siyasi birim olarak nasıl oluşturulacağının ülkelerin kendi takdirine bırakıldığı görüşü savunulmaktadır.

178 R. Keleş, Avrupa’nın Bütünleşmesi ve Yerel Yönetimler, Türk Belediyecilik Derneği-Konrad Adenauer Vakfı, Ankara: 1999.

Bölgesel Özerklik Şartı’nın başında, bölgesel yönetimlere sağlanacak hak ve özgürlüklerin devletlerin egemenliği ve ulusal bütünlüğü için tehdit oluşturmayacağı vurgusuyla bölgesel özerklik ilkesinin sınırları çizilmekte ve bölgesel özerkliğin, üye ülkelerde anayasal niteliğe kavuşturulması önerilmektedir. Bölge yönetimlerinin özerkliğinin tanınmasının, herhangi bir biçimde devlete bağlılık ilkesinden ödün vermeyi gerektirmeyeceği, bu nedenle bölgelerin parçası oldukları devletlerin ulusal birlik ve toprak bütünlüklerinin bölgesel özerklikten zarar görmesine fırsat verilmeyeceği ifade edilmektedir. Şart’ta bölge, yerellik ilkesinin geçerli kılınması için en elverişli yönetsel basamak olarak kabul edilmektedir. Ancak, bölgeselleşmenin yerel yönetimlerin özerkliği önünde bir engel ya da onların zararına bir değişiklik oluşturmadığı da özellikle belirtilmektedir. Bu nedenle, giriş bölümünde Bölgesel Özerklik Şartı’nın Yerel Özerklik Şartı’nın tamamlayıcısı olduğu, yerel özerkliğe saygılı kalınacağı ve bu özerkliğin destekleneceği vurgulanmaktadır. Böylece, bölgesel özerkliğin hem merkezi devlet hem yerel yönetimler düzeyinde yaratacağı sorunların önüne geçilmeye çalışılmaktadır.

Şart’ta bölgelerin görev alanları konusunda kesin bir tanım ya da liste verilmemiş, daha çok bunların neler olduğunun belirlenmesinde dikkate alınmak üzere genel bir kapsam verilmeye çalışılmıştır. Anayasa, bölge yasaları, ulusal yasalar ve uluslararası hukuk kurallarıyla verilmiş olan görevlerin yanında, bölge yönetimlerinin bölge halkının çıkarlarını ilgilendiren ve başka yönetim basamaklarına bırakılmamış her konuyu üstlenebileceği belirtilmiştir. Bölgelerin görevlerini yerine getirirken, yasaların çizdiği çerçeve yanında, yurttaşların çıkarları, yerellik ve Avrupa halkları arasında dayanışma ilkelerine uymaları istenmektedir. Bu bağlamda, bölgelerin görevlerini yerine getirebilmesi için yasama ve yürütme gücü tanınması ile merkezden ve yerelden aktarılacak yetkilerle donatılması Şart’ta üzerinde durulan bir başka konudur. Bölgelerin kendi görev ve yetki alanlarına giren her konuda, kendi ülkelerindeki ya da başka ülkelerdeki bölge yönetimleriyle işbirliği yapabilmesi bölgesel özerklik konusunda üzerinde durulan konulardan biridir. İşbirliği kapsamında, bölgeler ortak karar ve yürütme organları oluşturabilecektir.

Şart’ta bölge yönetimlerinin merkezi ve yerel yönetimlerle ilişkilerini düzenleyen bazı hükümler de yer almaktadır. Temel olarak, merkezi yönetimin almış olduğu kararlar ve yaptığı işlemler bölgeyi ilgilendiriyorsa, bölge yönetimlerinin bunlarla ilgili karar süreçlerine katılmaları gerekliliği üzerinde durulmaktadır. Ayrıca, bölgelerin katılımı için temsil ya danışma niteliğinde bazı yöntemler de önerilmektedir. Yerel yönetimlerle ilişkiler konusunda ise, üzerinde durulan ana konu yerel yönetimlerin özerkliğinin zedelenmemesi sorunudur. Şart, sadece Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na uyulmasını istemekle yetinmemiş, ayrıca bölge yönetimlerinin yerel yönetimlerle ilişkilerinde, yerellik ilkesine uygun hareket etmek zorunda oldukları üzerinde durmuştur. Ayrıca, gerekirse bölge yönetimlerinin kendilerine ait yetkilerden bir bölümünü yerel yönetimlere devredebileceği belirtilmiştir.

Bölgelerin Avrupa kuruluşlarının karar süreçlerine serbestçe katılabilmeleri ve temsil edilebilmeleri Şart’ta üzerinde durulan bir başka konudur. Ancak, bu sağlanamıyorsa, ilgili devletin, en azından bölgelerin çıkarlarını doğrudan ilgilendiren konularda bir uluslararası anlaşmayı sonuçlandırmadan önce, bölgelere danışmak zorunda olduğu belirtilmektedir. Şart, devletlerin isterlerse bölge yönetimlerini bu konulardaki karar süreçlerine katılmaya çağırabileceğinin altını çizmektedir. Bunun için ulusal delegasyonlarda bölgelerin temsilcilerine yer verilebilecektir. Bölgelerin Avrupa kuruluşlarıyla ilişkilerinin düzenlenmesinde dikkat çeken bir başka kural, bölge yönetimlerinin, başka bölgesel/yerel yönetimlerin alanlarında ve hatta Avrupa kuruluşlarının merkezlerinde tek tek ya da birlikte, bağlantı büroları kurabileceklerine ilişkin maddedir.

Şartta, bölgelerin karar süreçlerine halkın katılımı ilkesi dikkate alınarak yasama ve yürütme organlarının bulunması öngörülmüştür. Seçimle gelen üyelerden oluşan bir meclis ile yine halk tarafından seçilen ve meclise karşı sorumlu olan bir yürütme organı bulunacaktır. Yasama ve yürütme organlarına seçilmiş olanların görevlerine, yargı organları dışında başka kurumlar, yani merkezi yönetim tarafından son verilemeyeceği öngörülmüştür. Bu bağlamda, Şart, bölge yönetimlerine kendi yönetim sistemlerini ve iç örgütlenmelerini serbestçe oluşturabilme hakkını tanımıştır.

Şart, bölge yönetimlerince alınan kararların ancak hukuk kurallarına uygunluk bakımından gözden geçirilebileceğini ve bu gözden geçirmenin, işlemlerden sonra yapılmasının esas olduğunu öngörmüştür. Bölge yönetimleri ile diğer yönetim basamakları arasında yetki ve görev anlaşmazlıklarının çıkması durumunda, çözüm yeri yargı olarak belirlenmiştir. Bölgeler de, bölgesel özerklik ilkesi gereğince dava açabilme hakkına sahiptir. Anlaşmazlıkların çözümünde, pozitif hukukta yeterli kuralların bulunmaması durumunda, karar verilirken yerellik ilkesine uygun davranılması istenmektedir.

Bölgelerin mali kaynakları konusu, bölgesel özerkliğin ayrılmaz bir öğesi olarak kabul edilmiş ve üzerinde ayrıntılı bir biçimde durulmuştur. Ana kural, politikalarını uygulayabilmeleri için, bölgelere görevleriyle orantılı, miktarı önceden kestirilebilir gelir kaynaklarının sağlanmasıdır. Kendi görevlerinin yerine getirilmesinde, bölgelerin serbestçe kullanabilecekleri öz gelir kaynaklarından yararlanmaları esas alınmıştır. Bu bağlamda, bölge yönetimlerinin, oranlarını kendi belirleyecekleri vergi gelirleri öz kaynakları olarak tanımlanmıştır. Bölgelere genel bütçe gelirlerinden verilen payların da öz gelir sayılması gerektiğinin belirtilmesi, Şart’taki dikkat çeken maddelerden biridir.

Ayrıca, bu kaynakların bölüşülmesinde ve tahsisinde uygun yöntemlerle bölgelerin görüşünün alınması istenmektedir. Bir ilke olarak, devlet tarafından bölgelere yapılacak olan kaynak aktarımı ve yardımların koşullu olmasından kaçınılması üzerinde durulmuştur. Öte yandan, bölgelerin geri ödeme süresi sonunda borçlarını ödeyebilecek güce sahip olmaları koşuluyla sermaye piyasasından borç alabilmeleri mali özerklik kapsamında tanınan bir hak olarak yer almıştır. Mali özerklik kapsamında, bölgelerarası dengesizlik sorununa ilişkin olarak, bir dayanışma ilkesi tanımlanmıştır. Buna göre, her ülkede farklı bölgelerde yaşayan insanların yaşam koşulları arasında bir uyum sağlamak amacıyla, bölgelerin ihtiyaç ve kaynaklarını dikkate alan mali denge mekanizmalarının oluşturulması zorunludur.