Yerel Özerklik ve Yönetsel Yapı

1789 Devrimi sonrasında Fransız yerel yönetimleri tarafından tasfiyeleri öngörülen soylu ve yüksek ruhban sınıfı adeta karşı devrim üssü işlevini üstlendiklerinden, bu sınıflar Cumhuriyetin birliği ve bölünmezliği (“La République est une et indivisible”) ilkesine inanan Jakobenlerin ve Napolyon’un tepkisini çekmişler ve bu reaksiyon, yerel yönetimlerin statüsünün merkezin hiyerarşik araçları olmaktan öteye gidememesine neden olurken, öte yandan da yerel yönetimlerle yerelleşme eğilimlerine karşı zamanla federalizm korkusuna dönüşecek bir antipatinin doğmasına yol açmıştır. Bir başka deyişle bu olay yerel yönetimlerin statüsünün belirlenmesinde başrolü oynamıştır.

Fransız yerel yönetimlerinin Anglo-Sakson anlayışından büyük ölçüde sapma gösteren bu statüsünün doğuşunda Bodin’in ve Condorcet’nin görüşleri de etken olmuştur.

Bodin; hükümdarla yerel yönetim arasındaki ilişkinin bir iş bölümü olmadığını, ancak birlikte yaşama (coexistence) ilişkisi olarak değerlendirilebileceğini belirterek iktidar erkinin hiçbir şekilde bölünemeyeceğini vurgularken Condorcet, “Günümüz belediyelerini, ilçelerini ve illerini, çok sayıda cumhuriyetler olarak dikkate almaya razı olduğumuz anda, her şeyimizi yitirmiş oluruz” demektedir. Napolyon’a tam destek veren bu yerellik anlayışına uygun yerel yönetim statüsü 4 Ağustos 1789 tarihli yasayla düzenlenmiş, yerel yönetimlerin yararlandıkları tüm ayrıcalıklar kaldırılarak hukuki bir zemine de oturtulmuş, sonuçta vesayet denetimini uygulayan valiler aracılığıyla merkezin sürekli kontrolü altında tutulan bir yerel yönetim modeli oluşturulmuştur.

Bu yerel yönetim modelini Ruşen Keleş “Napolyon modelinin etkilediği ülkelerde, yerel yönetimler; merkezi yönetiminin desteğine de gerek duyarlar. Sharpe ve Hesse gibi düşünürlere göre, bu tip ülkelerde eşit statüdeki ve genelde üç basamaklı yerel

yönetimlerin varlık nedeni daha çok siyasal olup, halkı yöre kimliğiyle özdeşleştirme -community identity-, yönetsel işlevlerden daha da büyük önem taşımaktadır. İşte bu nedenle, Fransa’da yerel yönetimlerin ayrıcalıklarına son verilerek, yönetimin coğrafi birimler arasında bölüşülmesine dayanan bir yönetsel model oluşturulmuştur” şeklinde açıklarken bu yapının “trendy” yerel yönetim anlayışının ideallerine pek de uymadığını, üniter devleti zorlayıcı yerel özerklik ve mikro-milliyetçilik boyutlarına pek yüz vermeyen bir hemşerilik anlayışıyla yönetsel birim niteliğinin ön plana çıkarıldığını vurgulamaktadır. ²⁰⁵ Fransa’da yerel yönetimler hiçbir zaman örneğin Amerika’da olduğu gibi demokrasinin temel taşı ideal yönetim yapılanması olarak görülmezler ve her zaman merkezin ayrılmaz bir uzantısı şeklinde kabul edilirler. Bu durum, valinin merkez-yerel ilişkilerindeki kabul edilen rolünü açıklar.

Tarihsel süreçteki bu gelişimlere karşılık, yerel özerklik etkeni, disipline edilmiş olsa da gücünü kaybetmemiştir. Nitekim 1830 Anayasa Şartı’ndan itibaren hazırlanan bütün anayasal metinlerde merkeziyetçiliğe bir tepki olarak yerelleşme eğilimi hep yer almıştır. Ancak yerel yönetimlere verilen anayasal güvence kontrollü yerel yönetim anlayışının terkini sağlayamamış, tersine; Fransız yönetim sisteminde sert değişimler amaçlayan idari reformlar, çağdaş yerelleşme akımlarının tüm gücüne rağmen oldukça yavaş olarak gerçekleştirilebilmiştir. Özet olarak; yasalarla yerel yönetimlere yetki devredilirken, bu yasaları takiben çıkarılan kararnamelerle de merkezi idarenin yetkilerinin ve dolaysıyla ulusal birliğin korunması telaşına düşülmektedir. Bir başka deyişle Fransız yerel yönetimlerine tanınan en uç düzeydeki rol; ortak sorumluluk altında gerçekleştirilecek ülke yönetiminde merkezi idareyle sürekli yardımlaşma ve birlikte yaşamdır.

Yerel özerklik faktörü, küçük yerel yönetim birimlerini kapsayan etkili birleştirmenin uygulanmasında da ciddi bir engel oluşturmaktadır. Halen AB üyelerinin tümünden daha çok yerel yönetim birimine sahip bulunan Fransa’da belediyelerinin % 75’inden fazlasının nüfusunun 1.000 kişinin altında olması ve her türlü optimum yönetsel anlayışını reddeden bu komünlerin birleştirme çabalarına inatla karşı çıkmaları, yerel

205 R.Keleş, loc.cit., s.69-70.

özerklik faktörünün gücünü yeterince ifade etmektedir. Komünler dâhil tüm Fransız yerel yönetimleri, merkeziyetçi yönetsel yapının taşradaki uzantıları olan valilik gibi güçlü kurumlar karşısında bir dengeleme fonksiyonuna sahiptirler. Merkeziyetçi yönetim politikalarına yerel katılımın sağlanması açısından büyük önem taşıyan ve reformlar öncesinde de var olan bu fonksiyona teorisyenler önemle işaret etmektedirler.

Aynı zamanda Fransız siyasal kültürünü oluşturan unsurlardan birisi olan yerel özerklik, siyasal yaşamın belirleyicileri arasında da yer almaktadır. Bu açıdan bakıldığında, ilki milli politikaların etkilenip dengelenmesi, diğeri de yerel düzeydeki siyasal yaşamın canlılığı olarak adlandırılabilecek iki önemli etkiden söz edilebilir.

Bunlardan ilki merkezi politikaları dengeleyici niteliği itibariyle önem taşımakta ve teoride “cumul des mandats” (yetkilerin toplanması) olarak isimlendirilmektedir.²⁰⁶ Cumhurbaşkanının rolünü ve yürütme erkini öne alan 1958 Anayasası’nda dahi bulunan bu geleneksel ilke, bir kişide birden çok seçimle gelinen görevin birleşmesine imkan tanıyarak; belediye başkanı ya da il ve belediye meclisi üyesi sıfatını taşıyanların aynı zamanda milletvekilliğine veya senatörlüğe seçilmelerine olanak vermekte, böylece hem yerel politikaların milli düzeyde temsili ve hem de merkezi yapılanmanın bu düzeyde dengelenmesi olanağı ortaya çıkmaktadır. Seçim sistemi de bu geleneksel ilkenin yaşamasına izin verecek şekilde hazırlanmıştır.

Yerel özerklik faktörünün siyasal yaşamdaki bir diğer yansıması ise yerel yönetim seçimlerine çok sayıda güçlü partinin katılması ve böylece siyasal yaşamın yerel düzeyde sürekli canlı tutulmasıdır. Yönetsel boyutu komünlerle özdeşleşen yerel özerklik ve hemşerilik güdüleri, Fransız milli karakterinin otoriteye karşı isyankâr tavrı, cumhuriyetçi özelliği ve sınıfsal anlaşmazlıklarla birleşince uzlaşmazlık faktörü ortaya çıkar. Bu faktör nedeniyle merkezi monarşiyle ulus-devletin kuruluşu ve ardından cumhuriyete geçiş, ayrıcalıklı sınıfların tasfiyesi, eşitlik ilkesiyle kişi hak ve özgürlüklerinin kabulü ve sanayi devriminin dayattığı sosyo-ekonomik değişimlerin

gerçekleşmesi kolay olmamış, siyasal bunalımlar, St. Barthelemy gibi katliamlarla sonuçlanan mezhep savaşları, 1830–1848 isyanları gibi iç savaşlar ve sonuçta anlaşmazlıkları çözen devrimler gerekmiştir.

Duverger ise, Fransız kamuoyunun önemli bir sorunla karşılaştığında iki karşı kutup arasında bir billurlaşmanın ortaya çıktığını, tarih boyunca bütün büyük hizip savaşımlarının düalist bir nitelik taşıdığını, din sorununa bağlı siyasal rejim sorununun da böyle bir bölünme yarattığını, laik eğitim yanlısı görüşler devreye girince çatışmaların din kavgasına dönüştüğünü, siyasi kamplaşma ve kemikleşme 1885 yılında tamamlandığında kamuoyunun beyazlarla kızıllar ya da kilisecilerle laikler arasında bölündüğünü, laik-kiliseci çatışmasının kamuoyundaki gücünü hala bir oranda koruduğunu, sağ siyasal eğilimlerin giderek Cumhuriyetin değerlerini benimsemesine karşılık, bölünme ve kamplaşmanın tam olarak ortadan kalkmadığını, sol blok-kartel-halk cephesi, ulusal blok-ulusal cephe şeklinde sürdüğünü, hatta bazı açılardan Vichy macerasının sağın, Kurtuluş’un ise solun zaferi olarak kabul edildiğini, III. Cumhuriyet döneminde merkezlenme/concentration (adem-i temerküz) eğiliminin özellikle hükümet kurma aşamasında siyasal ittifaklara hakim olmasına rağmen, bu eğilimin seçmene yansımadığını ve kitleler arasındaki uzlaşmazlığın süregeldiğini belirterek, uzlaşmazlık faktörünün gücüne işaret etmektedir.²⁰⁷

Bu eğilimler Uzlaşı ve evrim ortamının oluşumunu da engellemiş, onun yerine çatışma ve devrim baskın karakteri oluşturmuştur. Bir başka deyişle, Fransızların doğal karakter yapısıyla, bu ülkede yaşanan sosyal ve ekonomik olaylar ve bunların ötesinde siyasi, jeo-politik, jeo-stratejik, klimatolojik, dini, tarihi, coğrafi, vb. nedenler; bu ülke halkının ve daha sonra oluşan toplumsal sınıfların uzlaşı ve siyasi istikrar ortamında yaşamasına pek elvermemiştir. Uzlaşı duygu ve ortamının yokluğu doğal olarak parlamenter geleneğin ve siyasal istikrarın gelişimini de engellediğinden, büyük değişiklikler ciddi çatışmalar sonucu ve devlet zoruyla gerçekleştirilebilmiş, önemli yönetsel kurumlar da devlet tarafından yaratılmıştır.

207 Duverger, op.cit., s.434.

Duverger, Kilisecilerle laikler arasındaki eski ve temel bölünmenin modern siyasal hayattaki bölünmeleri tam anlamıyla karşılamadığını ve kamuoyundaki belli başlı bölünmelerin birbiriyle çakışmamasının sonucunda oluşan çok parti sisteminde bir çoğunluk partisinin de bulunmadığını, bu nedenle Fransa’da ortaya çıkan türdeşlikten yoksun hükümetlerin ise ancak kısa süreli, sınırlı amaçlı ve geçici tedbirlere dayalı icraat programları yapabildiklerini ve genelde günlük işlerle uğraştıklarını belirterek, önemli sosyo-ekonomik ve siyasal değişimlerin klasik parlamenter sistemde neden gerçekleştirilemediğini açıklamakta ve siyasal istikrarsızlığa bir başka boyutuyla değinmektedir. ²⁰⁸