Merkezi Devlet Anlayışı

Duverger, Kilisecilerle laikler arasındaki eski ve temel bölünmenin modern siyasal hayattaki bölünmeleri tam anlamıyla karşılamadığını ve kamuoyundaki belli başlı bölünmelerin birbiriyle çakışmamasının sonucunda oluşan çok parti sisteminde bir çoğunluk partisinin de bulunmadığını, bu nedenle Fransa’da ortaya çıkan türdeşlikten yoksun hükümetlerin ise ancak kısa süreli, sınırlı amaçlı ve geçici tedbirlere dayalı icraat programları yapabildiklerini ve genelde günlük işlerle uğraştıklarını belirterek, önemli sosyo-ekonomik ve siyasal değişimlerin klasik parlamenter sistemde neden gerçekleştirilemediğini açıklamakta ve siyasal istikrarsızlığa bir başka boyutuyla değinmektedir. ²⁰⁸

federalizm korkusuyla şartlandırırken, Fransa’nın birliğinin korunması güdüsü ve gereği ön plana çıkmıştır.

Nitekim 1958 Anayasası; bu gereksinime bir cevap olarak “Cumhuriyet ve Birlik”

başlığını taşırken, Fromont da; “Bölünmez Cumhuriyet fikrinin 1958 Anayasasının 2.

maddesinde çok kuvvetli olarak yer aldığına, bu nedenle de tam bir adem-i merkeziyetin ancak uzun tereddütler ve direnmeler sonunda elde edilebildiğine” işaret etmektedir.²⁰⁹

Ekonomik bölgecilik dönemini takip eden yerelleşme ve yetki dağıtımı döneminde de federalizm korkusu hep belirleyici etken olmuş, bu doğrultuda bir yandan bölgeler dâhil tüm yerel yönetimlere merkezi yetkiler aktarılırken, diğer yandan da dağıtılan yetkilerin merkezin ve merkezin ajanlarının kontrolü altında kullanılmasına ve yerelleşme eğiliminin Fransa’nın birliğini parçalayacak gerçek bir federalizme dönüşmemesine özen gösterilmiştir. “Devlet Fransız politik düşüncesinde bir odak noktası oluşturmakta ve çok somut bir kavram olarak algılanmaktadır. Onlara göre siyasi demokrasiden önce var olmuştur ve Napolyon’un mirası olarak çok gelişmiş bir yönetsel mekanizmaya sahiptir. Fransa’da devletin Rousseau tarafından tanımlanan genel iradenin temsilcisi ve koruması olarak görev yapması anlayış ve beğeniyle kabul edilmektedir. Devlet, siyasi partilerin ya da çıkar gruplarının temsil ettiklerinden daha yüksek çıkarları temsil eden bir unsur olarak algılanmaktadır” diyen Owen, devlet faktörünün Fransız halkı gözündeki farklı konumunu açıklıkla ortaya koymaktadır.²¹⁰ Devletin bu farklı konumu, başta Duguit olmak üzere Fransız pozitivist hukukçuların Alman “egemen devlet” kavramını yıkmak amacıyla sarf ettikleri çabalar düşünüldüğünde ilginç bir sonuç olarak görünmektedir. Devletin üstünlüğü ve birlik faktörü, önceden de belirtildiği üzere, hem Fransa’daki ve Napolyon modelini benimseyen diğer ülkelerdeki yerel yönetim yapısının amillerinden birisidir, hem de uzlaşmazlık faktörünü bir ölçüde çözümleyerek devletin ve üst bürokrasinin önemli

209 B. Owen, op.cit. s.47-48

210 Ibid., s. 49

siyasal ve sosyo-ekonomik değişimlerdeki rolünü ön plana çıkaran bir unsurdur.

Ancak, diğer tüm faktörler gibi bu faktörün de göreceli olarak siyasal yapıyı belirleyen diğer faktörlerle etkileşime girdiği dikkate alınmalı, önemi ve önceliği buna göre değerlendirilmelidir.

Bu faktör; hem iktidarın doğrudan doğruya devletin elinde bulunmasını ve hem de iktidarın şekli bazı yetki devirleri dışında devlet veya onun organları tarafından bizzat kullanılmasını ifade ederek, yürütme erkini yargı erkinden bağımız kılan “crai dare”

yapılanmasını sağlar. Böylece, Fransız ve Anglo-Sakson yönetim sistemleri arasındaki temel fark ortaya çıkar. Hauriou’nun deyişiyle, bu temel karakteristikler Fransa’nın idari rejime tabi bir ülke olmasını, siyasal istikrarsızlıkları dengeleyen sağlam bir yönetsel yapıya sahip olmasını, idarenin teşebbüs yetkisini, etkin ve göreceli olarak bağımsız teftiş ve denetim organlarının varlığını, yargısal kontrol olanağı içinde idari yargının oluşumunu ve genel hukuktan ayrı bir idare hukukunun mevcudiyetini açıklayarak, yönetsel sistemi belirler.²¹¹

Fransa’da devletin sosyo-ekonomik ve yönetsel değişimlerdeki önemli rolü doğasına uygun olarak yürütme erkinin merkezileşmesi sonucunu da yaratmıştır. Zaten merkeziyetçilik, devletin üstünlüğü ve birlik faktörünün hem unsuru, hem de doğal bir sonucudur. Aralarındaki bağlantı daha açık olarak ancak “mündemiç” sözcüğüyle ifade edilebilir.

Devletin değişimlerde bu denli belirleyici olmasıyla daha da güçlenen merkeziyetçilik;

bir yandan devlet ajanı asker ve sivil elitlerin, yani bürokrasinin Fransa’da gerçekleştirilen devrim ve evrimlerde çok önemli rol oynamasını sağlamış, diğer yandan da Jakoben geleneğinden güç alan hâkim ve merkeziyetçi yönetim yapısı;

yönetsel reformların karakterini, gelişme hızlarını ve uygulanma biçimlerini belirlemiştir. Bu anlamda 1960 sonrası yönetsel reformların tümü, Devrim sonrasında Napolyon tarafından kurulan Roma imparatorluğu kökenli yönetsel modelin katı emir-komuta sisteminden kaynaklanan merkeziyetçilik anlayışının çağdaş sosyo-ekonomik

dinamikler doğrultusunda yeniden yorumlanması isteğinin ifadesidir. Böylesine baskın merkezi karaktere sahip bir yönetimin çağdaş değişimleri “kısmen Avrupa Birliği’nin zorlamasıyla da olsa” izleyebilmesi ve kendini uyarlayabilmesi ise ilginçtir.

Fransa’da halen dördü denizaşırı olmak üzere 26 bölge mevcuttur. Bu bölgelerin başında bulunan valiler bazı noktalarda diğer il valilerinden ayrılmaktadır. Aynı zamanda bölge merkezi ilin de valisi olan bölge valisi, bölgedeki diğer il valilerinin hiyerarşik üstü değildir. Bölgedeki devlet kuruluşlarını yönetirse de, kendi ili dışındaki illerin il idare şubeleri üzerinde hiçbir yetkisi yoktur. Özellikle, planlama ve alan düzenlemesi faaliyetlerini başlatma ve koordine etme, devlet yatırım kredilerinin bölüştürülmesi ve kullanılması konularında yetkilendirilmiştir.

Bu modelde bölge vali yardımcılarıyla bölge defterdarı ve bölge idare konferansı üyeleri, bölge valilerine görevlerinde yardımcı olurlar. Diğer taraftan bölge valisi, bölgesinde “devlet otoritesinin teminatı” değildir ve bu nedenle de idari denetim hakki saklı kalmak üzere, kamusal güvenlik ve düzen hizmetleriyle herhangi bir ilişkisi yoktur.

Fransa’daki alt bölgesel idari birimleri aşağıdaki üç başlık altında toplamak mümkündür:

i) Merkezi yönetim birimi olarak iller (departements): Fransa’da il de bölge gibi hem merkezi idare ve hem de yerel yönetim birimidir. Merkezi idare birimi olarak il;

merkezin ajanı olan ve geniş ölçekte“âdem-i temerküz” denilen yetki devrinden yararlanan vali tarafından yönetilmektedir. Vali, prensipte ilin sınırları içindeki devlet hizmetleriyle ilgili olup, il özel idaresine ait işlerle doğrudan ilgilenmemektedir

İlçeler (Arrondissements): İlçe sadece bir idari kademe olup, hükmi şahsiyeti ve seçilmiş bir meclisi yoktur. Fransa’da halen 336 adet ilçe mevcuttur ve her ilde genellikle sayıları 2–4 arasında değişen ilçe bulunmaktadır.

İlçe düzeyinin altındaki coğrafi kuruluşlar: Bunlardan ilki ihtilal döneminde kurulan ve bugün hem il genel meclisi üyelerinin seçim çevresi, hem sulh hâkimliği görev bölgesi ve hem de jandarma ve defterdarlık tahsilât servisleri için etki alanı oluşturan kantonlardır. Ancak kantonlar, artık bu hizmetler için dahi yeterli coğrafi alan oluşturamamaktadırlar. Öte yandan, komünler de devlet hiyerarşisi içerisinde valiye bağlı olarak; mevzuatın ilanı ve uygulaması, yerel polis ve adli polis şefi olan belediye başkanı vasıtasıyla kamusal güvenliğin sağlanması ve nüfus hizmetlerinin yürütümü gibi merkezi idareye ait görevleri yaptıklarından, coğrafi anlamda idari bir birimdirler.