Yasal Düzenlemeler 1 Siyasi Partiler Kanunu

Anayasa’da siyasi partilerle ilgili bazı temel hükümler yer almakla birlikte, bu konudaki ayrıntılar, Anayasa’nın da öngördüğü gibi yasayla düzenlenmektedir. Aşağıda, günümüzde yürürlükte olan 2820 sayılı SPK’nin parti içi demokrasi ile ilişkili hükümleri incelecek olmakla birlikte, bundan önceki düzenlemelerin neler olduğunun görülebilmesi için 648 sayılı SPK’nin incelenmesinde fayda bulunmaktadır.

1.1.2.2.1.1. 648 Sayılı Siyasi Partiler Kanunu

13 Temmuz 1965 tarihinde çıkarılan 648 sayılı SPK’nin 5. maddesinde, “Siyasi Partilerin Teşkilatı” düzenlenmekte ve 2820 sayılı SPK’nin 7. maddesinden farklı olarak; parti tüzüklerinde öngörülen, “köy ve mahalle görevlileri ile yardımcı kuruluşların” da siyasi partilerin teşkilatından sayıldığı görülmektedir. Bu bakımdan iki yasa kıyaslandığında, 648 sayılı yasa hükmünün, parti örgütünün tabanla bütünleşmesine olanak vermesi bakımından daha demokratik bir hüküm olduğu söylenebilir.

648 sayılı SPK’nin “Genel Başkan”ı düzenleyen 13. maddesinde, genel başkanın, parti tüzüğüne göre seçileceği belirtilmektedir. Bu hüküm, parti içi demokrasi bakımından sakıncalı sayılabilecek bir hükümdür. Zira, parti için son derece önemli olan “genel başkan”ın seçiminin bir takım yasal güvencelere bağlanması parti içi demokrasi bakımından büyük önem taşımaktadır. Nitekim, 2820 sayılı SPK, ileride inceleneceği gibi, bu konuyu daha ayrıntılı olarak düzenlemekte ve parti genel başkanının seçimini parti tüzüklerine bırakmamaktadır. Ayrıca, 648 sayılı SPK’de, parti içi demokrasi bakımından önemli bir diğer husus olan genel başkan, il ve ilçe başkanlarının kaç yıl ya da kaç dönem seçilebileceğine ilişkin düzenlemelere de rastlanmamaktadır.

648 sayılı SPK’de, 2820 sayılı SPK’dekine benzer “parti içi çalışmaların demokratik esaslara göre” yapılaması gerektiğini ifade eden bir hüküm bulunmamaktadır. Yani, parti içi çalışmaların demokrasi ilkelerine uygun olması gerektiği, aksi halde partinin kapatılacağı ya da başka bir yaptırıma uğrayacağı yönünde bir düzenleme yoktur. Bu durum, kapatma yaptırımına bağlanan yasaklar açısından değerlendirildiğinde olumlu bir tutum olarak görülmekle birlikte, yasanın, parti içi demokrasi yönünde doğrudan bir hükmünün olmaması ise bir eksiklik olarak değerlendirilebilir.

648 sayılı SPK, parti içi demokrasi bakımından son derece önemli olan “adayların tespiti” konusunda şu hükümleri getirmektedir; “siyasi partilerin TBMM üyeliği için yapılacak seçimlerde gösterecekleri adaylar, her seçim çevresinde, parti

seçmen kütüğüne kayıtlı bulunan bütün parti üyelerinin katılabilecekleri bir önseçimle tespit edilir” (Md. 29). Önseçimi düzenleyen bu hükümlerin ardından, il yoklaması ve merkez yoklaması ile ilgili hükümlere yer verilmektedir.

648 sayılı SPK, adayların tespiti bakımından önseçim, il yoklaması ve merkez yoklaması yöntemlerine yer vermiş, ancak, bir seçim çevresinde yeterli aday bulunması durumunda, önseçim yapılmasını zorunlu olarak öngörmüştür. Oysa günümüzde, partiler aday tespiti konusunda uygulanacak yöntemin ne olacağını seçmek konusunda serbesttirler ve uygulamada, partilerin daha çok merkez yoklamasını tercih ettiği, bu durumun da parti içi demokrasiyi yok eden lider sultasını güçlendirdiği görülmektedir (Tuncer, 2006). Bu açıdan bakıldığında 648 sayılı SPK’nin getirdiği düzenlemenin parti içi demokrasiyi sağlamak bakımından daha olumlu bir düzenleme olduğu görülmektedir. Zira, bir seçim çevresinde yeterli aday bulunması halinde, önseçim yapılması zorunluluğu vardır.

1.1.2.2.1.2. 2820 Sayılı Siyasi Partiler Kanunu

1982 Anayasası, siyasi partilerle ilgili olarak, kanun koyucu için bazı sınırlamalar getirmektedir. Bu sınırlamalardan biri de, Anayasa’nın, partilerin iç çalışmalarının “demokrasi esaslarına uygun olarak” yerine getirileceğini düzenlemesidir. Buradaki amaç, partilerin iç düzenlerinin demokratikleştirilmesidir. Parti içi demokrasi asgari olarak üç ilke ile belirlenebilir. İlk olarak, “üyelerin, örgütteki bütün kademelere düzenli olarak fiilen katılması”; ikinci olarak, “yönetici organların belli zamanlarda düzenli olarak yenilenmesi”; üçüncü olarak da, “otoriter bir yönetime yol açmamak için üyelerce denetlenen bir parti yönetimi” sayılabilir. Kanun koyucunun bu asgari şartları aşan bir müdahalede bulunması, Anayasa’ya aykırı olacaktır. Oysa, 2820 sayılı SPK’nin, parti iç düzenleriyle ilgili hükümleri, Anayasa’nın demokratikleşme amacını aşan, ileri bir müdahale niteliğini taşımakta, yer yer de demokrasiye aykırı hükümler getirmektedir (Tanilli, 2002: 234). SPK’nin parti içi demokrasiyi ilgilendiren maddeleri ve uygulamada yaşanan sorunlar, SPK’nin sistematiğine uyularak oluşturulan alt başlıklar halinde aşağıda incelenecektir.

2820 sayılı SPK’nin “çeşitli yasaklar” başlığını taşıyan 4. bölümünde yer alan ve başlığı “parti içi çalışmaların demokrasi esaslarına uygun olma zorunluluğu” olan 93. maddesi, parti içi demokrasiyi düzenlemektedir. Buna göre; “siyasi partilerin parti içi çalışmaları, parti yönetimi, denetimi, parti organları için yapılacak seçimler ile parti genel başkanlığınca, genel merkez organlarınca ve parti gruplarınca alınan kararları ve yapılan eylem ve işlemleri parti tüzüğüne, parti üyeleri arasındaki eşitlik ilkesine ve demokrasi esaslarına aykırı olamaz”.

SPK’nin sözü geçen 93. maddesi, Anayasa’nın 69/1. maddesinde düzenlenen “parti içi demokrasi” konusunun yasal düzlemdeki bir yansımasıdır. Bilindiği gibi Anayasa, parti içi demokrasiye aykırılığı bir kapatma nedeni olarak düzenlememiştir. Oysa, SPK’ nin 101. maddesi, “dördüncü kısımdaki yasaklara aykırılık halinde partilerin kapatılması” başlığını taşımaktaydı ve bu yasaklara aykırılık halinde partilerin kapatılmasını öngörmekteydi. Böylece, Anayasada açıkça yer almayan bir kapatma nedeni, yasa ile konularak, bir anayasaya aykırılık durumu ortaya çıkmaktaydı. 12.8.1999 tarih ve 4445 sayılı yasanın 16. maddesiyle, 101. maddenin ismi “Anayasa’daki yasaklara aykırılık halinde partilerin kapatılması” şeklinde değiştirilmiş ve parti içi demokrasiye aykırılık da kapatma sebebi olmaktan çıkarılarak bu aykırılık giderilmiştir41. Bu durumda, parti içi demokrasiye aykırılığın yaptırımının ne olacağı sorusu gündeme gelmektedir.

2001 yılında Anayasa’da yapılan değişikliklerin, SPK’ye yansıtılması amacını taşıyan uyum yasası, 26.3.2002 tarih ve 4748 sayılı yasa42 olarak çıkmıştır. Konumuzla ilgili olarak bu yasa, SPK’nin 101. ve 102. maddelerinde bazı değişiklikler getirmiştir. AYM tarafından bir siyasi partiyi kapatma kararı verilmesini düzenleyen SPK’nin 10143. maddesine yeni bir fıkra eklenmiştir. Bu yeni fıkrada, Anayasa değişikliğine

41 _{Anayasa’da yapılan değişikliğe göre, “Bir Siyasi partinin, tüzüğü ve programının 68/4. madde}

hükümlerine aykırı bulunması halinde temelli kapatma kararı verilir” (AY.69/5). “Bir siyasi partinin Anayasa’nın 68/4. maddesindeki hükümlerine aykırı eylemlerinden ötürü temelli kapatılmasına, ancak, onun bu nitelikteki fiillerin işlendiği bir odak haline geldiğinin Anayasa Mahkemesince tespit edilmesi halinde karar verilir” (AY.69/6).

42 _{RG. 9.4.2002, Sayı 24721. Erişim: http://rega.basbakanlik.gov.tr}

43 _{SPK md.101: a) Bir siyasi partinin tüzük ve programının Devletin bağımsızlığına, ülkesi ve milletiyle}

bölünmez bütünlüğüne, insan haklarına, eşitlik ve hukuk devleti ilkelerine, millet egemenliğine, demokratik ve laik cumhuriyet ilkelerine aykırı olması, sınıf veya zümre diktatörlüğünü veya herhangi bir tür diktatörlüğü savunmayı ve yerleştirmeyi amaçlaması, suç işlenmesini teşvik etmesi,

uygun olarak, “Anayasa Mahkemesi, yukarıdaki fıkranın (a) ve (b) bentlerinde sayılan hallerde temelli kapatma yerine, dava konusu fiilin ağırlığına göre ilgili siyasi partinin almakta olduğu son yıllık Devlet yardımı miktarının yarısından az olmamak kaydıyla, bu yardımdan kısmen veya tamamen yoksun bırakılmasına, yardımın tamamı ödenmişse aynı miktarın Hazineye iadesine karar verebilir” denilmektedir. Benzer şekilde, SPK Md.102/1 ve Md. 102/3’te de Anayasa değişikliğine uygun olarak devlet yardımından kısmen ya da tamamen yoksun bırakma yaptırımının uygulanmasına olanak veren eklemeler yapılmıştır.

4445 sayılı yasa ile 1999 yılında 104/1. maddede yapılan değişiklik ise şöyledir; “Bir siyasi partinin bu Kanunun 101. maddesi dışında kalan emredici hükümleriyle diğer kanunların siyasi partilerle ilgili emredici hükümlerine aykırılık halinde bulunması sebebiyle o parti aleyhine Anayasa Mahkemesine, Cumhuriyet Başsavcılığınca re’sen yazı ile başvurulur”. Aynı maddenin 2. fıkrasında 2003 yılında yapılan değişiklik ile “Anayasa Mahkemesi, söz konusu hükümlere aykırılık görürse bu aykırılığın giderilmesi için ilgili siyasi parti hakkında ihtar kararı verir. Bu yazının tebliği tarihinden itibaren altı ay içinde aykırılık giderilmediği takdirde, Cumhuriyet Başsavcılığı o siyasi partinin Devlet yardımından kısmen veya tamamen yoksun

bırakılması için Anayasa Mahkemesine re'sen dava açabilir (Değişik 2. fıkra: 4778 -

2.1.2003 / m.12)44” denilmektedir.

104. madde de görüldüğü gibi, bir siyasi partinin, SPK’nin 101. maddesinde sayılanlar dışında kalan emredici hükümlerine aykırı hareket etmesi durumunda, o parti aleyhinde, Cumhuriyet Başsavcısı tarafından re’sen yazı ile AYM’ye başvurulacaktır. Dolayısıyla, SPK’nin 93. maddesinde düzenlenen “parti içi demokrasi” de bu emredici hükümlerden biri olduğuna göre, bu hükme aykırılığın sonucu da aynı olacaktır. AYM, parti içi demokrasiye aykırılık görürse, ihtar kararı verecektir. Nitekim, AYM’ne, siyasi partilere ihtar verilmesi ile ilgili yapılan başvurularda, parti içi demokrasi konusu sık sık yer almaktadır. Bu kararlardan bazı örneklere ayrı bir başlık altında yer verilecektir.

b) Bir siyasi partinin, Anayasanın 68 inci maddesinin dördüncü fıkrasına aykırı eylemlerin işlendiği odak haline geldiğinin Anayasa Mahkemesince tespiti,

c) Bir siyasi partinin, yabancı devletlerden, uluslararası kuruluşlardan ve Türk uyrukluğunda olmayan gerçek ve tüzel kişilerden maddi yardım alması, hallerinde verilir.

SPK’nin, 101. maddesinde sayılanlar dışında kalan emredici hükümlerine aykırı hareket eden siyasi parti, altı ay içinde bu aykırılığı gidermezse, Cumhuriyet Başsavcısı, o siyasi partinin devlet yardımından kısmen veya tamamen yoksun bırakılması için AYM’ne re’sen dava açabilecektir. Bu fıkra, 2003 yılı değişikliğinden önce, “Cumhuriyet Başsavcısı, o siyasi partinin kapatılması için AYM’ne resen dava açacaktır” şeklinde düzenlenmekteydi. 2003 değişikliğinden önce, kanunun 101. maddesi dışında kalan ve diğer kanunlarda yer alan siyasi partilerle ilgili emredici hükümlere aykırılık, ihtarlı yöntemle de olsa, kapatmaya neden olabilecek nitelikteki yasaklar olarak varlığını sürdürmekteydi. Dolayısıyla, Anayasa’da öngörülmeyen kapatma nedenleri, kanunda öngörülmekte ve bu durum Anayasa ile çelişmekteydi. Bu bakımdan, yapılan değişikliğin son derece isabetli olduğu görülmektedir.

Sonuç olarak, 104. maddenin 2003 yılındaki değişikliğinin ardından, parti içi demokrasiye aykırılığın yaptırımı, ilkin, o partiye ihtar verilmesine yöneliktir. Ardından, altı ay içinde bu aykırılığın giderilmemesi halinde ise, siyasi partinin kapatılması değil, devlet yardımından kısmen ya da tamamen yoksun bırakılması yaptırımı uygulanabilecektir. Nitekim bu yaptırım da, siyasi partiler için son derece etkili bir yaptırımdır. Öte yandan, parti içi demokrasiye aykırılığın bir kapatma nedeni olarak düzenlenmesi beklenmemelidir. Ancak, bu yaptırımın, devlet yardımı alamayan partilere verilemeyeceği düşünüldüğünde, isteneni tam olarak karşılayamayacağı görülmektedir. Bu nedenle, yeni yaptırım tekniklerinin geliştirilmesi gerekmektedir.

Bu konuda ilk akla gelen, devlet yardımından faydalanamayan partiler bakımından para cezası gibi başka yaptırımların uygulanmasıdır (Çelikyay, 2002: 229). Öte yandan, siyasi partiler için öngörülebilecek diğer yaptırım teknikleri, ilgili partinin “belirli bir süre için siyasi partiler mevzuatının tanıdığı ayrıcalıklardan yoksun bırakılması”, “belirli bir süre faaliyetten alıkoyma” veya “ belirli bir süre seçimlere katılmaktan yasaklanma” şeklinde olabilir. Bu yaptırımlardan bir ya da birkaçını, aykırılığın niteliği ve ağırlığına göre uygulama yetkisi de AYM’ye verilebilir (Sağlam, 2000: 249). Bu bakımdan, 2003 yılında SPK’nin 104. maddesinde yapılan değişiklik, kapatma yaptırımı ile ilgili yukarıda sözü edilen sorunları gidermek bakımından son derece olumlu olmakla birlikte, ihtara uyulmaması halinde, aykırılığın niteliğine göre

değişik yaptırımların uygulanabilmesi için, sayılan yaptırım tekniklerinin de Anayasa ve SPK’ye eklenmesi olumlu bir değişiklik olacaktır.

1.1.2.2.1.2.1. Siyasi Partiler Kanunu’nun Parti İçi Demokrasiye Etki Eden Hükümleri

Bilindiği gibi, parti içi demokrasi, kısaca, parti içinde demokrasinin var olup işleyebilmesidir. “Parti yönetiminin, tüm parti üyelerinin haklarını gözetmesi, parti içi yarışın eşit koşullar altında sürdürülmesi, kongrelerin yönetimden bağımsız olarak gerçekleşmesi, seçilmiş yönetimlerin üst organlarca görevden alınamaması, adayların belirlenmesinde üyelerin etkin katılımı” gibi unsurlar, bir partide, parti içi demokrasinin işleyip işlemediğinin göstergeleredir (Erdem, Kabasakal ve Gençkaya, 2000: 35). Kısaca, parti teşkilat yapısı, üyelik ve delegelik sistemi, karar alma ve aday tespit etme süreçleri, finansman kaynakları, parti tüzüğü, partide yerleşik olan örgüt kültürü vb. unsurların parti içi demokrasi üzerinde büyük bir etkisi olmaktadır. Aşağıda, SPK’nin bu konular ile ilgili düzenlemeleri ve bu düzenlemelerin parti içi demokrasiye olası etkileri ele alınmaktadır.