Türkiye Finansal Raporlama Standartlarında Değerleme

―Para entender melhor essa política urbana é preciso considerar o seu contexto político e econômico. Foi concebida, formulada e implantada pelo Estado, especialmente por meio do Poder Executivo da União, já sob a égide da crise do planejamento desenvolvimentista (...) e ainda no auge do projeto de integração e segurança nacional (...). O país ainda estava impregnado pela conjuntura do sucesso econômico dos anos do milagre. (1967/73) e o governo pretendia manter o ritmo de crescimento, pressupondo que todos os segmentos sociais e todas as regiões do país seriam beneficiados‖ (STEINBERGER e BRUNA, 2001, p 45).

A condição de partida da primeira PNDU era de clara ―subordinação‖ à política econômica estatal, expressa na afirmação do texto oficial de que ―A Política Nacional de Desenvolvimento Urbano se insere no quadro atual da Política Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, como uma decorrência e uma condicionante dessa‖ (MINISTÉRIO DO INTERIOR, 1975, p. 73).

capital representava o limite de tolerância para com aquela política econômica. A afirmação de um projeto nacional cultivada por frações militares reforçava aquele limite na medida em que o desenvolvimento econômico era uma dimensão essencial (MACARINI, 2006).

47 _{Mais sobre a política econômica e industrial desse período em BELLUZO, L.. G., e COUTINHO, R.} (1982).

A meta de desenvolvimento nacional e industrialização, que incluía pesado investimento em infra-estrutura, precisava além da energia e das estradas, mão-de- obra barata e centros de consumo dos produtos nacionais, e não poderia ignorar o território como base da reprodução de suas condições e produção e acumulação capitalistas. O campo oferecia a mão-de-obra, mas já não poderia ser o suporte do novo paradigma de desenvolvimento, a exemplo do que aconteceu um século antes nos países centrais.

A transferência massiva das atividades produtivas do campo para cidade a partir da industrialização que entrava na sua fase de consolidação nacional refletiu-se claramente na mudança do perfil da taxa de ocupação urbana do país, que acontece justamente no entremeio das décadas de 1960 e 1970, passando de 36% de população urbana na década de 1950 para 56% na década 1970.

Em 1973, as cidades foram responsáveis por 85% do Produto Interno Bruto nacional. As atividades produtivas se concentravam nas maiores cidades, num misto de urbanização e industrialização paralelas e ―simbióticas‖ que geravam distorções e desequilíbrios na rede urbana nacional, seja na dinâmica de ocupação espacial do território , seja nas funções desempenhada pelas diferentes cidades, ou pela qualidade dos equipamentos urbanos oferecidos à população (MINISTÉRIO DO INTERIOR, 1975).

O ritmo acelerado desses processos, sem políticas urbanas e planejamentos territoriais de suporte, provocou um concentração do desenvolvimento econômico, e conseqüentemente, urbano e regional, diferenciando regiões de maior desenvolvimento industrial, a fragmentação do território nacional, com a composição de uma rede urbana fraca e hierarquizada, além da carência de infra-estrutura urbana básica (habitação, saneamento, transporte) nas cidades, para suportar o afluxo populacional que se acumulava nas periferias das grandes metrópoles nacionais e regionais em consolidação.

Essas ―externalidades‖ do processo econômico sobre a urbanização direcionavam o poder público para ―coordenação e otimização das potencialidades de múltiplas funções do espaço urbano, mediante a elaboração de uma política indutiva do desenvolvimento urbano‖, que seria a política urbana nacional. Uma política nacional que abordaria de forma mais direta os problemas urbanos, acabaria por se constituir

mediante uma ―concepção hierárquica de planos territoriais com amplitudes diversas, indo dos desenhos maiores dos planos nacionais e macrorregionais, até os mais limitados dos planos microrregionais e locais‖ (CINTRA, 1978).

No contexto da PNDU de 1975, o avanço dos problemas acumulados desde a década de 1950 passou a preocupar progressivamente o governo, assim como a crescente associação da temática urbana com a regional passou a ocupar cada vez mais espaço na agenda dos planos nacionais (STEINBERGER E BRUNA, 2001).

Até que a questão urbana entrasse na agenda como uma pauta específica, e não apenas diluída em outros planos, foram desenvolvidos ainda vários planos nacionais de desenvolvimento econômico, como o Plano Trienal (1963-1965), o PAEG (Plano de Ação Econômica do Governo) (1964-1966), o Plano Decenal (1967-1976), o PED (1968-1970), o de Metas e Bases para a Ação do Governo (MeBaG) (1970) e os Planos Nacionais de Desenvolvimento, o I PND (1972-1974) e o II PND, de 1975.

Todos esses planos perpassaram em algum nível a questão urbana, abordando problemas de concentração populacional, de desequilíbrio regional, de eixos de desenvolvimento, enfim, até se falando em ―política de planejamento urbanístico‖ no PAEG, em ―política nacional de desenvolvimento urbano no Plano Decenal‖ 48 _{e no}

PED em ―política de desenvolvimento urbano integrado‖. Dentre esses, destacou-se o Plano Decenal, que não chegou a formular uma política urbana nacional, mas lançou as bases metodológicas para a criação da mesma (STEINBERGER e BRUNA, 2001) .

O que parecia estar no cerne das preocupações, além da perspectiva econômica dominante, eram políticas setoriais, de habitação e saneamento e principalmente de infra-estrutura voltadas em parte ao tratamento dos problemas intra- urbanos, tais como a baixa densidade, o crescimento desordenado, a especulação

48

Sobre esse o Plano Decenal em especifico ―destaca-se que ele foi fundamental porque: a) agregou e sistematizou, pioneiramente, os vários temas que envolvem uma política urbana, até então abordados de uma maneira fragmentada; e b) serviu de base à formulação das políticas urbanas nacionais dos anos 70 e 80. Sem discordar desses destaques, uma releitura do documento possibilita encontrar razões mais perenes da sua importância, pela explicitação de duas posturas:a) considerar que uma política urbana vai além da problemática de funcionamento interno das cidades para ir ao encontro da problemática regional, via articulação com a rede de cidades, o que, em última análise, significava propugnar pela implantação de uma política nacional de organização territorial; e b) buscar a compatibilização de um modelo de ocupação do território com o processo econômico e social, via investimentos públicos e privados, tarefa que caberia aos organismos responsáveis pelo planejamento, coordenação e implantação da política de desenvolvimento nacional (STEINBERGER e BRUNA, 2001).

imobiliária, o alto custo das estruturas urbanas, mas principalmente a necessidade de ―equipar‖ as cidades maiores para o desenvolvimento econômico.

As ações exigiam uma envergadura de investimentos e de capacitação técnico- institucional que ―justificavam‖ a elaboração de uma política em nível nacional no âmbito do planejamento urbano, tanto para atender à situação de momento e minorar as conseqüências dos desequilíbrios e desigualdades gerados pelas decisões políticas tomadas até então, como para garantir que a ―função econômica‖ das metrópoles e regiões não fosse sobrepujada pelos problemas urbanos crescentes.

A preocupação era com a situação ―irracional‖ dos problemas urbanos, mas que os mesmos eram passíveis de solução pelo emprego dos meios técnicos adequados. Ou seja, a ideologia da racionalidade do planejamento se alinha com o imperialismo, pois nos países centrais, afirma Serra (1991, p. 146), a situação dos subdesenvolvidos é apresentada também como fruto da irracionalidade e da incompetência administrativa.

O texto capitular da PNDU confirma que ―embora com esses problemas, é a partir das metrópoles e dos grandes centros urbanos que se processa a difusão da modernização e do desenvolvimento, e é na eficácia do desempenho das funções metropolitanas que se apóia, em grande parte, o desempenho da economia e a difusão dos impulsos de modernização. Em vista disso, cumpre fixar objetivos específicos para o desenvolvimento dos sistemas urbanos que venham a ser considerados na própria elaboração das políticas e das diretrizes do desenvolvimento nacional‖ (MINISTÉRIO DO INTERIOR, 1975, p. 73).

Conforme a visão contida no II PND, as vultosas ações do Estado em infra- estrutura urbana e regional eram necessárias às condições de instalação das indústrias e promoção do desenvolvimento econômico, que preconizava a ―consolidação de uma sociedade industrial moderna e um modelo de economia competitiva‖, que custou muito endividamento, aumento da concentração de renda e da inflação que tiveram impactos sociais diretos na forma ocupação do espaço urbano e desenvolvimento regional nacionais.

Rolnik (1988) corrobora essa visão capitalista sobre o desenvolvimento afirmando que: ―... como o próprio espaço urbano se torna campo de investimentos do

capital, a pressão da classe capitalista sobre a ação do Estado se dará no sentido de beneficiar a maximização da rentabilidade de investimentos‖. A noção de Estado como poder público representativo dos interesses da multiplicidade de atores e não de apenas uma parte deles, dissipa-se em função do poder do mercado, principalmente nos países periféricos ou de economia emergente, sujeitos às determinações dos países centrais.

Na PNDU de 1975 os denominados planos diretores de desenvolvimento

urbano tinham a função de promover a ―preparação‖ das cidades para o

desenvolvimento econômico industrial, sob a justificativa da sua modernização. O pós- guerra gerou a demanda de substituição de importações, que acabou por impulsionar, dentre outros planos, a crença no milagre econômico nacional, mediante uma crise financeira internacional, provocada pela alta do petróleo. Bomfim (2007) relata que os economistas no período estavam em alta, ocupando cargos importantes e direcionando também as estratégias para o desenvolvimento nacional.

Foi então nesse contexto político e econômico que se desenhou a primeira política nacional de desenvolvimento urbano, coordenada pelo Ministério do Interior, com a proposta de ordenação do território nacional, observando diretrizes para os problemas regionais, metropolitanos e municipais. Apesar de vieses vários que se sobrepunham sobre a o escopo de suas proposições, e fatores diversos que limitaram a implementação de diretrizes dessa política, é considerada a primeira tentativa de ação coordenada do governo federal para se pensar o urbano dentro de uma visão ―macro‖ de planejamento.

3.1.3. A PNDU de 2004 e um _{“novo” contexto: crises econômica e urbana e}