2.4. KOBĠ‟lerde Finansal Raporlama
2.4.4. KOBĠ TFRS‟nin Tam Set TFRS Ġle KarĢılaĢtırılması
O federalismo como forma de organização do Estado, diz respeito principalmente à relação estabelecida entre as unidades que compõem a federação, ou seja, o pacto mantido entre elas, que determinam o grau de centralização, autonomia e soberania de cada uma dos entes.
Justamente sobre essa noção de regras, Souza destaca que a mais conhecida e sintética definição de federalismo foi formulada por Elazar (1984, citado por SOUZA, 2003): self-rule/shared rule, ou seja, regras próprias/regras partilhadas. ―Essa aparentemente simples definição esconde, no entanto, um sistema altamente complexo e eivado de tensões. Isto porque a construção e manutenção de um sistema político voltado para a divisão de poder territorial, tanto político como tributário, sem promover desequilíbrio entre os entes constitutivos, é tarefa intrinsecamente contraditória, gerando, portanto, conflitos e tensões‖ (SOUZA, 2003, p. 142).
Segundo Abrucio (2005), três características principais compõem uma federação, de modo geral. A primeira delas é a autonomia dos governos subnacionais, admitindo-se uma multiplicidade do poder entre os demais entes, e não só do governo central. Por outro lado, a interdependência demanda a existência de um pacto cooperativo entre os governos, com certo grau de centralização necessário para a manutenção do Estado Nação, através de regras e instituições comuns. Uma terceira característica seria a idéia de república, no sentido de existência de uma ―coisa pública‖, que é também de uma sociedade, e permite certo controle social.
Amaral Filho (2000) aponta ainda a coordenação (pela União) como um dos princípios do federalismo, e a existência de um equilíbrio estrutural, ou seja, de certa paridade entre os entes. Esse autor apresenta ainda três formas de federalismo: o
piramidal, com centralização e autonomia relativa para os entes federados; a horizontal, com descentralização, autonomia e cooperação entre os entes; e o
federalismo multilateral, com autonomia, cooperação (vertical, horizontal) e coordenação da União. Em todas as formas, a União tem o papel redistribuidor para manter o equilíbrio estrutural entre as partes.
Ainda segundo Amaral Filho, a forma de gestão centralizada ou descentralizada do Estado federado determina o grau de poder, de liberdade e autonomia que se permite na relação entre os governos nacionais e subnacionais. Geralmente, Estado centralizado e descentralizado são colocadas como classificações antagônicas das formas de federalismo, quando na verdade pode haver uma coexistência das mesmas, na medida em que se pode ter uma administração descentralizada, mas uma política fiscal centralizadora, bem como a existência de uma burocracia centralizada etc.
Também diz respeito a uma maior ou menor concentração de poder decisório nas mãos do governo central. Segundo Amaral Filho (2000), ―seu objetivo é o de realizar uma redivisão de benefícios e obrigações dentro da qual ocorre uma maior transferência de poder e de autonomia de decisão e de gerência, do governo central para os governos subnacionais‖. Numa definição mais concertada entre autores, a
descentralização pode ser entendida como transferência de poder decisório para o município ou entidades e órgãos locais.
As federações podem ainda ser homogêneas, ou seja, há uma relativa paridade entre as unidades federadas, como é o caso dos Estados Unidos e Canadá, ou heterogêneas, como no caso brasileiro, com uma grande disparidade regional, em termos econômicos, sociais, culturais etc. A adoção do sistema federalista em uma nação visa atender, portanto, a necessidade de integração nacional, unindo os entes federados, mas mantendo a sua autonomia, a fim de fazer funcionar o Estado, dentro do que se convencionou chamar de ―pacto federativo‖.
A idéia de ―federação‖ em si traz à luz a noção de ―pacto‖, de ―união‖ de ―articulação das partes (estados) com o todo (nação), por intermédio do governo central ou federal‖, como cita Affonso (1995, p. 57). Para esse autor, o que se entende por ―pacto federativo consiste, na verdade, em um conjunto de complexas alianças, na maioria pouco explícitas, soldadas em grande parte por meio de um fundo público‖.
Sobre o federalismo nacional, Affonso afirma ainda que essa noção de ―pacto‖ não é bem associada ao federalismo, e sim, a idéia de ―descentralização‖, ligada mais aos estados e municípios, principalmente nas últimas décadas, em que se observa a fragilização do pacto federativo. Dentro desse pacto, o papel da distribuição dos recursos é a ―liga‖, o elemento de ―soldagem‖ da articulação nacional. Ou seja, a compreensão da configuração do federalismo fiscal nacional é essencial dentro do entendimento da organização federativa nacional.
Dentro do federalismo, as relações intergovernamentais podem ser um dos fatores que mais implicam na formulação das políticas públicas. A estrutura federalista ao mesmo tempo em que garante a divisão de poderes, por outro lado, pode dificultar a tomada de decisões, uma vez que as competências de um e de outro governo podem ser concorrentes, ou seja, pode haver interferência, na implementação de certa política. Mas, como alerta Arretche (2002), a baixa integração vertical e horizontal dos estados- membros trazem sérios constrangimentos às mudanças de status quo, ou seja, à aprovação de políticas que tragam impactos e transformem a realidade vigente.
―A literatura comparada contemporânea considera que as características institucionais dos estados federativos operam no sentido de restringir as possibilidades de mudança do status quo. A afirmação central é que a natureza das relações vertical e horizontal em estados federativos dispersa a autoridade política e potencializa o poder de veto das minorias‖ (ARRETCHE, 2002, p. 431).
No contexto brasileiro, o federalismo e as relações governamentais têm sua história claramente marcada pelas disputas entre os entes federados e pelo clientelismo na provisão de recursos e, e ainda pelas tentativas recorrentes do governo federal, mesmo em momentos de discurso ―descentralizador‖, concentrar poderes ou criar mecanismos de subordinação dos subgovernos às decisões centrais. Seja no período ditatorial, seja na transição e ―consolidação‖ democrática, as velhas práticas coronelistas e clientelistas de barganha entre os governos parecem assumir novas formas nas relações políticas e institucionais do país.
No contexto federalista, as várias instâncias de gestão e instituições que as regem implicam na própria decisão de existência de uma política urbana, bem como os mecanismos institucionais disponíveis para sua execução. A questão da interferência das instituições no arranjo federativo tem a ver com maior ou menor capacidade de aprovação de mudanças, levando-se em consideração as regras do jogo no funcionamento da política nacional.
Historicamente, viu-se a constante oscilação constitucional sobre a questão da centralização, devido principalmente a disputas da burocracia federal e as elites regionais na tentativa de fazer valer seus interesses específicos, o que em acordos e coalizões acabam por aproximar suas preferências e decidir pelo que for de comum acordo.
Sabe-se que para que uma política saia do mero desejo de um grupo ou de uma burocracia e venha a ser um instrumento aplicável no contexto de desenvolvimento urbano é necessária a aprovação em várias instâncias e por vários atores, de forma que os interesses dos grupos envolvidos possam ser viabilizados dentro das combinações possíveis do sistema.
Nesse contexto, ser ou não um estado federativo ou centralizado importa para a aprovação de políticas. No estado unitário, os governos locais dispõem de menos autonomia e o governo teria maior capacidade de coordenação das políticas. A estrutura quando federalista dispersa a autoridade do Estado, na medida em que os governos locais são autônomos, afetando sua capacidade coordenar as políticas, onde forças independentes podem disputar poder com as burocracias. Esta descentralização do Estado eleva os custos de ação da burocracia. Nesse caso o federalismo inibiria a formulação de políticas de âmbito nacional, favorecendo as políticas locais.
Corroborando o que acima está dito, segundo Arretche (2004):
―Estados federativos são encarados como propensos a produzir níveis comparativamente mais baixos de gasto social, bem como menor abrangência e cobertura dos programas sociais.Tenderiam ainda a tornar mais difíceis os problemas de coordenação dos objetivos das políticas, gerando superposição de competências e competição entre os diferentes níveis de governo, dada a relação negativa entre dispersão da autoridade política e consistência interna das decisões coletivas. Adicionalmente, a existência de uma multiplicidade de pontos de veto no processo decisório implicaria que, em Estados federativos, as políticas nacionais tenderiam a se caracterizar por um mínimo denominador comum‖ (Idem, p. 17).
Numa estrutura federalista e descentralizada, o papel dos atores nos processos de formulação de políticas públicas pode assumir uma importância fundamental. E essa participação ou interferência no processo torna-se proporcional ao acesso ao poder, ou pelo menos, proximidade de quem tem acesso ao poder. O ator como indivíduo ou como grupo tem a capacidade de influenciar as decisões ou, por meio de lobby, garantir que seus interesses sejam atendidos.
Uma reflexão sobre a influência de indivíduos ou grupo desenvolvida nas teses de Marques10 sobre as redes sociais e suas interferências nas políticas públicas destaca que a importância desses atores está na sua capacidade de realizar ações baseadas em seus destacados recursos de poder, assim como na ocupação de determinadas posições na cadeia de produção das ações do Estado (dentro e fora dele), que lhes conferem maior ou menor capacidade de fazer com que o Estado elabore e execute políticas segundo seus interesses particulares. A centralidade da importância das redes está nas relações e posições dos indivíduos, que constituem elementos estruturais que podem influenciar escolhas, fluxo de informações, bens e recursos de poder a alterar os resultados das políticas (MARQUES, 1997).
Para Castells (1983), o poder se revela nas lutas de classe, as quais são reguladas e ―intermediadas‖ pelo Estado. ―As políticas‖ definidas no contexto urbano, são entendidas por esse autor como uma ação do Estado. O Estado, então, intervém no urbano, intermediando essa luta de classes, que são lutas pelo poder, através da
10 Em um contexto mais teoricamente substanciado sobre redes, a policy network é o campo das ciências políticas que estuda as relações entre as políticas públicas e as redes, e tem como foco as relações organizacionais para a explicação das influências das redes de grupos de interesse na formulação de políticas públicas frente a um determinado problema (Marques, 2006).
formulação de políticas públicas11
. Então, a relação da sociedade com Estado no processo de tomada de decisão pode-se dar em diferentes níveis de influência, que são delimitados pela maior ou menor possibilidade de pressão de um maioria sociedade, ou de um grupo restrito, sobre as instâncias estatais.
Pode-se dizer que esse quadro revela claramente o poder de influência de certos grupos dominantes - uma burocracia elitizada e uma oligarquia favorecida – que interfere nos processos de decisão, podendo resultar em um planejamento distorcido e desequilibrado, da maior à menor escala espacial, enquanto os alijados do poder, os demais grupos sociais, principalmente os movimentos populares, são postos à margem dos processos de planejamento territorial e urbano, e se vêem por vezes desprovidos da capacidade de influenciar os rumos do desenvolvimento urbano.
O fato de se ter instalado no poder um centralismo autoritário ou uma descentralização democrática, como é o caso dos contextos antagônicos das políticas urbanas federais em estudo, determina diretamente essa ―permeabilidade‖ do Estado para a sociedade. A luta de classes está sempre presente e, é inerente às relações sociais, mas a negação do conflito ou a abertura ao diálogo são efeitos sentidos diretamente no processo de tomada de decisões e nos direcionamentos tomados, nas mudanças (ou não) e impactos sobre o espaço o urbano.
Nesse ponto, argumenta-se que a esfera local seria mais adequada para lidar com essas questões das cidades, por estarem mais próximas dos cidadãos, das demandas diretas dos habitantes. No entanto, apesar da autonomia dada aos municípios a partir de 1988, esse parece permanecer ainda como ―elo mais fraco da corrente‖, pela sobrecarga de responsabilidades, e insuficiências de recursos financeiros, técnicos, institucionais etc.
11 Daniel (1988, p. 26) preocupa-se em distinguir o poder político local do poder local. Para esse autor, o poder político local constitui-se em uma esfera do Estado capitalista, cujos ―lugares de exercício consistem no governo e administração local e câmara municipal‖. Em outro momento, o autor apresenta duas categorias de poder local: o poder ―econômico‖ local, de caráter material, representado pelo conjunto dos setores capitalistas, e o poder ―social‖ local, de caráter mais simbólico, representado pelas classes sociais.