Hasılat

A PNDU era definida como ―o elemento da política nacional de desenvolvimento que diz respeito ao processo de urbanização em suas dimensões inter e intra-urbana‖ (SERRA, 1991, p. 83). A abrangência assim, tinha a pretensão de cobrir todo o território nacional, o que demandava também impactos sociais, e obviamente tornava incompatíveis essas diretrizes com as limitadas competências do ministério responsável no momento. A PNDU de 1975 propunha uma abrangência espacial intra e interurbana, mas principalmente interurbana, no nível regional.

A idéia de que ―a ocupação populacional do território se realiza em função, principalmente, do atendimento de necessidades econômicas e sociais‖, era o discurso da PNDU de 1975 (MINISTÉRIO DO INTERIOR, 1975, p. 14). Pelos relatos de Sousa (2004, p. 114), duas concepções de espaço dominavam o pensamento urbano brasileiro na década de setenta: uma globalista – ―que procurava lidar com o espaço brasileiro como uma totalidade manifesta no território – e a setorialista, ―com uma visão segmentada do urbano, entendida como a somatória da habitação, do transporte, do saneamento básico, da gestão administrativa, das finanças‖. Esta visão acabou por predominar na elaboração da PNDU, apesar da tentativa dos planejadores de vincular a política urbana à política global de desenvolvimento do país, para em certo sentido romper com a visão puramente setorialista.

É a partir dessa tentativa que a política é concebida dentro de um modelo territorial que congrega diretrizes de atuação para cada área diferenciada pela sua função dentro do sistema econômico e a associação a um conjunto de ações setoriais, técnicas, administrativas e institucionais que compuseram a PNDU. O desenvolvimento urbano no Brasil era, então, assumido como sendo função ― (i) dos fatores de investimento na infra-estrutura econômica (ii) do sistema urbano existente (iii) da política setorial de investimento no meio urbano (iv) e da política fiscal e financeira do setor público ―. Pode-se dizer que a cidade era entendida como um elemento, um ponto, dentro do sistema ―funcional-econômico‖ urbano / regional / metropolitano nacional.

O discurso era da necessidade de fomento à industrialização das regiões mais desenvolvidas, as denominadas pólos ou centros (sudeste principalmente), e prover condições para as regiões com problemas de ocupação e desenvolvimento de suas

funções produtivas, as periféricas, de potencial econômico e de mão-de-obra pouco aproveitados, com construção de estradas e provimento energético para instalação das indústrias e ―condições‖ para o assentamento da mão-de-obra que certamente acompanharia o fluxo dos investimentos. O planejamento para cada região deveria ser pensado dentro da elaboração do seu Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano.

Na PNDU de 1975 o discurso oficial demonstrava uma preocupação em se fomentar o desenvolvimento econômico das cidades-pólo e principalmente regiões e áreas metropolitanas ―pouco industrializadas‖ - ou seu papel no circuito industrial pouco desenvolvido- ou ainda sem a sua economia de escala.

O texto capitular da primeira PNDU afirma que ―embora com esses problemas, é a partir das metrópoles e dos grandes centros urbanos que se processa a difusão da modernização e do desenvolvimento, e é na eficácia do desempenho das funções metropolitanas que se apóia, em grande parte, o desempenho da economia e a difusão dos impulsos de modernização. Em vista disso, cumpre fixar objetivos específicos para o desenvolvimento dos sistemas urbanos que venham a ser considerados na própria elaboração das políticas e das diretrizes do desenvolvimento nacional‖ (MINISTÉRIO DO INTERIOR, 1975, P. 73).

Procurando visualizar a rede urbana brasileira congregando esses elementos funcionais com critérios de ―população, importância sócio-econômica, área de influência e número de centros urbanos atraídos‖, o IBGE propôs a seguinte classificação espacial do sistema urbano nacional, que era levando em consideração pela PNDU (MINISTÉRIO DO INTERIOR, 1975, p. 16).

 Grande metrópole nacional – São Paulo;  Metrópole Nacional – Rio de Janeiro;

 Centro Metropolitanos regionais - Recife, Belo Horizonte, Salvador e Porto Alegre;

 Centros macrorregionais – Curitiba, Fortaleza, Belém e Goiânia.

A preocupação com as regiões metropolitanas, instituídas em 1973, era patente nessa classificação. Segundo Souza (2004), na PNDU a abordagem era nitidamente metropolitana, sendo a dinâmica intra-urbana uma segunda dimensão da política urbana metropolitana. O fenômeno da conurbação, ou seja, cidades vizinhas que pela proximidade com grandes centros acabavam por serem polarizadas pelas

atividades dessas cidades-pólos não só poderia alimentar as economias de aglomeração, como também aglomeração de problemas.

Às regiões metropolitanas também eram direcionados planos específicos, mas estimulava-se que seus problemas fossem tratados de acordo com a idéia de serviços comuns, procurando-se estabelecer uma ação integrada entre os três níveis de governo. Mas já se apontava a ―dificuldade em operacionalizar uma política urbana que integrasse o sistema de cidades com as políticas setoriais‖, alinhando interesses dos diversos agentes sociais do poder público, privado e da sociedade.

A questão territorial, entendida aqui como o objetivo principal de integração nacional, era tratada de acordo com a geopolítica preconizada pela escola superior de guerra, sob a égide filosófica do geógrafo e estrategista Gen. Golbery do Couto e Silva. Segundo Souza, ―a integração nacional tinha como base de operação o desenvolvimento regional, procurando por meio dele criar um mercado interno capaz de promover o desenvolvimento auto-sustentável e a progressiva descentralização econômica - mais uma vez em discurso – por meio dos pólos de desenvolvimento, principalmente no Nordeste e no Centro-Oeste e Amazônia‖ (SOUZA, 2004, p. 122),

As regiões metropolitanas eram 9, e 8 as cidades com mais de 500.000 habitantes, que polarizavam as demais cidades do País. Em 1970 o número de municípios brasileiro eram 3.985 (congregando várias cidades, vilas e pequenas aglomerações urbanas). Pela ONU (Organização das Nações Unidas), a população urbana refere-se somente aglomerados com no mínimo de 20.000 habitantes, no Brasil, então, dentro dessa classificação, tinha no período 351 núcleos nessa faixa de população, 303 cidades e 48 vilas. Para os efeitos de mapeamento desse quadro urbano nacional no momento, as cidades brasileiras foram divididas categorias segundo o tamanho de população em:

 Centros metropolitanos: acima de 500.000 habitantes  Centros urbanos: na faixa de 50.000 a 500.000 habitantes

 Centros urbano/locais: população entre 20.000 e 50.000 habitantes A Tabela 2, o Gráfico 8 e o Mapa 6 dão as dimensões e distribuição dos níveis de urbanização das cidades brasileiras na década de 70.

Tabela 2 – Total de cidades por região, classificadas em número de habitantes (PNDU de 1975) HAB/REGIÕES 20.000 50.000 100.00 500.000 > 1.000.000 TOTAL <50.000 <100000 <500.000 <1.000.000 Norte 3 2 1 1 0 7 Nordeste 42 11 10 1 2 66 Sudeste 103 25 30 0 3 161 Sul 33 15 8 1 0 57 Centro-oeste 7 2 3 0 0 12 BRASIL 188 55 52 3 5 303

Fonte: Ministério do Interior, 1975 .

Gráfico 9 – Distribuição nacional de cidades, por, classificadas por total de habitantes (PNDU de 1975)

TOTAL DE CIDADES POR CLASSIFICAÇÃO

Centros urbano/locais (20.000>50.000 hab) 62% Centros metropolitanos (>500.000 hab) 3% Centros urbanos (50.000>500.000 hab) 35%

DISTRIBUIÇÃO REGIONAL DAS CIDADES BRASILEIRAS, SEGUNDO OS NÚMEROS DE HABITANTES, EM 1970 (IBGE) 3 2 1 1 0 7 42 11 10 1 2 66 103 25 30 0 3 161 33 15 8 1 0 57 7 _{2 3} 0 0 12 188 55 ₅₂ 3 5 303 0 50 100 150 200 250 300 350 20000<50000 50000<100000 100000<500000 500000<1000000 > 1000000 TOTAL TOTAL DE HABITANTES NÚME RO DE CIDADES Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste BRASIL

Fonte: Gráfico elaborado pela autora a partir dos dados do IBGE.

Mapa 6- Distribuição das cidades brasileiras com mais de 50 000 habitantes, por classe de tamanho - 1970

O tratamento do planejamento urbano ocorreu dentro de uma combinação entre o planejamento territorial e os planos diretores, o primeiro dando conta da espacialização das políticas governamentais, as regionalizações, o planejamento regional e as políticas de descentralização, enquanto os planos diretores davam conta da gestão das cidades, dentro do que se entendia por uma ―análise integrada para o enfrentamento da crise urbana‖. Os principais setores de atuação eram a habitação e equipamentos urbanos, o planejamento territorial, o saneamento, o transporte e o meio- ambiente, que deveriam seguir diretrizes nacionais, regionais, metropolitanas e urbano- locais (municipais).

A ação centralizadora do Estado se justificava como forma de prover a estrutura necessária desses planos, traduzida na assertiva de que ―ainda que o planejamento do espaço intra-urbano seja prerrogativa dos governos municipais, os grandes investimentos exigidos pela urbanização acelerada e as prioridades setoriais em áreas como transportes, energia, comunicações, habitação e saneamento induzem o Governo Federal a uma co-participação decisiva‖ (MINISTÉRIO DO INTERIOR, 1975, p. 77). Pode-se dizer que essa era tônica da ―cooperação intergovernamental‖ preconizada no texto da PNDU.

Pode-se dizer que a PNDU de 1975 procurou – frise-se mais uma vez que em discurso - em cada uma dessas escalas ‖ promover o fortalecimento e a melhor estruturação do sistema urbano nacional e dos subsistemas regionais, com vistas à redução dos desequilíbrios existentes; maior eficácia no desempenho das funções urbanas, e elevação dos padrões de urbanização e de qualidade da vida urbana (MINISTÉRIO DO INTERIOR, 1975). No entanto, já viu-se que na prática, as ações fomentaram o desequilíbrio regional e concentração do sistema e os planejamento