Ġlk GeçiĢte Gerçeğe Uygun Değerin Kullanımı

instância de gestão regional dentro do federalismo que é a metrópole.

3.3. A QUESTÃO FEDERATIVA

3.3.1. Contextos e debates: federalismo e descentralização I

O federalismo brasileiro nasceu juntamente com a proclamação da república, com clara inspiração no federalismo norte-americano. No entanto, a história da formação da nação brasileira difere em muito das colônias inglesas, sendo marcada pela dominação externa da metrópole colonial portuguesa e internamente pelas elites oligárquicas regionais.

Oliveira (1995) destaca um aspecto essencial que esteve presente na formação da federação americana e esteve claramente ausente na formação da federação brasileira: um movimento que nasce da consciência de cidadania63_{. Segundo ele, esse}

foi, e continua sendo, o grande diferencial que dá sentido à federação de um país, que no Brasil, parece persistir mais um sentimento ―antifederalista‖, que um sentimento nacional federalista. Para ilustrar, a massa da população brasileira mal sabe do que se trata uma federação.

Segundo Abrucio (2005), isso se explica porque o Estado brasileiro nasce de cima para baixo, ou seja, a União antes dos estados, diante da necessidade do governo central (Imperial) impor limitações e regras ao poder latente das oligarquias subnacionais. Essa disputa entre governo central e os demais governos foi

63 _{WESTPHAL afirma que o que é crucial para a compreensão do federalismo americano é que desde} 1787 o sistema federal norte-americano tem sido moldado por uma sociedade dinâmica e alterado pelos pensamentos de milhões de homens e mulheres (WESTPHAL, J., 1995).

característico da formação federal brasileira, e afeta diretamente o pacto federativo, dando lugar a uma altercação por controle de recursos, em lugar da interdependência e cooperação entre as unidades.

Amaral Filho (2000) defende a tese de que não há uma fragilidade da federação brasileira, mas sim uma configuração ―imperfeita‖ baseada na inobservância ou descumprimento dos princípios básicos inerentes ao federalismo, como a coordenação (controle pela União) e a cooperação entre os entes federados. Há quem conteste essa tese, uma vez que essa ―imperfeição‖ é a característica própria do federalismo nacional, que pior que essa característica seria a assimetria entre as suas unidades. A trajetória histórica do federalismo no Brasil apresenta avanços e retrocessos de centralização e descentralização do Estado, expressando momentos de controle ou abertura política na relação entre governos nacionais e subnacionais. Esse autor caracteriza como ―pendular― o movimento do federalismo brasileiro, observando o conteúdo das cartas constitucionais e o tipo de governo impresso a partir delas.

A constituição de 1934, por exemplo, apresenta um misto de Estado forte com discurso de descentralização (atendendo ao desejo das oligarquias regionais). Porém, as tensões sociais da época diante da ―ameaça comunista‖ instaurou o Estado Novo em 1937 com uma nova Constituição que garantia mais poderes ao Estado fortemente centralizado e politicamente repressor, sob a justificativa da integração e desenvolvimento nacionais. Após a segunda guerra mundial, a pressão da elite industrial por mais liberdade na economia, aliada aos efeitos ―democratizantes‖ do pós- guerra no Brasil, levaram à queda da ditadura varguista, e à promulgação de uma nova Constituição em 1946, de cunho mais liberal, democrata e descentralizador (BRASIL, 2010).

O contexto seguinte foi de disputas partidárias de esquerda e direita, entre interesses de trabalhadores e elites industriais, dentro de planos nacionalistas e desenvolvimentistas comandados e patrocinados pelo governo. Forças centralizadoras e descentralizadoras disputavam o poder, até que o golpe militar de 1964, que instaurou a ditadura centralizadora e repressora da liberdade de expressão e da democracia. A Constituição de 1967 corroborou essa centralização pelo governo federal, mas incorporou novos elementos ao pacto federativo: dividiu as responsabilidades dos entes federados; criou os fundos de participação dos

municípios; e criou mecanismos de correção das desigualdades regionais na forma de incentivos fiscais.

II

Nas décadas mais recentes, a descentralização e a democratização foram características marcantes do contexto político nacional. A descentralização foi um tema central da agenda da democratização nos anos 1980, como reação à concentração de decisões, recursos financeiros e capacidade de gestão no plano federal, durante os vinte anos de autoritarismo político e burocrático. Essa foi a tônica que deu lugar à constituinte de 1988, que instituiu a democratização e a descentralização do Estado, criando mais um ente federativo, o município, ao qual foi transferido autonomia e responsabilidades sobre processos administrativos e serviço públicos.

Nessas circunstâncias, a descentralização foi defendida tanto em nome da ampliação da democracia quanto do aumento da eficiência do governo e da eficácia de suas políticas. Supunha-se que o fortalecimento das instâncias subnacionais, em especial dos municípios, permitiria aos cidadãos influenciar as decisões e exercer controle sobre os governos locais, reduzindo a burocracia excessiva, o clientelismo e a corrupção (ALMEIDA, 2005).

No entanto, a continuidades dessas práticas no poder público levou a crer que as peculiaridades do arranjo federativo brasileiro estavam muito além da dicotomia centralização x descentralização. Affonso (1995) afirma que a questão central seria entender ―qual descentralização e, principalmente, para quê descentralizar‖. Para o autor, ―trata-se de como organizar mais descentralizadamente uma federação assentada sobre tão profundas disparidades regionais mantendo, contudo, articulação, a sua sinergia econômica, social e cultural, que é, em última instância, a sua razão de existir. Embora descentralizada, a nossa Federação ainda não possui um novo perfil e

modus operandi definidos, persistindo diversas lacunas ou vazios nas divisões de

competências entre as esferas de governo‖ (op. cit. , p. 68).

A nova constituição determinou com mais clareza as atribuições dos entes federados, e manteve como base a partilha fiscal da constituição anterior, mas certamente com alterações porque incluiu-se os municípios no repasses. Porém, as novas determinações constitucionais de descentralização de poderes ainda não foram

suficientes para superação dos tradicionais problemas de desequilíbrios verticais e horizontais marcantes da história federativa nacional.

A razão dos desequilíbrios federativos para Prado (2006) 64 pode estar na ampliação das responsabilidades do Estado, principalmente no campo social, e na duração da crise econômica, que conduziram a um forte aumento da carga tributária e a um certo engessamento no orçamento nacional. Quanto aos estados e municípios, a multiplicação de transferências ficou vinculada a políticas definidas nacionalmente, aumentando a intervenção do governo federal nas decisões dos demais entes com respeito ao uso de recursos orçamentários, limitando as possibilidades de materialização dos benefícios usualmente associados à descentralização fiscal.

Para Affonso (1995), o processo como vem ocorrendo a descentralização, a horizontalização da disputa (entre estados e municípios) e sua generalização são características marcantes do conflito federativo. O autor defende a existência de uma crise federativa, que teria origens internas e externas. As causas internas estariam na estruturação sócio-econômica nacional e as externas particularmente na globalização, esta agravando ainda mais a desintegração regional pela supressão da escala nacional e negociação direta do exterior com as regiões e cidades, aguçando o espírito competitivo e não cooperativo da federação, e a perda da capacidade articuladora e reguladora da União.