KOBĠ TFRS‟nin Niteliği ve Kapsamı

I

A política urbana é primeiramente uma política pública, e como tal, pode designar todas as atuações do Estado e as formas de intervenção do poder público sobre a vida urbana, caracterizando uma atuação do Estado cada vez maior na forma de agir, no comportamento da Administração Pública e na coordenação e no planejamento do desenvolvimento econômico (Eros Grau citado por SAULE Jr.,1998).

Saule Jr. entende que a partir das políticas públicas são determinados o planejamento, os programas, planos de ação e projetos que consubstanciam a política urbana. O plano seria o principal instrumento de planejamento, e que ―materializa a política pública, os objetivos, as diretrizes, as metas, os órgãos do sistema de gestão, os instrumentos e procedimentos da política, que devem ser estabelecidos por lei‖ (SAULE Jr., 1998, p.9). No campo da política urbana, isso se materializa principalmente a partir da nova Constituição de 1988, que inclui de forma específica a ―Política Urbana Nacional‖.

Reis Filho (1996, p.10) afirma que ―uma política é uma proposta de controle de um processo, isto é, dos movimentos de um conjunto de relações que apresentam regularidade, sendo sempre e necessariamente referida a um determinado conjunto de relações e aos seus movimentos, vale dizer, à evolução ou desenvolvimento de um processo‖. Uma política de desenvolvimento urbano seria, portanto, ―um projeto de controle dos movimentos (evolução ou desenvolvimento) do processo de urbanização em uma sociedade, que pretende orientar a configuração espacial dessas relações, no que se refere ao meio urbano, e atua diretamente sobre as condições de apropriação, produção, uso e transformação do espaço urbano‖.

O campo de definições da política urbana passa necessariamente pela sociedade e seu território, lócus principal do conjunto de relações e das reproduções sociais a que os autores se referem, e o Estado é o mediador e regulador dessas relações na produção e reprodução do espaço urbano, sendo, portanto, propostas e

ações reais do Estado sobre o urbano, que podem ser implementadas por diferentes instâncias (pode-se entender instâncias governativas do poder público), como afirma Villaça (2001).

Ao tratar da política urbana, Castells (1983), distingue ―o político‖, que é a instância das reproduções sociais, e ―a política‖, que designa o sistema de relações de poder. Para esse autor, ―o espaço teórico do conceito de poder é o das relações de classe‖, e se define ―pela capacidade de uma classe social em realizar seus interesses objetivos e específicos à custa dos outros‖ (Castells, 1983, p. 373-374).

No caso da política urbana a relação é entre ―quem‖ decide, ou seja, as relações entre os atores, como ―o quê‖ e ―como‖ se decide, ou seja, o espaço e sua planificação. Para o autor, ―o estudo da política urbana se decompõe em dois campos analíticos indissoluvelmente ligados à realidade social: a planificação urbana sob suas diferentes formas, e os movimentos sociais urbanos. Existe, portanto, por um lado, ―o estudo da intervenção dos aparelhos de Estado, em todas as suas variantes, sobre a organização do espaço e sobre as condições sociais de reprodução das forças de trabalho‖ e, por outro, ―o estudo da articulação das lutas de classe, compreendendo também a luta política, no campo de relações sociais‖. (Idem, p. 374).

II

As definições colocadas inserem o presente trabalho no campo dos estudos da intervenção do Estado, ao focar sua política de Desenvolvimento Urbano em dois distintos momentos: 1975 e 2004, e a partir então se reporta esse debate ao contexto nacional.

Para Serra (1991, p. 24), quando as autoridades federais no Brasil se reportam a uma política urbana, ―estão falando de um conjunto de problemas, em geral reunidos sob a denominação de questão urbana”, ou então se referem ―à distribuição espacial

das atividades econômicas e das populações‖. Segundo o autor, ―no primeiro caso, quase sempre emergirão conflitos ao nível da autonomia municipal, no segundo caso, pode-se notar umas das mais interessantes contradições entre o discurso e a ação‖7_.

7 _{Tendo pesquisado também sobre a PNDU de 1975, com essa afirmação Serra já introduz a} problemática que permeará a pesquisa ao longo da tese: a ambigüidade do Estado e seu discurso e uso da política e do planejamento urbano.

Assim como o planejamento urbano, a política pública é a própria forma de atuação do Estado, e toma seu lugar na história principalmente nos momentos em que o Estado tem que assumir de forma mais contundente, ou seja, intervencionista, o curso das decisões nos mais variados aspectos do desenvolvimento nacional, como a economia, a política e as questões sociais.

E é após a Segunda Guerra Mundial que os Estados mais tradicionais, principalmente devido a pressões sociais, avançam seu escopo de atuação sobre a ordem social, ampliando as garantias sociais à saúde, educação, habitação, inaugurando as era dos Welfare States, ou Estados de Bem-Estar Social8, com destaque principalmente para países europeus como França, Inglaterra e Alemanha (SAULE Jr.,1998).

Essa nova ―onda‖ de garantias sociais inaugura a geração dos chamados ―direitos sociais‖, entre eles, os direitos difusos9_{, nos quais se enquadra o direito à}

cidade (ALFONSIN, 2008). Essa inovação jurídica, no qual o Brasil se torna um dos pioneiros, traz a idéia do direito à moradia, do direito à terra, ao saneamento, ao transporte, enfim, estende aos aspectos relativos à vida urbana de qualidade a noção desses direitos, como garantias pelo Estado de acesso à cidade. Reforça-se a função

social da cidade, complementada pela determinação constitucional da função social da propriedade, baseados na nova fundamentação jurídica do ―direito à cidade‖. Segundo Alfonsin (2008), o Estatuto da Cidade, ao regulamentar o capítulo da política urbana da Constituição Federal, acabou por definir o conteúdo deste direito difuso da seguinte maneira:

Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 1988).

8 _{O Estado de Bem-estar social toma lugar no Brasil, ou pelo menos, tenta aqui se instalar,} principalmente na década de cinqüenta, e vai se desmontando paulatinamente até que a força do Estado Nacional sucumbe mediante as investidas do mercado de inclinação fortemente liberal, num movimento global, mas de clara inspiração norte-americana, de supressão da escala nacional de atuação, em favor do ―empresariamento das cidades‖ e do seu grupo de donos.

9

Segundo ALFONSIN, ―o ordenamento jurídico aplicável às cidades não está mais fundado na supremacia liberal do direito de propriedade, mas na reinterpretação deste direito individual que é agora permeado por interesses difusos da sociedade, como são exemplos a função social e a função ambiental da propriedade‖.

Conclui a autora que o ―enunciado deste direito à cidade introduz no ordenamento jurídico um direito difuso, de titularidade transindividual, inteiramente novo, inclusive no cenário jurídico internacional, já que em outros países a idéia de ―direito à cidade‖, com conteúdo jurídico, é ainda desconhecida‖.

A Constituição de 1988 reforçou, então, a mudança da noção do direito de propriedade, privilegiando a coletividade em detrimento da individualidade, e sentenciando o mau uso da propriedade urbana. O cumprimento da função social da cidade é matéria constitucional de primeira importância dentro do Estatuto da Cidade, lei que regulamentou o Capítulo da Política Urbana, visando que o uso do solo urbano possa atender prioritariamente as necessidades de habitação, saneamento, transporte, serviços públicos, trabalho, lazer, sendo esses os objetivos precípuos da política urbana, dentro da nova categoria dos direitos difusos (MARICATO e SANTOS JR, 2007).

Como visto, está no próprio ―caput‖ do artigo 182 da Constituição Federal de 1988, a função da política urbana nacional, que deve ―ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes‖. A complementação do entendimento dessa função que veio posteriormente com o Estatuto deu mais subsídios e direcionamento ao conteúdo do artigo 182, e definiu as diretrizes gerais da política de desenvolvimento urbano e os seus ―instrumentos‖ técnicos, financeiros, jurídicos etc.

Os instrumentos da política urbana são ferramentas essenciais para a implementação de suas diretrizes. Conceitualmente, ainda são bem inespecíficos, mas no contexto mais recente, principalmente após a aprovação do Estatuto em 2001, vêem-se muitos debates sobre os ―instrumentos da política urbana‖ pautados pela regulamentação da nova PNDU. O Estatuto claramente determina como instrumentos gerais da política urbana os programas, planos e ações, e o próprio planejamento regional e municipal do desenvolvimento urbano, bem como os que a lei chama mais especificamente de ―institutos‖ da política urbana.

Pelo Estatuto, os instrumentos das políticas urbanas podem ser entendidos como os elementos legais, financeiros, técnicos ou institucionais, que servem de suporte à elaboração e implementação dessas políticas. Assim, os mecanismos

financeiros, como fundos, a distribuição e o repasse de recursos para os programas, a engenharia fiscal, compõem os instrumentos financeiros; as diversas leis relativas ao uso do solo urbano, (zoneamento, uso do solo, códigos de obra, leis orgânicas, o Estatuto), ou relativas à gestão urbana e regional (criação de metrópoles, municípios), ou de cooperações intergovernamentais, compõem os instrumentos legais; os programas, os projetos, os planos (como os Planos Diretores, que podem ser também considerados instrumentos legais), e seus mecanismos de ação e organização do solo (como a ―caixa‖ de ferramentas do Estatuto); assim como o aparato ―técnico- burocrático‖ a ser criado para suporte à implementação desses instrumentos.

Outra parte essencial dos chamados ―instrumentos‖ de políticas urbanas são os relativos à parte institucional, os instrumentos de gestão, entendidos como os arranjos institucionais que deveriam facilitar o trâmite dessas políticas, uma vez que tratam do interesse ―público‖, mas que por vezes servem de entraves à própria criação e aprovação das políticas. Esses instrumentos situam-se principalmente no campo das relações intergovernamentais e federalistas, como a capacidade de cooperação e articulação dos entes federados para tratar, gerir e solucionar problemas comuns.