3.2. Gerçeğe Uygun Değerleme
3.2.2. Gerçeğe Uygun Değer Kavramının Ortaya ÇıkıĢı
I
O primeiro estágio extensivo do capitalismo, regido pelo liberalismo, caracterizou-se pela expansão da produção a todo custo, na forma de maximização das forças produtivas. A segunda fase, intensiva, caracteriza-se pelo crença no progresso técnico como única fonte de expansão da produção. Enquanto nos países centrais nesse estágio o liberalismo dá lugar às sociais-democracias ou Estados de Bem-Estar social, com pesado investimento estatal na provisão de bens sociais, nos
países latino-americanos – esse é o estágio da industrialização do pós- II Guerra – são os governos ditatoriais que tomam lugar, como visto anteriormente.
Tanto nos Welfare states como nos governos ditatoriais, o gasto público elevou-se nesse estágio do capitalismo intensivo (cf, Gráfico 8). No primeiro caso, incluída a provisão de serviços à coletividade e no segundo, com o ―bolo‖ dos investimentos na acumulação, e o suficiente montante de investimento sociais somente para manter-se o discurso do ―bem comum‖.
A resposta à crise que a expansão intervencionista do Estado provocou devido a gastos públicos elevados foi o ressurgimento do liberalismo sob nova forma, o
neoliberalismo, como uma tentativa de recompor a primazia, e recuperar o âmbito da
produção de mercadorias, renegando as formas social-democratas que acompanham o estágio intensivo que nega a crise estrutural e histórica do capitalismo e se volta às origens do liberalismo (DÉAK, 2004).
Gráfico 3 – Aumento dos gastos governamentais nos países desenvolvidos de 1880-1985
Fonte: Gráfico produzido por Csaba Déak.
As políticas neoliberais eram calcadas principalmente na redução dos gastos do Estado – o Estado mínimo - na ―mercadorização‖, privatização e ―terceirização dos serviços públicos. Tiveram lugar nos países centrais nas décadas de 1970 e 1980, e se capilarizaram nas ―economias dependentes‖ da América Latina, como o Brasil, a partir
da década de 1990, com amplo reforço das agências de fomento internacional, como alternativa às crises estruturais que muitos desses países estavam passando.
O movimento diretamente associado que foi fundamental para o avanço desse estágio do capitalismo, foi a globalização, ou seja, o fenômeno de ―integração‖ mundial de mercados por meio das novas fronteiras tecnológicas de comunicação, estendendo- se aos mais diversos campos onde pudesse se estabelecer uma hegemonia do pensamento e da cultura do centro sobre a periferia.
Maricato (2010) caracterizou a globalização como a ―ampliação internacional dos mercados revolucionada por grandes mudanças tecnológicas (movimento estrutural) combinada ao ideário neoliberal: primazia do mercado, enfraquecimento dos Estados-Nação, recuo das políticas sociais, privatizações e mercantilização dos serviços coletivos, e conseqüente aumento do desemprego e da violência‖.
Embora seu uso tenha se iniciado ainda na década de 1970, foi só no início deste século que o termo globalização – correspondendo grosso modo à idéia de um movimento de integração econômica de escala mundial, apoiado no desenvolvimento dos meios de comunicação e acoplado, sem maiores explicações, ao imperativo neoliberal supostamente aplicado aos maiores centros de acumulação de capital - passou a ter a presença marcante no vocabulário político no Brasil.
II
Buscando alinhar-se à nova onda do capitalismo, como alternativas para a crise e uma forma de se adequar às mudanças globais surgidas na década de 1990, o País se submeteu a uma nova cartilha do poder político-econômico, o Consenso de
Washington49 ―recomendado‖ por agentes financeiros externos para o crescimento dos
países ―em desenvolvimento‖, e seguido à risca pelos governantes do período.
O avanço do capital privado e das políticas econômicas de desenvolvimento de caráter neoliberal impõem uma política de minimização do Estado, restringindo a sua atuação enquanto agente promotor do desenvolvimento urbano, sendo este papel
49 As orientações do Consenso de Washington em nada melhoraram a condição econômica do país, ao contrário, promoveram um drástico aumento da pobreza e das desigualdades sociais. Suas idéias estão hoje superadas e são criticadas pelo Dissenso de Cambridge, por Joseph Stglitz, Premio Nobel de Economia.
―delegado‖ ao interesse privado ou à sociedade organizada. Intensificou-se a intervenção do Estado no mercado interno, mas também o incremento das desigualdades e injustiças sociais pelo desequilíbrio na distribuição de renda, refletidos diretamente no espaço intra-urbano segregado e sem uma política nacional que orientasse e reorganizasse sua instância governativa50.
A partir da década de 80 de ascensão da globalização51, derrubando-se as barreiras geográficas e econômicas pelos novos meio informacionais, e do neoliberalismo, reforçados pela cartilha do Consenso de Washington, baseando-se no laissez-faire de mercado, que preconiza a pouca intervenção do Estado e a auto- regulação do mercado. Aliás, o Estado é ―cooptado‖ mais uma vez para garantir as condições de permanência e crescimento do capital externo no mercado nacional, mediante subsídios ao interesse privado e medidas protecionistas ao mercado.
Perpetua-se a dualidade do papel do Estado, que por um lado tentava se mostra inovador, avançado, democrático, e por outro, manteve as tradicionais práticas clientelísticas, patrimonialistas, favorecendo a manutenção dos interesses privatistas e elitistas de apropriação da cidade, ou de suas áreas privilegiadas e melhor servidas. Uma contradição desoladora, mas de difícil solução, uma vez que parece inerente ao Estado esse papel duplo de garantir a acumulação do capital e intermediar os conflitos de classe.
IV
Nos anos oitenta, o processo descentralização avançou no Brasil, dando sinais de uma retomada da democratização e abertura à participação popular nos processos decisórios. A década foi marcada pelo processo de reabertura política do Estado, com o restabelecimento do pluripartidarismo. O Partido dos Trabalhadores (PT) se destacava entre as frentes de oposição, reunindo sindicalistas, intelectuais, militantes, as comunidades eclesiais de base e outros grupos para retomada do processo democrático interrompido nas décadas de 60 e 70 pela ditadura militar.
50 Não por acaso, o aprofundamento de estudos sobre
a ―cidade ideal e a cidade real‖, por MARICATO, e da segregação urbana, por VILLAÇA, sintetizam o cenário que foi formado a partir de políticas excludentes e pulverizadas pelo território nacional, sem que se configurasse um planejamento axial articulado entre União, Estados e municípios para políticas e ações a serem implementadas nas cidades. Cf. Maricato (2010).
Já na economia, o legado de um ―milagre econômico‖ que não se sustentou, e de um projeto de desenvolvimento nacional calcado na substituição de importações num primeiro momento, e depois de abertura do mercado nacional ao capital estrangeiro (principalmente na década de 1990), resultou em constantes recidivas de crise nesse processo.
―Nesse cenário, os direitos sociais, econômicos e políticos, que foram conquistados através das lutas históricas dos trabalhadores, estão sendo perdidos e isso não se deve apenas, como pensam alguns ao crescimento da população urbana, mas ao fato de que esse crescimento demográfico é acompanhado pelo baixo crescimento econômico o que implica em desemprego. Na década de 1980 o crescimento brasileiro atingiu níveis negativos e ficou perto de 2% nos anos 1990 produzindo uma imensa massa de desempregados excluídos dos direitos humanos elementares‖. (MARICATO E SANTOS JR, 2007, p. 3)
Sucessivos planos econômicos mal-sucedidos (Verão, Cruzados I e II Cruzado Novo), criados nas tentativas de retomada do desenvolvimento econômico geraram hiperinflação, déficit público e perda cada vez maior do poder aquisitivo do trabalhador. Em períodos mais recentes, medidas como a privatização de estatais, cortes nos gastos públicos e enxugamento da máquina estatal, já abriam o precedente para a instalação do neoliberalismo e ―reducionismo econômico‖ do papel do Estado pela política do Estado Mínimo52.
Maricato e Santos Jr. (2007) dão um diagnóstico preciso desse contexto:
―A década de 1990 apresentou uma verdadeira guinada contra-reformista no Brasil. Com o início do governo Collor de Melo (1989), passando pelos dois governos de Fernando Henrique Cardoso, uma agenda de reformas econômicas estruturais de caráter neoliberal começou a ser implementada, com a adoção de políticas de liberalização econômica e a privatização de empresas estatais. Como resultado do ajuste fiscal e do rumo adotado na política econômica, o Brasil chegou ao ano 2000 como um país marcado pela contradição. Embora tendo figurado como a oitava economia do mundo o Brasil, ostenta um dos maiores índices de desigualdades sociais e de concentração de renda, com 10% dos mais ricos detendo quase metade da riqueza nacional‖ (MARICATO E SANTOS JR., 2007, p. 2)
52
―Um dos movimentos de resistência ao neoliberalismo no Brasil diz respeito à promoção de importante processo participativo na formulação de políticas públicas em nível nacional Além das Conferências e Conselhos Nacionais que têm ocorrido ao longo dos últimos anos como parte de sistemas institucionais, como é o caso do SUS – Sistema Único de Saúde e do SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente, pode-se dizer que desde 2003, com o início do governo Lula, está em curso a construção de um novo modelo de gestão pública participativa.‖ (MARICATO, E. SANTOS Jr, 2007).
As escolhas políticas e econômicas ajustadas mais a uma inserção do mercado nacional no circuito do desenvolvimento financeiro-global tem seus efeitos socioeconômicos claramente sentidos sobre a desfiguração espacial das cidades, metrópoles e regiões, em processos praticamente irreversíveis de segregação urbana e assimetria de desenvolvimento regionais, restando às iniciativas de políticas urbanas nacionais um grande desafio no enfrentamento dessa crise.
V
A condição urbana nesse período associa-se aos diversos processos superpostos dos setores econômico, financeiro, político e territorial, levando a um quadro de crise urbana aguda, de serviços, de infra-estrutura, de habitação, de emprego, de violência, de degradação ambiental etc. Sobre a situação das cidades, Maricato (1996, p. 7, passim)bem expressa esse quadro em seu texto:
―De fato, as condições de vida nas grandes cidades, principalmente nas metrópoles, têm se deteriorado a olhos vistos configurando o que podemos chamar de crise urbana. De espaço de mobilidade social e lugar de acesso à diversidade cultural, melhores oportunidades de emprego e qualidade de vida, elas têm se tornado aglomerações, em grande parte depósito de pessoas, marcadas pela fragmentação, dualização, violência, poluição e degradação ambiental‖.
Hoje a ―crise urbana‖ se expressa por seus números: déficit habitacional altíssimo, acompanhado não só de uma insuficiência numérica, mas de qualidade técnica e locacional das habitações produzidas, com ou sem apoio governamental; cobertura insuficiente de serviços de água e esgoto, acompanhado do acúmulo progressivo de resíduos nos aterros mal localizados, gerando problemas ambientais, de saúde, e de degradação social, pelos que deles vivem e deles se alimentam e tiram seu sustento.
Gráfico 4 – Índices urbanos gerais brasileiros, 2008.
ÍNDICES URBANOS GERAIS BRASILEIROS EM 2008
População 180 milhões*
Número de municípios 5.561
Déficit habitacional 7,2 milhões de moradias
Água potável 45 milhões de pessoas sem acesso
Esgoto 83 milhões de pessoas sem sistema
Coleta de lixo 12 milhões de pessoas sem acesso
Fonte: Ministério das Cidades *Fonte: IBGE (Conselho das Cidades: Um Exercício de Gestão Democrática, Ministério das Cidades, Brasília, 2006).
A sanha capitalista tem seu preço. E as políticas urbanas não têm conseguido dar respostas à altura da necessidade de superação dos passivos do processo capitalista. No contexto nacional, desde a explosão urbana de meados do século, não há políticas integradas, nem planejamento continuado que atendam a contento ou que pelo menos atenuem a curva crescente desses processos. É o que conclui Maricato (1996) na continuação do texto:
―Ao mesmo tempo, em termos institucionais, a política urbana nunca esteve entre as prioridades do Estado brasileiro mesmo na única oportunidade que mereceu uma formulação holística, durante o Regime Militar. Os sucessivos governos nunca tiveram um projeto estratégico para as cidades brasileiras envolvendo, de forma articulada, as intervenções no campo da regulação do solo urbano, da habitação, do saneamento ambiental, e da mobilidade e do transporte público. Sempre de forma fragmentada e subordinada à lógica de favorecimento que caracterizava a relação intergovernamental, as políticas urbanas foram de responsabilidade de diferentes órgãos federais‖.
Essa é a face da crise urbana, a realidade que acomete as cidades, as regiões, as metrópoles. Na cidade, a violência, a pobreza, a exclusão da maioria em contraste com a riqueza, a ostentação e luxo de uma minoria. Na metrópole, os governos querem desfrutar do status ―metropolitano‖ ou ―megalopolitano‖, mas quem assume o ônus? Nas regiões, as disputas por ―atratividades‖ para o capital se perpetuam, e as forças a políticas regionais de reorganizam em coalizões cada vez mais fortes. Por outro lado, os movimentos de reforma urbana (apoiados por um grande grupo de intelectuais, profissionais, militantes etc) introduziram a luta por uma ―socialização cada vez maior da função social da propriedade urbana‖.
―A negação do direito à cidade se expressa na irregularidade fundiária, no déficit habitacional e na habitação inadequada, na precariedade e deficiência do saneamento ambiental, na baixa mobilidade e qualidade do transporte coletivo e na degradação ambiental. Paralelamente, as camadas mais ricas continuam acumulando cada vez mais e podem usufruir um padrão de consumo de luxo exagerado. É no contexto dessa contradição expressa na segregação urbana que explode a violência e cresce o poder do crime organizado na cidade. Os paradigmas hegemônicos do urbanismo e do planejamento urbano têm revelado seus limites e não estão conseguindo dar respostas aos problemas contemporâneos das grandes cidades‖ (MARICATO, 1996).
É o descumprimento claro da função social da cidade e da propriedade urbana. Isso na visão marxista é o reflexo da luta de classes que ocorre no espaço urbano,
onde a produção e reprodução desse espaço está condicionada à geração de mais valia aos capitalistas, e a massa de proletariados vê-se cada vez mais desprivilegiada e alijada de seu direito à cidade, ao espaço por eles também socialmente construído.
Por isso o marco lógico da nova PNDU53 parte do reconhecimento dessa crise urbana e tem como meta principal o cumprimento da função social da cidade e da propriedade, que em tese, deve se contrapor à práticas de fragmentação territorial, exclusão e segregação urbana, alta concentração de renda, limitações do poder público competente lidar com os problemas acarretados e planejamento urbano ineficaz, e incluir na sua noção de desenvolvimento urbano não somente as dimensões materiais – traduzidos no provimento da infra necessária à terra urbanizada – e imateriais desse desenvolvimento, com atenção à qualidade de vida nos espaços urbanos produzidos.
No plano regional (menos presente, mas mencionado), a PNDU busca condições de equilíbrio igualdades de crescimento econômico entre cidades e regiões no Brasil, o que passa tanto pela reconstrução de um projeto nacional de Estado, que proporcione os corretos incentivos e meios para o crescimento das regiões mais atrasadas, como também pelo aproveitamento de processos endógenos (à região) que forneçam subsídios para as políticas de crescimento a serem criadas e implementadas. Num quadro sintético da situação socioeconômico e político brasileiro das últimas décadas, pode-se dizer que: 1) a década de setenta foi marcada pelo processo lento e gradual de abertura política, planos nacionais de desenvolvimento e um crescimento urbano acelerado; 2) nos anos oitenta, cresce o movimento pela democratização do Estado, bem como a recessão e desemprego com inflação galopante, mas desaceleração do inchaço populacional urbano; 3) de noventa em diante, tem-se a descentralização político-administrativa, o neoliberalismo econômico e a agudização da crise social e urbana.
53Como já visto, a criação de uma nova política urbana no âmbito federal dá-se somente com a nova Constituição de 1988. A nova Carta Constitucional não só determinou a criação de uma política de desenvolvimento urbano (com diretrizes fixadas em lei), a ser executada pelos municípios, como também traz a exigência do cumprimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, que teriam no plano diretor seu principal instrumento de apoio (BRASIL, 1988). Cf. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, Senado, 1988.
A questão é: as PNDUs, mesmo em contextos econômicos, políticos e urbanos diferenciados, conseguiram influenciar os rumos do desenvolvimento urbano em cada período? Que cidades ―produziram‖? Que regiões impactaram? A que interesses atenderam? Essas e outras perguntas podem encontrar indícios de repostas ou constatações ao longo das análises comparativas das PNDUs.