Sürekli Olmayı Başaran Aile Şirketleri

Embora o Brasil seja o maior país da América Latina em termos geográficos, populacionais e econômicos, o desenvolvimento de sua indústria de microfinanças ainda está aquém de outras existentes nos países vizinhos, como Peru e Bolívia, apesar de ter ocorrido aqui a primeira experiência com microfinanças da América Latina, a partir do Projeto Uno21.

As justificativas mais citadas para explicar esse lento desenvolvimento do setor no país são (GOLDMARK et. al., 2000; SCHONBERGER, 2001):

http://www.bcb.gov.br/?ECOIMPOM. Acesso em 02.02.2004. Nota do autor: Essa proporção é considerada pequena em relação à proporção observada nos países desenvolvidos, e até mesmo em países latino-americanos, como o Chile.

20

Quase 70% da população brasileira está completamente excluída do sistema bancário, o que significa que não possui qualquer tipo de conta bancária. Se incluirmos nesse grupo também os clientes que têm apenas caderneta de poupança, sem qualquer privilégio de cheques ou saque a descoberto, a proporção de brasileiros às margens do sistema bancário chega a 85% da população. Fonte: McKinsey and Company.

Produtividade no Brasil: A Chave do Desenvolvimento Acelerado, adaptado por Miriam Leitião. Campus,

1999, p. 80, citado em: GOLDMARK, Lara; POCKROSS, Steve; VECHINA, Daniele. A Situação das

Microfinanças no Brasil. BNDES: Rio de Janeiro, 2000.

Além disso, no Brasil, em 1997, existiam 9,5 milhões de empresas informais, das quais 86% por conta- própria e 14% empregadores. Cerca de 58% eram empresas de comércio e serviços e 28% da indústria. Fonte: Sebrae, disponível em: http://www.sebrae.com.br/br/ued/index.htm.

21 _{O Projeto Uno - ou União Nordestina de Assistência a Pequenas Organizações - instituição criada em} Recife, Pernambuco, em 1973, foi a precursora do atual Centro de Apoio aos Pequenos Empreendimentos – CEAPE-Pernambuco, uma organização não governamental que atualmente é parte de uma rede nacional de CEAPEs espalhados por todo o país. A UNO era uma ONG especializada em fornecer microcrédito a trabalhadores de baixa renda do setor informal, além de capacitação básica de gerenciamento, sendo, por muitos anos, uma referência para a expansão dos programas de microcrédito na América Latina. Após dezoito anos de atuação desapareceu devido à falta de auto-sustentabilidade.

(a) a instabilidade macroeconômica marcadamente presente até o Plano Real, em 1994;

(b) a existência de linhas de crédito subsidiadas pelo Governo;

(c) a situação econômico-financeira das instituições que atuam no setor de microfinanças e microcrédito; e

(d) os impedimentos legais e regulatórios enfrentados pelas instituições que desejam atuar no setor22.

A instabilidade macroeconômica afetou o sistema financeiro brasileiro na medida em que as altas taxas inflacionárias faziam com que os bancos direcionassem seus recursos prioritariamente às operações de tesouraria, em detrimento das operações de crédito, que acarretam riscos maiores. Desde o Plano Real em 1994, apesar da diminuição considerável das taxas inflacionárias, as taxas básicas de juros da economia ainda têm se mantido elevadas, assim como os spreads bancários, apesar dos contínuos esforços que vêm sendo empreendidos pelo BACEN desde 1999.

Já a existência de linhas de crédito governamentais subsidiadas23, especialmente direcionadas a atividades econômicas específicas ou a determinados grupos sócio- econômicos, tende a dificultar o desenvolvimento das IMFs na medida em que há um menor comprometimento com resultados operacionais que possibilitem sua auto- sustentabilidade no longo prazo, sem a necessidade de recursos subsidiados de órgãos governamentais. Na visão de Schonberger (2001),

“(...) this would simply further distort credit allocation and could lead to development of supply-driven microlending capacity that would undermine the financial and operational discipline required for truly sustainable development of the industry”. (SCHONBERGER, 2001:27)

22

Por ser o objeto de estudo desta dissertação, apenas o aspecto legal e regulamentar do setor de microcrédito será analisado em detalhes.

23 _{Um exemplo da utilização do uso de linhas de crédito subsidiadas é a do Banco do Povo do Estado de} São Paulo, um fundo destinado ao microcrédito criado em 1998 pelo Governo do Estado de São Paulo, de quem recebe os recursos. Esse crédito repassado a taxas subsidiadas, segundo Kumar et. al. (2003), pode gerar distorções no mercado pela criação de barreiras a novos competidores, que não se sentirão motivados a atuar nesse mercado por considerar que serão incapazes de manter sua auto-sustentabilidade por meio de taxas tão baixas quanto as praticadas por aquele Fundo.

A situação econômico-financeira das IMFs – especialmente as ONGs -, é considerada ainda, outro obstáculo ao desenvolvimento do setor no país, agravada ainda pela falta de um fluxo regular de financiamentos externos obtidos de organismos internacionais via doações ou linhas de crédito especialmente direcionadas para esse fim. De fato, algumas características comuns a essas instituições, especialmente durante os anos 80-90, podem ser resumidas a seguir (GOLDMARK, 2000):

(a) inexistência de uma instituição cuja atuação sirva de modelo para outras, como o BancoSol, da Bolívia, cujos indicadores são tidos como parâmetros para outras instituições bolivianas que atuam no setor;

(b) carteiras de empréstimos relativamente pequenas, dificultando sua rentabilidade;

(c) taxas de inadimplências altas em comparação às taxas das instituições que atuam nos países latino-americanos;

(d) custos operacionais elevados e que chegam a alcançar, em média, de 32 a 50% da carteira de empréstimos;

(e) baixa produtividade dos agentes de crédito, medida por número de clientes atendidos.

Mais recentemente, contudo, medidas conduzidas pelo Governo têm contribuído, de forma indireta, para a diminuição das barreiras que impedem o desenvolvimento desse setor no país, como a redução dos níveis inflacionários e o conseqüente avanço para uma estabilização macroeconômica, conseguida com o Plano Real em 1994, além de reformas no Sistema Financeiro Nacional com o intuito de sanear as instituições deficitárias, dentre outras, que fizeram com que os investidores internacionais aumentassem a confiança no país e incrementassem o fluxo de investimentos.

Adicionalmente, medidas diretas de estímulo ao setor microfinanceiro, como a criação de normas legais criadas no âmbito federal, com o intuito de regulamentar as atividades das instituições nele atuantes, comprovam a preocupação das autoridades governamentais brasileiras com o desenvolvimento desse setor.

A falta de um aparato regulatório era considerado um obstáculo a esse desenvolvimento na medida em que a oferta de produtos e serviços financeiros aos mais pobres estava limitada a instituições em sua maioria filantrópicas, dependentes de doações de organismos nacionais e internacionais e cujas operações deveriam estar restritas à Lei da Usura, prejudicando, assim, sua auto-sustentabilidade, especialmente nos períodos inflacionários.

Apesar das primeiras experiências de microcrédito no Brasil terem início em 1973, foi somente em 1999 que a iniciativa governamental resultou na criação de legislações aplicadas ao setor. No entanto, desde o início da década de 90, o microcrédito já havia se tornado alvo de debates no âmbito político nacional, por meio do Conselho da Comunidade Solidária, criado em 1995 como um instrumento de promoção da participação cidadã e de novas formas de parceria entre o Estado e a sociedade civil na luta contra a pobreza e a exclusão social.

Além disso, o rápido crescimento de programas como o CrediAmigo, do Banco do Nordeste e da Rede CEAPE durante os anos 90 e seu interesse em aumentar suas possibilidades de captação via depósitos do público, fez com que o BACEN começasse a se mobilizar em desenvolver estudos com o objetivo de criar uma regulamentação para o setor (SCHONBERGER, 2001).

Desse modo, em 1997, o Conselho promoveu a Rodada de Interlocução Política sobre Alternativas de Ocupação e Renda24, da qual participaram Ministros de Estado, Secretários-Executivos, Presidentes e Diretores de Empresas Estatais e representantes de órgãos, instituições, organizações, programas ou ações governamentais e não governamentais, que atuam direta ou indiretamente com o microcrédito no Brasil - além de representantes do BACEN -, onde foi ressaltada a importância do microcrédito como

24 _{Nesse aspecto, é importante ressaltar o papel do Comitê Executivo do Marco Legal do Microcrédito,} oriundo de uma das rodadas de interlocução política do Conselho da Comunidade Solidária, que conta com a presença de representantes de SCMs, OSCIPs, Cooperativas de Crédito, BACEN, BNDES e alguns bancos oficiais como Banco do Nordeste, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal. É no Comitê Executivo do Marco Legal do Microcrédito que discussões sobre regulação são debatidas e encaminhadas ao CMN e ao BACEN para mudanças posteriores, inclusive de caráter legal (MARTINS et. al., 2002).

uma importante estratégia para a geração de trabalho e renda da parcela da população mais desfavorecida economicamente, que não tem acesso aos serviços e produtos prestados pelas instituições atuantes no Sistema Financeiro Nacional.

A partir de então, o Conselho Monetário Nacional e o Banco Central do Brasil25 vêm adotando uma série de medidas regulamentares com o objetivo de favorecer a disseminação da prestação de serviços microfinanceiros, especialmente por meio do microcrédito, por acreditar que este pode se tornar um meio eficaz de combate à pobreza e desigualdade de renda no país; daí a importância de um marco regulatório para o setor. Segundo Alves e Soares (2003),

“(...) o marco legal para as microfinanças deve estar (...) voltado para a correção de imperfeições de mercado que permita a compensação dos altos custos dos agentes que ainda não possuem uma escala competitiva e de outros fatores que possam prejudicar o alcance dos benefícios decorrentes da competição no livre mercado” (ALVES e SOARES, 2003:4).

Nesse contexto, foram implementadas medidas como a publicação de diversas leis e normativos, como a Lei 9790, de 23 de março de 1999, mais conhecida como a Lei do Terceiro Setor e que estabeleceu as regras que regem o funcionamento das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIPs; e a Medida Provisória 1914-4, de 28 de julho de 1999, que modificou as normas vinculadas à Lei da usura, isentando da Lei da Usura as OSCIPs e as SCMs26.

Merece destaque especial a Resolução 2874, de 26 de julho de 2001, que revogou a Resolução 2627, de 02 de agosto de 1999, e que trata da regulamentação das SCMs, único modelo institucional que opera no segmento de microcrédito sob a regulação e supervisão do Banco Central do Brasil.

25 _{No Brasil, o Conselho Monetário Nacional – CMN detém as atribuições da regulação e supervisão do} Sistema Financeiro Nacional, enquanto que ao Banco Central do Brasil – BACEN compete a operacionalização dessas atividades.

26 _{Tal medida provisória representou um avanço para o setor, uma vez que tem se tornado um consenso} entre as autoridades governamentais de todo o mundo que as IMFs devem operar com base em taxas livres e baseadas na livre competição do mercado, e não mais limitadas por tetos máximos. Nesse sentido, a Lei da Usura era considerada um obstáculo ao desenvolvimento do setor no país.

Uma das causas da necessidade da regulamentação do mercado de microcrédito no país por meio do estabelecimento de um novo modelo institucional que fosse capaz de operar nesse setor, estando inserindo no SFN, foi devido à

“(...) forte pressão desse segmento de mercado [de microcrédito], que buscava novas fontes de financiamento, partindo da premissa de que os investidores sentem-se mais seguros para aplicar em sociedades com modelos institucionais definidos e supervisionados por entidades federais. Foi adotada a estratégia de criação de modelo conservador, do ponto de vista de risco, mas com a possibilidade de sofrer aperfeiçoamentos ao longo do tempo, uma vez constatada qualidade na forma de atuação e aderência aos princípios que nortearam sua criação” (ALVES e SOARES, 2003:24).

Além disso, a regulamentação das SCMs tem como objetivos:

(a) limitar os riscos assumidos pelas instituições por meio de restrições operacionais, contábeis e de procedimento e do estabelecimento de controles sobre capital mínimo para abertura, endividamento e diversificação de risco, dentre outros. São criados, assim, mecanismos que permitam o desenvolvimento do setor por fortalecer a saúde financeira das instituições que nele atuam e, conseqüentemente, o fluxo de recursos externos dos investidores e doadores;

(b) proteger os clientes dessas instituições de eventuais práticas abusivas relativos à concessão de empréstimos realizadas por essas Sociedades.

Percebe-se que o modelo regulatório do setor de microfinanças brasileiro foi amplamente baseado em experiências com regulação ocorridas em outros países latino- americanos, especialmente Peru e Bolívia27, apesar das nítidas diferenças existentes entre o modelo destes países e o adotado no Brasil, devidas em parte às limitações impostas às SCMs, como proibição à captação de depósitos de clientes e do público, atuação de forma exclusiva com operações de microcrédito, dentre outros.

27 _{Na Bolívia foi criada em abril de 1995 uma nova categoria de instituição financeira para atuar no setor} de microfinanças, os Fondos Financieros Privados (FFP), a quem também são permitidas operações de crédito tradicional, captação de depósitos, leasing e factoring. Já o Peru adotou, nos anos 80, as Cajas

Municipales de Ahorro y Credito (CMAC), baseando-se em experiências de cooperativas de poupança na

Alemanha, e, posteriormente, em 1994, foi criado um novo tipo de instituição para que as ONGs atuantes no setor de microfinanças pudessem se converter em instituições financeiras, as chamadas Entidad de

Adicionalmente, o fato de o modelo regulatório brasileiro privilegiar a criação de uma forma institucional específica para atuar no setor de microcrédito, permite classificá-lo no modelo de regulação com base em regulamentação específica para o setor, conforme classificação proposta por Staschen (1999) - analisada anteriormente -, porém com algumas modificações que serão detalhados no final desta dissertação.