Mali Amaç

A previdência social no Brasil tem sua gênese no bojo da sociedade capitalista construída no processo histórico da relação capital e trabalho, com a finalidade de manter a acumulação do capital (numa sociedade industrial nascente, no começo do século XX) e, ao mesmo tempo, atender minimamente às reivindicações dos trabalhadores no que tange aos acontecimentos relacionados aos riscos sociais que interferem diretamente em sua capacidade laborativa. Nas palavras de Salvador e Boschetti (2002, p. 117):

[...] as indústrias nascentes necessitam que os trabalhadores retornem o mais breve possível para os postos de trabalho de maneira a não prejudicar a produtividade e passam a cobrar do Estado a cobertura do custo da ausência dos trabalhadores na produção. Por outro lado, os trabalhadores começam a se organizar e reivindicam melhores condições de trabalho. [...] Como direito condicionado ao trabalho, a Previdência derivou do processo de industrialização e do assalariamento [...].

Regida pela lógica do seguro social, o marco inicial da previdência social brasileira foi a Lei Eloy Chaves em 1923, no governo de Arthur Bernardes, ao instituir o sistema de Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAPs), financiadas pelas empresas, pelos trabalhadores e pela União, como resposta às lutas sociais e greves (eixos Rio de Janeiro e São Paulo) para manter a economia de exportação do café. Os ferroviários foram os primeiros trabalhadores considerados pela Legislação e em 1926, através da Lei nº 5.109, foram incorporados os estivadores e marítimos, que eram as categorias mais organizadas politicamente e com maior poder de pressão, além de serem as categorias profissionais responsáveis pela escoação da produção. Os benefícios principais eram a medicina curativa, aposentadoria por tempo de serviço, velhice ou invalidez, pensões para dependentes e ajuda para funerais. Iamamoto e Carvalho (2007, p. 291-292) assinalam que:

São parcelas da Força de Trabalho que se destacavam pela organização, e por vincular-se a setores vitais da economia voltada para a agro-exportação. A partir de 1930 assiste-se a uma acelerada ampliação do Seguro Social, agora vinculados progressivamente a uma política global do Estado para a classe operária. As CAPs (Caixas de Aposentadorias e Pensões) deixam de ter por âmbito as grandes empresas tomadas individualmente, para abrangerem as chamadas categorias profissionais (1933), surgindo os IAPs (Institutos de Aposentadorias e Pensões), que paulatinamente – conforme a capacidade de pressão e barganha de cada setor –

passam a englobar grande parcela dos assalariados urbanos do setor privado e estatal [...].

Na era Vargas, em 1933, surge a primeira forma de organização do sistema previdenciário público brasileiro, como enfatizam os autores acima, a proteção por ele oferecida vai condensar-se numa instituição concebida com o objetivo de cobrir todos os trabalhadores de categorias profissionais determinadas. Foi em função desse objetivo que se estruturaram os vários Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs). Todas as categorias profissionais cobertas pelos IAPs dispunham de representação sindical.

Aqui, cabe enfatizar que, ao assumir o governo do país em 1930, Getúlio Vargas disse que seu governo seria para os trabalhadores do Brasil e teria o pensamento voltado para os mais pobres e desprotegido. No entanto, não houve reconhecimento das conquistas trabalhistas, sendo tratadas como dádivas do Estado e não produto das primeiras lutas dos trabalhadores no país.

Dessa época destacam-se os seguintes Institutos: o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários (IAPC), em 1934; Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Bancários (IAPB), em 1934; Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários (IAPI), em 1936; Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE), em 1938.

Em relação a essas mudanças Salvador e Boschetti (2002, p. 118-119) enfatizam que: Ao longo da década de 30 o país passa por um conjunto de modificações de ordem econômica, destacando-se a industrialização, a regulamentação do mercado de trabalho e o estabelecimento de novas relações salariais. As CAPs, de natureza privada e organizadas por empresas, são transformadas e substituídas progressivamente pelos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), organizados por ramos de atividade e de natureza estatal. Em relação ao funcionamento, os IAPs, evoluem para um regime de repartição simples, um regime baseado no crescimento das despesas de acordo com o aumento das receitas, não priorizando a formação de reservas ou fundos. Esse sistema é conhecido como “pacto de gerações”, também chamado “solidariedade entre as intragerações”, no sentido que os benefícios de uma geração são garantidos pelas contribuições da geração seguinte.

Vale destacar que a previdência social, construída como seguro, foi, ao mesmo tempo, o resultado do processo de assalariamento provocado pela industrialização e a política que permitiu ao governo dispor de um capital fixo para impulsionar a indústria, uma vez que a previdência social era financiada, inicialmente, pelo sistema de capitalização (SALVADOR; BOSCHETTI, 2002).

Nesse contexto, 1943 foi o momento em que o Estado procurou sistematizar sua legislação social com a Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1 de maio de 1943, uma vez que em 1939 havia sido criada a Justiça do Trabalho.

É importante ressaltar que nessa conjuntura, os IAPs passaram a ser os responsáveis pela proteção ao trabalhador e sua família enquanto autarquias29 centralizadas na esfera federal, o que determinava a filiação por categoria profissional, as mais expressivas no mercado de trabalho para as quais sempre havia um sindicato (marítimos, bancários e industriários), como fora mencionado anteriormente, trabalhadores do Estado, trabalhadores vinculados ao setor de transporte de cargas e comerciários, dentre outros, e não por empresa como se dava nas CAPs. Todavia, nas palavras de Salvador e Boschetti (2002, p. 119), esse seguro social era extremamente discriminatório e excludente, “[...] pois adotava como parâmetros e critérios de acesso aos benefícios o exercício e a comprovação de um trabalho regular, registrado na carteira profissional, e apenas para as profissões reconhecidas e reguladas em lei [...]”.

Era excludente também pelo fato de deixar de fora os trabalhadores da área rural e os trabalhadores que não tinham trabalho protegido, com direitos regulamentados. Neste sentido, a era Juscelino Kubstichek (1956-1961) avançou na unificação do sistema previdenciário a partir da Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), Lei nº 3.807, de 1960, que propunha a unificação da legislação e a uniformização dos benefícios prestados pelos IAPs, Lei esta aprovada e promulgada com forte pressão dos trabalhadores, que exigiam eficiência do sistema previdenciário. Sobre esse processo Santos (2012, p. 145) esclarece:

A partir do governo JK intensifica-se a intervenção estatal, que passa a regular, mais sistematicamente, as relações econômicas internas e externas ao formular diretrizes de política econômica que favoreciam explicitamente a expansão de empresas privadas nacionais, sobretudo, em associação com o capital internacional [...].

29_{Autarquia é um serviço estatal descentralizado e com autonomia econômica, embora tutelado pelo poder} público. No Brasil, surgiu depois de 1930 para atender ao grande número de serviços que deveriam ser prestados pelo Estado e descentralizar os encargos em órgãos especializados dotados de orçamento próprio e maior flexibilidade. As autarquias brasileiras classificam-se em econômicas (caso do extinto Instituto Brasileiro do Café), industriais (Instituto de Pesquisas Tecnológicas, IPT, de São Paulo), creditícias (Caixa Econômica Federal), assistenciais (Instituto Nacional de Previdência Social), atual INSS, corporativas (Ordem dos Advogados do Brasil) e culturais (Conselho Nacional de Pesquisas). Alguns anos depois de sua criação, as autarquias brasileiras passaram a perder suas características de autonomia e flexibilidade, ficando cada vez mais submetidas à administração direta do Estado. Logo após a Segunda Guerra Mundial (1939-1945), rígidas medidas de padronização, controle e uniformização alcançaram as autarquias, tornando sua administração quase tão rígida quanto a dos órgãos diretamente subordinados ao poder público. As autarquias são entidades de direito público, o que as distingue das empresas estatais, que são entidades de direito privado. (SANDRONI, 1999).

É importante entender as modificações que o seguro social foi sofrendo a partir de um contexto mais amplo, numa conjuntura favorável ao capital, compreendendo que a previdência social, em seus primórdios, estava subordinada ao desenvolvimento econômico.

A LOPS incorporou os autônomos à previdência social e definiu um período mínimo de contribuições de cinco anos para uma aposentadoria aos 60 anos (mulheres) e 65 (homens). Contemplava uma série de benefícios e serviços, inclusive o Serviço Social e a alimentação, e possibilitava, exceto para os ferroviários, a aposentadoria por tempo de serviço aos 55 anos. Esse limite de idade foi abolido pela Lei 4.130, de 1962 (FALEIROS, 2000).

Antes da ditadura militar foi criada a Lei n° 4.214, de 2 de março de 1963, que instituiu o Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL) que terá outras implicações em período ditatorial. Com a instalação da Ditadura Militar (1964) a previdência social passou por várias alterações em suas Leis e uma grande reforma, que tinha por objetivo racionalizar a gestão do sistema, estabelecendo controles mais rigorosos na concessão de benefícios e de resolver os problemas da previdência relacionados à unificação administrativa, universalização e uniformização de benefícios e serviços.

No bojo dessas mudanças foi instituído o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço FGTS, pela Lei n° 5.107, de 13 de setembro de 1966. Que no jogo político e econômico pode ser compreendido como uma forma de financiamento da previdência para enfrentar a crise financeira da época. O FGTS também representava o fim da estabilidade no emprego como forma de impossibilitar a participação dos trabalhadores em decisões sobre a política de emprego e da previdência.

Em 1971, a previdência é estendida aos trabalhadores rurais – com a colaboração do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), que passou a emitir documentos necessários à obtenção do amparo previdenciário pelo trabalhador rural, e do Fundo do Trabalhador Rural (FUNRURAL) criado em 1963 – e em 1972, incorpora os autônomos (como os trabalhadores domésticos), e, ainda nessa década, é instituído o amparo à velhice e aos inválidos e o salário maternidade.

Em 1974, a política previdenciária assume maior importância por ser o elo entre a classe trabalhadora e o Estado, constituindo-se o maior órgão arrecadador da União. Destaca- se nesse mesmo ano, a criação do Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), desmembrando-se do Ministério do Trabalho e Previdência Social (MTPS).

Através da Lei nº 6.439 de 1977, foi instituído o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS). Esse era formado pelo Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS); Instituto de Administração Financeira da Previdência

Social (IAPAS); Central de Medicamentos (CEME); Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV); Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM) e a Legião Brasileira de Assistência Social (LBA). A partir do SINPAS adota-se uma medida de gestão para “proteção social” na área de assistência médica, cujo modelo é privatista, tendo o Estado como financiador, via previdência social.

Trata-se de um desenho complexo nos âmbitos institucional e organizacional, com a finalidade de responder às questões surgidas pelo sistema previdenciário.

No período em questão, década de 1970, identifica-se uma forte crise econômica, marcada pela falência do “Milagre Brasileiro” e pelas crises internacionais do petróleo, com consequente aceleração do processo inflacionário, explosão da dívida externa, recessão, desemprego e aumento da pobreza. Cenário marcado também pelo aumento da pressão popular para o restabelecimento das liberdades democráticas, com novos sujeitos sociais se expressando no cenário político através da organização sindical e popular (CABRAL; CARTAXO, 2011).

Nas palavras de Faleiros (2011, p. 67-68) tem-se que:

A Previdência Social brasileira pode ser configurada no período da ditadura como seguro social [...]. Esse seguro se baseava nas relações salariais e nos fundos públicos e privados, para garantir a cobertura de riscos inerentes aos acidentes, à doença, à velhice, à invalidez e a morte. A cobertura de riscos de acidente de trabalho esteve envolta em grandes disputas de interesses entre as companhias de seguro e as empresas [...]. A disputa pela Previdência Social implicava conflito de interesses entre empresários, políticos, donos de hospitais, seguradoras, sindicatos, militares, tecnocratas, profissionais, proprietários rurais e trabalhadores rurais e urbanos, mesmo no interior de um governo repressivo, que se impunha pela força das armas, combinada com a dinâmica política [...].

Pode-se assim finalizar esse tópico com a seguinte contradição: ao mesmo tempo em que caminhava para a universalização da cobertura e a ampliação dos benefícios (isto é, no sentido da seguridade social), mantinha uma base de financiamento restrita, fundada quase que exclusivamente nas contribuições dos trabalhadores, isto é, vinculada à concepção do seguro social (TEIXEIRA, 2006).

Até aqui a preocupação foi demarcar os momentos mais significativos na gênese da previdência social, com viés securitário, formatado para responder às necessidades do mercado, no que tange a economia e suas crises, mas também para incorporar parte das reivindicações dos trabalhadores. A seguir aborda-se a passagem da concepção de seguro ao status de seguridade social conferido pela Constituição Federal de 1988.