KİT POLİTİKALARI VE ÖZELLEŞTİRME

KİT’lerin özel sektöre devri 1950’li yıllarda hükümet programlarına bile girmiş, ancak uygulamaya yönelik ilk ciddi çalışmalar 1980’li yıllarda başlamıştır. 24 Ocak Kararlarını izleyen süreçte, devlet bütçesine getirdikleri yükü ortadan kaldırmak için kısa vadeli bir çözüm olarak KİT fiyatları serbest bırakılmış, uzun dönemli ve kalıcı bir çözüm olarak da özelleştirme gündeme gelmiş, V.Beş Yıllık Kalkınma Planından itibaren özelleştirme, kalkınma planlarına bir hedef olarak girmeye başlamıştır.2

1980 ve sonrasında, toplam üretimde önemli paya sahip olan KİT’lerin ürettikleri mal ve hizmetlerin bedellerinin piyasa fiyatına göre belirlenmesi KİT’leri piyasa ekonomisine dahil etme çabalarından kaynaklanmakta, fiyat kontrollerinin kaldırılarak mal ve hizmet fiyatlarının piyasa koşullarına göre KİT’lerce belirlenmesi ise, meydana gelebilecek görev zararlarının ortadan kaldırılmasını ve böylelikle KİT’lere bütçeden aktarım yapılmasının engellenmesini amaçlamaktaydı.3

1 _{Mehmet SOĞANCI, a.g.e. s.2}

2 _{Nursel ÖZTÜRK, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu denetçi yardımcıları için hazırlanan} “Özelleştirme ders notları”, www.ydk.gov.tr, Erişim Tarihi: 10.1.2005.

Devletin ekonomiden çekilmesi yaklaşımı çerçevesinde öncelikle KİT yatırımları ve kaynakları sınırlandırılmış, kamunun imalat sektöründen tamamen çekilme hedefi doğrultusunda, mevcut yatırımlar enerji, ulaştırma, telekomünikasyon gibi alt yapı yatırımlarında yoğunlaşmıştır. Bu durumun KİT’lere yansıması, tekel statüsüne sahip olan KİT’lerden bazılarının bu statülerinin kaldırılmasıdır. Örneğin Çaykur’un çay üretim ve dağıtım tekeli 1984’de, TEKEL’in sigara üretme ve dağıtma tekeli 1991’de, TŞFAŞ’nin şeker üretim ve dağıtım tekeli ise 1995’de kaldırılmıştır. Bu kaldırma ile piyasada tekel gücünün kırılması ile özellikle girişimcilere yaramış ve yeni alanlarda yaptıkları yatırımlarla fonksiyonel dağılımı kendi lehlerine çevirme imkanlarına kavuşmuşlardır.1

1985-1989 yıllarını kapsayan 5.Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda, özelleştirme hedefinden çok devletin alt yapıda yoğunlaşması şeklindeki yaklaşım çerçevesinde, KİT yatırımlarının enerji, madencilik, ulaştırma, haberleşme sektörleri ile rehabilitasyon ve darboğaz giderme alanlarında yoğunlaşması, özel sektörün yeterli olduğu alanlarda yeni yatırımlardan kaçınılması ve KİT’lere bağlı bazı işletmelerin hisse senetleri yoluyla halka açılmasının sağlanması yeni KİT politikaları olarak benimsenmiştir

.

5 Nisan 1994 yılındaki İstikrar Programının KİT’ler açısından önemi, KİT’lerce üretilen ürünlere maliyetleri karşılayacak oranda hatta onunda üstünde zam yapılması ve ürünlerin fiyat ayarlamalarının KİT yönetimlerine bırakılması yönünde izlenen politikalar olmuştur. 5 Nisan 1994 İstikrar Programı ile devletin ekonomiden biraz daha çekilerek gözetici, denetleyici ve standart koyucu asli işlevlerine yönelmesi öngörülmüştür. Bu kapsamda rekabetin, tüketicinin, fikri ve sınai mülkiyetin korunmasına ilişkin hukuki ve kurumsal düzenlemeler getirilmiştir.

1 _{Ebru AYYILDIZ, Konsolide Bütçe Transferleri İçinde Kit Transferlerinin Yeri, , Maliye} Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu Ankara, 2005, s.32

Bu dönemde hükümetlerin faiz, kur, KİT ürün fiyatları gibi temel fiyatların belirlenmesindeki etkisi büyük ölçüde devam etmiştir.1

1999-2001 yılları arasında KİT’lerin yeniden yapılandırılmasına yönelik düzenleme ve önlemler, 57. Hükümet tarafından uygulamaya konulan “Enflasyonla Mücadele, Mali Uyum ve Ekonomik İstikrar Programı”, 9.12.1999 tarihli IMF Niyet Mektubu’nda 2000 yılında, kamu sektörü temel dengesinin GSMH’ya oranının %3,7’lik fazlaya dönüşmesi amaçlanmıştır. Bu hedefe ulaşılabilmesi için alınacak önlemlere, 8 adet KİT’in fazla gelir elde etmesi hedefi de dahil edilmiştir. Buda ancak KİT ürünlerine yapılan zamlarla sağlanmaya çalışılmıştır.2

2001 Şubat krizi sonrasında, Mayıs ayında uygulanmasına başlanan Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı’nda, KİT’lere ilişkin, rekabeti ve etkinliği artırıcı yapısal reformlara da ana hatlarıyla yer verilmiştir. 2002-2004 döneminde, KİT’lerde yeniden yapılanma ve özelleştirmeye ilişkin politikalar 18.1.2002 tarihli IMF Niyet Mektubu ve gözden geçirme sürecinde belirlenen düzenleme ve önlemler doğrultusunda uygulanmıştır. Bu dönemde ağırlıklı olarak üzerinde durulan önlemler; özelleştirme ve performans kriterlerinin sürdürülmesiyle, atıl istihdama ilişkin olmuştur. KİT’lerin kurumsal yönetim ilkelerine uygun bir yönetim yapısına kavuşturulmasını amaçlayan yasa değişikliği de bu dönemde gündeme getirilmiştir.3

Kısaca KİT’ler, hakkındaki asıl sorunun bu kurumların zarar etmesi ve bu zararların Hazine tarafından karşılanmasıdır diyebiliriz. Ancak burada üzerinde durulması gereken nokta, KİT zararlarının yarıya yakını, hükümetlerin bu kuruluşlara verdiği özel görevlerden kaynaklanan “görev zararı”dır diyebiliriz.4

Türkiye’nin ihracata dayalı büyüme sürecine girdiği 1980’li yıllarda dünyada sermayenin mülkiyeti açısından iki büyük değişim olgusu yaşanmıştır. Bunlardan birincisi mülkiyeti kamuya ait olan KİT’lerin özel kesime aktarılması

1_{Salih Köse, 24 Ocak 1980 ve 5 Nisan 1994 İstikrar Programlarının Karşılaştırılması, Planlama} Dergisi, DPT’nin Kuruluşunun 42.Yılı Özel Sayısı.

2 _{Ebru AYYILDIZ, a.g.e. s.37} 3 _{Ebru AYYILDIZ, a.g.e. s.37} 4 _{Yakup KEPENEK, a.g.e. s.224}

veya diğer bir değimle özelleştirme, ikincisi ise birinci eğilimin daha da önem kazanmasını sağlayan, üretim araçlarında kamu mülkiyetini esas alan düzenlerin SSCB ile beraber çökmesidir. Dünya’daki bu büyük değişimin Türkiye’nin ekonomi politikalarına somut bir şekilde yansıması ise KİT’lerin özelleştirilmesi ile görülmektedir. Bunun yanında özelleştirme, devletin ekonomik yaşama karışmasını en aza indirmeyi amaçlayan ihracata yönelik büyüme politikasıyla da uyumlu bir süreçtir.1

Gelir dağılımı açısından KİT’lerin etkileri fiyat mekanizması ile olmaktadır. Bu açıdan KİT’leri fiyatlandırmalarını hangi esaslara göre yaptığına bakmak ta fayda vardır. KİT’ler tarafından üretilen mal ve hizmetlerin fiyatlandırılması, ekonomik, sosyal ve siyasi amaçların gerçekleştirilmesi amacına yönelik belirlenmektedir. Bu şekilde kamu ekonomisinin bazı amaçları gerçekleştirilirken, özellikle kaynak ayırımında etkinliğin sağlanması fonksiyonundan sapılabilmektedir. Örnek olarak, yoğun dışsal ekonomi etkisi olmayan mal ve hizmetleri üreten bazı kamu kuruluşlarının desteklenmesi veya zararlarının bütçeden karşılanması, bu kuruluşların verimsiz çalışmalarına sebep olabilmektedir. Ayrıca, bürokratların denetimden uzak kalan davranışları da, bu kuruluşların gereğinden fazla büyümesine yol açarak, kaynak kullanımında savurganlığı ve israfı artırmaktadır. Buna karşın yoğun dışsal ekonomi yaratan ve azalan maliyet koşulları altında üretim yapan KİT’lerin fiyatlarını marjinal maliyet fiyatlaması ilkesine uygun olarak saptamaları durumunda, hem kaynak ayırımında etkinlik sağlanmakta hem de kamunun diğer ekonomik amaçlarına ulaşılabilmektedir. Bazı KİT’lerin görev zararlarını bütçeden karşılaması durumunda, gelir dağılımı açısından olumlu bir etkisinin olduğunu söyleyebiliriz. Şöyle ki, demiryolu taşımacılığı, yükseköğrenim ve devlet hastanelerinin sundukları hizmetlerin önemli ölçüde devlet tarafından desteklenmesi gelir dağılımını iyileştirmektedir. 2

Bazı KİT’lerin ürettiklerin malların maliyetlerinin politik nedenlerle gereğinden fazla desteklenmesi durumunda ise, kaynak ayırımında etkinlikten uzaklaşılmasına sebep olmuştur. Örnek olarak tarım ürünlerinin arz ve talebi sık sık

1 _{Yakup KEPENEK, a.g.e. s.234} 2 _{Orhan ŞENER, a.g.e. s.94}

değiştiğinden, üretimde istikrarın sağlanması ve köylülerin gelir düzeyinin iyileştirilmesi amacıyla Toprak Mahsulleri Ofisi destekleme fiyat politikası uygulamaktadır. Ancak iktidar partilerinin bu fiyat politikasını oy avcılığında kullanması halinde, bazı tarım ürünleri, gereğinden fazla üretilmekte buna karşılık diğerleri yetersiz üretim miktarlarında kalmaktadır. Buda ülke çapında kaynak ayırımında etkinliği bozan bir unsur olarak görülmektedir.1 Bu destekleme fiyatları vergilerle karşılandığı için, kişisel gelir dağılımında zararlı çıkan kesim en çok vergi ödeyen ücretliler olmaktadır.

Konumuz açısından KİT’lerin en büyük etkisi ise, büyük boyutlardaki zararlarının karşılanması sırasında karşımıza çıkmaktadır. Bu açıdan, KİT zararları emisyon, borçlanma ve vergilerle kapatılmaktadır. Vergi gelirleri içindeki en büyük pay ücretlilerin olduğundan ilk zararlı çıkan olan kesim ücretliler olmuş, ve gelir dağılımındaki durum aleyhlerine dönmüştür. Borçlanma ile bu zararların kapatılmasında, borçlanma konusunda ayrıntılı olarak gördüğümüz gibi, bu borçlar tekrar vergilerle kapatılacağından, devlete borç veren sermaye kesimi alacağı faizle kazançlı çıkarken, ikinci zararlı çıkan kesim tekrar ücretlilerden oluşmaktadır. Emisyon enflasyonu kabartan en önemli etkenlerden olduğu sabit bir veridir. KİT açıklarının kapatılmasında emisyonun kullanılmasından kaynaklanan enflasyon artışlarından en fazla zararlı çıkacak kesim ne yazık ki tekrar ücretli çalışanlar ve sabit gelir edenler olmaktadır.

Özetleyecek olursak, özel kesime kaynak aktarmak amacıyla uygulanan düşük KİT ürünleri fiyat politikasının yarattığı zararların, dolaylı olarak, büyük ölçüde ücret ve maaş geliri elde edenler tarafından karşılanmakta ve bunun sonucunda da fonksiyonel gelir dağılımı girişimciler lehine ve emek aleyhine bozulduğu görülmektedir.2 Görüldüğü gibi her durumda zararlı çıkan kesim, çalışan ve üreten kesim, her zaman karlı çıkanlar ise, sermayedar, mülk sahibi ve rantiye olmaktadır. Belki de bizim Japonya dan veya Almanya dan farkımız bu noktada ortaya çıkmaktadır.

1 _{Orhan ŞENER, a.g.e. s.94} 2 _{Yaşar UYSAL, a.g.e. s.209}

Özelleştirme, bir kamu kuruluşunun mülkiyetinin kısmen ya da tamamen özel sektöre devredilmesidir. Ülkemizde özelleştirme konusu ilk kez 1984 yılında kabul edilen 2983 sayılı yasa ve 1985-1989 dönemini kapsayan 5. Beş Yıllık Kalkınma Planında ile gündeme gelmiştir.

Özelleştirme programları kapsamlı bir biçimde ilk kez Şili’de ve daha sonra İngiltere’de uygulamaya konuldu. Şili uygulaması başarısız olmasına karşın, İngiltere’nin uygulamaları başarılı sonuçlar vermiştir. Bir ekonomi politikası olarak özelleştirmenin kurumsal dayanağı, Chicago Ekolü tarafından formüle edildi ve İngiltere ile ABD’nin 1980’li yıllardaki tutucu hükümetleri tarafından uygulamaya konulmuştur.1 Ülkemizde uzunca yıllar sürekli gündemde kalan özelleştirme de alınan mesafe çok sınırlı iken, istenilen özelleştirmeler ancak 2003 yılından sonra kısmen yapılabilmiştir. Özellikle Tüpraş ve Telekom gibi özelleştirmenin ana kalemleri 2003-2006 döneminde kamu mülkiyetinden çıkarılmıştır.

Özelleştirmenin amaçları içerisinde en önemlilerinden birisi, kaynakların rasyonel kullanımının sağlanmasıdır. Bu yaklaşıma göre, mülkiyet yansız olamaz ve yalnızca özel mülkiyet var ise kaynaklar etkin kullanılmaktadır ve kamu mülkiyetinde etkin, hızlı ve verimli karar süreçleri işletilemez görüşü hakimdir. Bu görüşün dayandığı sebep ise, kamu mülkiyetinin sahibinin somut bir biçimde belli olmaması şeklinde izah edilmektedir.2 Özel mülkiyetin rasyonel davranarak sadece kendi çıkarlarını koruyacağı düşüncesi ise toplumsa açıdan büyük sakıncaları da beraberinde getirmektedir. Bu yüzden günümüzün en güzel uygulamalarından birisi olan ve toplumsal yararı ön plana çıkaran sosyal devlet anlayışı gelir dağılımı açısında da zayıf ve yoksul olanlar için koruyucu bir görev görmektedir.

Konumuz açısından özelleştirmenin amaçları arasında sayılan önemli bir nokta da, sermaye sahipliğinin geniş toplum kesimlerine yaygınlaştırılmasıdır. Kuşkusuz bu yaklaşım gerek gelir bölüşümün de olumlu etkisiyle ekonomik, gerekse toplumsal yaşamın katılımcı, demokratik öğelerini güçlendireceği için siyasal açıdan olumlu bulunabilir. Fakat uygulamada bu durum görülememektedir. Bunun sebebi

1 _{Orhan ŞENER, a.g.e. s.99} 2 _{Yakup KEPENEK, a.g.e. s.234}