BORÇLANMA POLİTİKAS

Borçlanma devletin önemli finansman kaynakları arasındadır. Borçlanmanın etkinliği ise bilinçli bir borçlanma politikasına ve borç yönetimine bağlıdır.Alınan borcun getirisi, yüksek yatırım alanlarında kullanılması, borçlanma ve geri ödemede de en uygun zaman ve vade yapısının tespit edilmesi, borç yönetiminin etkinliği için gereklidir. Borçlanma miktarında meydana gelen artışların enflasyonist veya deflasyonist etkiler yaratması, borç yönetimi politikalarının başarı veya başarısızlığına bağlıdır. Borçlanma araçlarının ihraç edildiği piyasaların büyüklüğü, gelişmişliği ve yatırımcıların gelecekle ilgili beklentileri, borçlanma araçlarının seçiminde önemlidir.1

Devlet, kamu açığı finansmanında kullandığı yöntemlerden biri olan borçlanmayı iki şekilde gerçekleştirmektedir. Bunlardan birincisi iç borçlanma, diğeri ise dış borçlanmadır. Devlet normal olarak iç piyasadan borçlanır. Ancak birçok sebeplerle dışarıdan borçlanmaya mecbur kaldığı veya tercih ettiği durumlar da söz konusu olabilmektedir. Bir ülkenin ekonomik kalkınmanın finansmanında iç finansman kaynakları devamlı, dış finansman kaynakları ise geçici niteliktedir.2

Buna göre, iç borçlar, kamu bütçesinde yer alan hizmetlerin finansmanı için yurt içi kaynaklardan elde edilen ve alınması ve ödenmesi durumlarında ülkenin toplam kaynaklarının artması ya da azalmasını sonuçlandırmayan kamu borçlanması türü şeklinde tanımlanabilir.3 Bu borçlanmanın kaynaklarından birisi Merkez Bankası’dır. Çünkü, iç borçlanmada devletin en kolay başvurabileceği kaynaklardan birisidir Merkez Bankası. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde bağımsız bir mevki ve parasal kurum olarak çalışamaması nedeniyle, devletin olağan yollarla kaynak temininde zorlanması durumunda Merkez Bankası kaynaklarından borçlanma yoluna gitmektedir. Devlet kişisel tasarrufların yanında, verimli kamu kurum ve kuruluşlarından da kaynak sağlayabilir. Özellikle yarı zorunlu veya zorunlu şekilde

1 _{Necla A. AKLAN, Kamu Kesimi İç Borçlanmasının Makro Ekonomik Etkileri ve Türkiye} Örneği, Yayınlanmamış Doktora Tezi, Uludağ Üniv. Bursa, 2000, s.125

2 _{İsmail TÜRK, a.g.e. s.292}

3 _{Aytaç EKER ve Metin MERİÇ, Devlet Borçları (KamuKredisi), Anadolu Yayıncılık, 3.Baskı,} İzmir, 2000, s.85

belirli fonları ya da kesintileri toplayan kurum ve kuruluşlar, bu şekilde topladıkları büyük miktarlara erişen fonlarını devlete ya da diğer kurum ve kuruluşlara borç verebilir.1

Gelişmekte olan ülkelerde iç borçların kalkınmanın finansmanında yeterli olmaması ve gerekli fonları oluşturamaması, bu ülkelerin dış borç kaynaklarına başvurmalarına yol açmaktadır. Bu gibi ülkeler sahip oldukları tasarruf-yatırım ve üretim seviyesi olarak istedikleri kalkınma hızını sağlamada yetersiz kalırlar. Bu yüzden gerekli dış finansmanın sağlanması ve gerekse iç kaynakların yetersiz olması durumundan dolayı bunun telafi edilmesi gerekmektedir. Hem iç borçlanma hem de dış borçlanma da güdülen amaca varılabilmenin etkin bir borç yönetimi gerektirmektedir. Bu noktada borç yönetiminin tanımını da yapabiliriz. Buna göre borç yönetimi, bir ülkenin ekonomi politikasına yardımcı olmak üzere kamu borçlarının miktarında ve bileşiminde değişiklikler yapılmasıdır.2

Kamu politikalarını ve uygulamalarını şekillendirecek ve kaynak tahsisini bu çerçevede yönlendirecek 2007-2009 yıllarını kapsayarak 2007 yılı bütçe sürecini başlatan orta vadeli programda da borçlanma politikasının temel amacına şu şekilde değinilmiştir. Borçlanma politikasının temel amacı, riskler, borçlanmanın vadesi ile para ve faiz cinsinden kompozisyonu dikkate alınarak, kamu finansman ihtiyacının en düşük maliyetle karşılanmasıdır. Nakit ve borç yönetiminde oluşabilecek likidite risklerinin azaltılması amacıyla, yeterli düzeyde rezerv tutulması politikasına devam edilecektir.

Kamu harcamalarının asıl finansman kaynağı vergi gelirleridir. Devletin benimsemiş olduğu ekonomik politika, ülkenin içinde bulunduğu ekonomik konjonktür, vergiye alternatif, başta olmak üzere, başka finansman kaynaklarına da başvurulmasını gerektirebilmektedir. Kamu açıklarının borçlanma ile finansmanı, açıklar geçici ise her zaman mümkündür. Sürekli kamu açıkları söz konusu ise, borçlanma ile finansmanda biraz daha hassas olunması gerekmektedir. Devlet

1 _{Aytaç EKER ve Metin MERİÇ, a.g.e. s.36}

2 _{Macit İNCE, Devlet Borçlanması, Ankara Üniv. İkt.Tic. İlimler Akademisi Yayını, Ankara, 1976,} s.193

açısından borçlanma gideri, eninde sonunda gerçek kamu finansman kaynağı olan vergilerle karşılanacağından, borçlanmanın sürekliliği şu iki varsayım çerçevesinde rasyonel olacaktır. Dayanak olarak kendisini mantıklı bir meşru zemine oturtan borçlanmada, ya gelecekte, kayıt dışı ekonominin kayda alınması veya ekonomide yeni iş ve istihdam alanlarının genişlemesi sonucu ülke vergi potansiyeli artma durumundadır. Böyle bir ekonomin gidişatında borçlanma uzun süreli sürdürülebilir. Aksi takdirde kamu finansmanında, senyoranj dahil diğer tüm alternatif finansman araçları daha rasyonel olabilmektedir.1

Devletin iç borçlanmalarına karşılık yapılan faiz ödemeleri transfer giderlerinin bir şeklidir. Devlet borçlarının gelir dağılımı üzerindeki etkisi işte bu faiz ödemelerinde ortaya çıkmaktadır. Bunun yanında devletin borçlanma tahvillerine uygulanan faiz oranlarının vergi kanunlarındaki vergi oranları ile muafiyet ve istisnaları, ekonominin enflasyonist ve deflasyonist süreç içinde bulunmasına göre de gelir dağılımı üzerindeki etkisi değişik olabilmektedir.2

Kamu borçlanmalarının amacı ne olursa olsun, istihdam ve gelir dağılımı üzerinde çeşitli etkiler meydana getirmektedir. Devlete borç veren kesim haliyle birikimi olan yüksek gelir gurubuna ait kişilerdir. Durum böyle olunca da devlet borçlarına ödenen faizler zaten gelirleri yüksek olan kesime doğru yeni bir gelir kaynağı oluşturarak gelir dağılımındaki eşitsizliği daha da arttırmaktadır. Alt gelir grubuna bağlı fertlerin faizlerin finansmanına katılma payı fazla olduğu halde ellerindeki tahviller sınırlıdır. Devletin faizleri vergi ile finanse etmesi durumunda ise gelirin yeniden dağılımı alt gelir gruplarından yüksek gelir gruplarına doğru bir gelir akımını gerçekleştirir. Devlet borçlarının gelir dağılımı üzerindeki etkisinde devlete vergi ödeyenlerle, borç verenlerin aynı kişi veya kurum olmaları halinde herhangi bir adaletsizlikten bahsedilemez. Ancak, şu noktayı da mutlaka belirtmek gerekir ki, devlete borç verenler ile vergi ödeyicileri aynı kişiler değil ise bu kez

1 _{Türkmen DERDİYOK, XVI. Türkiye Maliye Sempozyumu, 1980 Sonrası Borçlanma Politikaları,} Antalya, 2001, Makale, s.1

ortaya gelir dağılımı ile ilgili problemler çıkacaktır. Bu durum ülkemizde ki durumu işaret etmesi açısından önemlidir.1

Enflasyon dönemlerinde borçlanmanın gelir dağılımı üzerindeki olumsuz etkileri ne yazık ki yine düşük gelir grupları üzerinde daha fazla olmaktadır. Devlete parası olmadığı için, borç veremeyen kesimlerin gelirleri, bir yandan enflasyon nedeniyle azalmakta, diğer taraftan da bu kişiler ödedikleri vergilerle devlet borçlarının faizlerini finanse etmektedirler. Paranın satın alma gücünün değişmesi nedeniyle, gelir dağılımı devletten alacaklı olmayan kesimler aleyhine bozulmaktadır.2

Özel kesim kurum ve kuruluşlarının kamuya verdikleri borç miktarı da, gelir dağılımı üzerinde etkilidir. Özellikle özel kesim kuruluşlarının sahipleri genellikle gelir seviyesi yüksek kişilerden oluştuğu için, devlet borçlanması içinde önemli bir pay almakta ve gelir dağılımını düşük gelirliler aleyhine bozmaktadırlar.3

Borçlanma politikasının gelir dağılımı üzerine etkilerini özetleyecek olursak, borçlanma politikasının düzenleyici bir politika olarak kullanılabilmesi ve özellikle gelir dağılımında adaleti sağlayama yönelik bir politika olarak kullanılabilmesi için öncelikle etkin bir borç yönetiminin olması gerekmektedir. Ayrıca devlete borç verenlerle, borcu finanse eden kesimin aynı olması, borçlanmadan elde edilen gelirlerin vergi muafiyeti olmaması ve daha uzun vadelere yayılabilme ihtimallerinin olması gibi konuların üzerinde durulması gerekmektedir.