ŞEMA 2: KÜRESELLEŞME SÜRECİNİN ÜCRETLERE ETKİ VE SONUÇLAR
A. Kamunun Ekonomik Yaşamdan Uzaklaştırılması
Genel anlamda küresel esaslı politikaların hedeflerinin “kamusal mekanizmaların” tasfiyesi, piyasa ekonomilerinin yaygınlaştırılması ve ulusal ekonomi mekanizmalarının bu amaçlar doğrultusunda yeniden formüle edilmesi olduğu öne sürülebilir277. Belirtilen bu düzende yalnız devletler arasındaki ilişkilere göre şekillenen uluslararası ekonomik sistem, ciddi bir değişim geçirerek devlet dışında başka aktörlerin de dahil olması ile farklı boyutlar içeren küresel bir sistem halini almaktadır. Farklı düzlemlerde şekillenen küresel ilişkiler farklı güç merkezleri yaratırken; şirketler, örgütler ve hatta yasadışı gruplar da kendi düzlemlerinde birer aktör rolü oynamaya başlamışlardır278. Küresel düzenin önemli aktörleri varlıklarıyla devletlerin ötesine geçen ÇUŞ’ler, düzeni yönlendiren ve denetleyen uluslararası finans kurumları, küresel ekonomik yapılanmada kamunun ekonomik yaşamdan çıkarılmasını talep etmekte, baskı yapmaktadırlar.
Bu gelişmelerin fikri temelini oluşturan yeni-liberalizm düşüncesi ilk olarak Chicago Üniversitesi'nden Milton Friedman'ın öncülüğünde kendilerine ‘Monetaristler’ denen bir grup ekonomist tarafından ortaya konulmuştur. Bu grup 1970’li yıllardaki krizin aşılmasında Keynesci iktisat politikasının yetersizliğini öne sürerek, krizin sorumlusu olarak para arzının
277 Masceranhas, R.C.; “Building on Enterprice Culture in the Public Sector: Reform of the Public Sector in
Australia, Britain and New Zealand” Public Administration Review, the American Society for Public Administration, Washington D.C.,March 2003, Cilt 53, Sayı 4, s. 326.
278 Kaymakçı, Oğuz- Çeştepe, Hamza; “ Global Ekonominin Ulus Devlet Üzerine Kaotik Etkileri” Ekonomik
hükümetlerce gereksiz ve aşırı ölçüde arttırılmasını göstermişlerdir279. Aynı okul mensubu bir diğer grup iktisatçı ise, enflasyon konusuna değişik yaklaşarak, literatüre "Rasyonel Beklentiler Teorisi" adıyla giren görüşü ortaya atmışlardır. J.K.Muth, T.Sergent, R. Lucas gibi ekonomistlerce geliştirilen bu görüşe göre, yeni-liberal ekonominin düzgün işleyen piyasa mekanizması üretim ve tüketim kararlarında optimaliteyi sağlar, dolayısıyla toplumun refahı en üst düzeye çıkar. Burada kamunun üretici ya da tüketiciyi korumak amacıyla piyasaya müdahalesi şiddetle eleştirilmekte, buna karşın özelleştirme savunulmaktadır280.
Amerikalı iktisatçı Arthur Lafter tarafından geliştirilen “Arz Yönlü İktisat Kuramı”nda ise iktisadi sorunların temelinde üretimin, talebe cevap verememesi yatmaktadır. Vergi indirimleri ile toplam üretimi arttırmak ve sonuçta kamunun vergi gelirlerini arttırmak mümkün olacaktır. Kamunun ekonomik varlığının ekonomik etkinliği engellemekte olduğu savına dayanarak devletin ekonomik fonksiyonları daraltılmalı ve küçültülmelidir. Bu görüşte daha küçük bir devlet ve rekabete dayalı geniş bir pazar ekonomisi önerilmektedir. Bu kuram benzerleri gibi, özelleştirme akımının doğuşunda etkili olmuştur281.
Virginia Politik İktisat Okulu öğretisi olarak bilinen “Kamu Tercihi Kuramı ve Anayasal İktisat” isimli başka bir yaklaşım da kamunun ekonomiden dışlanmasına katkıda bulunmuştur. Bu görüşlerde en önemli pay, 1986 yılında Nobel ekonomi ödülü alan Buchanan aittir. Friederich Hayek, Milton Friedman ve James M. Buchanan üçlüsü ile şekillenen Anayasal İktisat görüşü, tarihsel olarak Keynesci felsefeyi reddetmek için ortaya çıkmış görüntüsü vermektedir282.
Sıralanan bu yaklaşımlarda kamunun sosyal devletin finansmanında gerek duyduğu vergiler, uluslararası sermayenin kar marjını azaltması ve ulusal hukuka bağımlı kılmasından dolayı yeni-liberal anlayışın kaçındığı bir konu olmaktadır. Bu nedenle yeni-liberal politikalara yönlendirilen uluslararası küresel düzende değişik yöntemlerle vergiler azaltılmakta olup, gelecekte belki tamamen kaybolacaktır. Yeni-liberal politikaların sermayenin vergi yükünü azaltma amacıyla başvurduğu yol, piyasaların liberalleştirmesi aracılığıyla ülkeler arasındaki vergi indirimi rekabetini teşvik etmesidir. Yaratılan bu vergi düşürme rekabeti ekonomik sisteme ve işgücü piyasalarına çeşitli şekillerde yansımaktadır. Bunlar;
-Makro ekonomik istikrar politikalarının kapsamını daraltmak,
-Kamu hizmetleri, istihdam ve sosyal güvencelerdeki gelişmeleri sınırlamak,
279 Dinler, Zeynel; İktisada Giriş, Ekin Kitapevi, Bursa,1996, s. 283.
280 Dornbusch, Rudriger- Fischer, Stanley; Macroeconomics, Kelkoo Books Company, London,1990, s.10-18. 281 Suiçmez, Havva; “Dünya’da ve Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları”, Kamu Maliyesi, Türk-İş Yayını,
Ankara,1992, s.48.
-Kamuya ait varlıkların kullanımında karşılığını vermekten kaçınmak, -Vergi yükünü sermayeden emeğe kaydırmak,
-Gerçek ücretleri budamak, işgücü maliyetini ve etkin talebi arttırmak, şeklinde sıralanabilir283.
1. Yeni-Liberal Politikalar ve Özelleştirme
1970 ekonomik bunalımı ile yeniden gündeme gelen liberalizm, sosyalist sistemin dağılması ile uluslararası bir nitelik kazanmıştır. 1980'lerden itibaren, kapitalist sistemin “yeni- liberal” anlayışında, devletin her türlü müdahalesinin en aza indirilmesi, ulus devletlerin hükümranlık haklarının kısılması esas alınmıştır. Kamunun yerini alacak rakipsiz karar merkezleri ise; Merkez ülkeler, piyasalar ve uluslararası şirketler olarak belirlenmiştir284.
Yeni-liberal çözümlemenin getirdiği "yeni devlet anlayışı" özelleştirme ile devleti işletmecilikten çekerek küçültürken, 19. yüzyıl benzeri savunma, diplomasi, adalet gibi hizmetleri ifa etmesini, mal ve hizmet üretimini piyasaya bırakmasını öngörmektedir. Günümüzde eğitim, sağlık gibi kamusal hizmetlerin, elektrik gibi doğal tekellerin piyasa aracılığı ile sunulmasına yönelik düzenlemeler bu görüşler doğrultusunda yapılmaktadır. Kamunun ekonomik yaşamın dışına çekilmesi özelleştirme ile sınırlı olmayıp, ücretlerin kısılmasını, sosyal devlet anlayışının kaldırılmasını, uluslararası finans kurumlarının ulusal kurumların yerine ikamesini ve daralan istihdam ile emeğin örgütlü pazarlık gücünü oluşturan sendikaların tasfiyesini bu kapsamda düşünmek gerekecektir.
Uygulamada özelleştirme eskiye dayanmakla birlikte, esas itibariyle 1979 sonrasında önce İngiltere’de Muhafazakar Hükümet döneminde etkinlik kazanan, daha sonra yaygınlaşan bir akımdır. Önceleri kamusal endüstrinin özel sektöre devri olarak görülen ve “denationalization” (kamu mülkiyetinden çıkarma) terimi ile isimlendirilen bu uygulama için, Thatcher hükümetinin işbaşına gelmesiyle özelleştirme karşılığı olarak “privatization” terimi kullanılmıştır. Çünkü özelleştirme, kamu işletmelerinin özel sektöre devri ile sınırlı bir kavram olmayıp bunun ötesinde piyasaların liberalleştirilmesi ve kuralsızlaştırması dahil daha geniş amaçlar ve politikaları kapsamaktadır285.
283 Dolvik, Torres; s. 17 .
284 Türk-İş; Özelleştirmeye Karşı Sosyal Devleti Koruma Komisyonu Raporu, Ankara,1998, s.3.
285 Dartan, Muzaffer; “The Political Economy of Privatization,Privatization in Turkey and in the World: Issues and
Kavram olarak özelleştirme, hükümet politikaları nedeniyle kaynakların ve ekonomik faaliyetlerin kamudan özel sektöre transfer edilmesidir. Üretim araçlarının devri, kamu kurumlarına özel sektörden daha fazla mal ve hizmet alımı zorunluluğu getirilmesi veya özel sektöre, kamu sektörü tarafından sağlanan (örneğin belediye taşıma hizmetleri gibi) mal ve hizmetlerin kendileri tarafından sağlanması için uygun ortam hazırlanması şeklinde algılanmaktadır286. Geniş anlamda özelleştirme, kamunun ekonomik faaliyetlerinin azaltılması veya tamamen ortadan kaldırılması, yönetim biçim ve usullerinin değiştirilmesi yani kamu girişimleri yönetiminin özel kesime devredilmesi demektir287. Geniş anlamda özelleştirme; ekonomik, mali, sosyal, siyasi nedenlerle milli ekonomi içerisinde devletin iktisadi etkinliğini azaltarak, ekonomide piyasa güçlerinin hakim olmasını sağlayacak ekonomi politikalarını kapsayan bir "şemsiye kavram" niteliğindedir288. Dar anlamda özelleştirme, kamu iktisadi girişimlerinin mülkiyetinin özel kesime devredilmesidir. Dar anlamda özelleştirme, sahiplik devri işlemi olarak, üretim ve bölüşüm ilişkilerini değiştiren ve yeniden inşa eden bir süreç olarak nitelendirilebilir289.
Özelleştirme, küresel ekonominin yaratılmasında olmazsa olmaz bir gereklilik olarak gösterilmekte ve ülkelerin kamuoylarını özelleştirme fikrine hazırlamak için geliştirilen ideolojik alt yapı, tanıtım ve tutundurma aracı olarak kullanılmaktadır. Özelleştirmenin hedefleri;
• Verimliliği arttırmak, • Fiyatları düşürmek,
• Kıt kaynakları toplumda etkin bir biçimde dağıtmak,
• Açık veren kamusal faaliyetler konusunda devlet bütçesini küçültmek, • Gelir sağlamak,
• Kamu açıklarını azaltmak, • Ulusal serveti tabana yaymak,
• Kamuda çalışan insan sayısını azaltmak şeklinde sıralanmaktadır290.
Boğaziçi University Centre for Comparative European Studies, Discussion Paper Series, Economics, İstanbul, 1999, s.3.
286 Livesly; s.98
287 Özay, İlhan; “İdare Hukuku Yönünden KİT’leri Özelleştirme Çalışmaları” Organizasyon ve Halkla İlişkiler
Merkezi (ORHİM) Seminerler Serisi, İstanbul, 1986, s.181.
288 Heald, D.- Moris, G.; “Why Public Sector Unions Are on the Defensive?”, Personel Management, Vol.16, No.
5, London, May 1984, s.30-34.
289 Üşür, İşaya; “Özelleştirme: Niteliği ve Tartışmaları Dolayısıyla Bazı Tezler ve Notlar”, Ekonomide Durum,
Kitap: 3-4, Türk-İş Yayını, Ankara,1998, s.238-244.
Özelleştirmenin yapılmasında daha geniş gerekçeler ileri süren görüşler de bulunmaktadır. Özünde yeni-liberal yaklaşımı yansıtan bu görüşler; liberal/muhafazakar devlet anlayışının sosyal demokrat devlet anlayışı karşısında galip geldiği, seçmenin devlet müdahalesi yerine özelleştirmeyi ve piyasa ekonomisini tercih ettiği, bürokrasinin etkin kaynak tahsisini gerçekleştirmediği ve yaratılan rant ekonomisinde bürokrasinin politikacı ile birlikte hareket ettiği, yaygın özel mülkiyetin olmadığı ekonomiler piyasa ekonomisi olmayacağından servetin tabana yayılamayacağı ve en önemlisi ekonomik politik gerekçe olarak sendikaların, çiftçi birliklerinin, bürokrasinin ekonomik etkinliklerinin halkın yoksulluğuna yol açtığı, bunun yerine üretim araçlarının sermayeye iade edilmesiyle tüketici egemenliğinin gerçekleşeceği şeklindeki savlardır. Açık ifade edilmemekle birlikte özelleştirme, sendikaların gücünü azaltma amaçlı olarak da görülebilir291.
Gelişmeler özelleştirmenin görünürdeki amaçlarıyla, gerçek amaçlarının farklı olduğunu ortaya koymaktadır. Çünkü küreselleşme ideolojisinin merkezinde “her şeyin piyasa için” olduğu söylemiyle kamunun her türlü müdahalesinin en aza indirgenmesi, gerekirse devletlerin egemenlik haklarının kısılması bulunmakta, küreselleşme yayılmacı güçlerin dünyanın değişik bölgelerine yerleşmesi için gerekçe oluşturmaktadır. Bu sistemin önemli uygulama aracı olan özelleştirme, ekonomik araç olmasının yanı sıra siyasi bir hedef olmaktadır. Özelleştirme salt olarak satış değildir. Sosyal devletin küçültülmesi, giderek ortadan kaldırılması, devletin ekonomik faaliyetlerden çekilmesi, (örneğin enerji, sağlık, eğitimin özelleştirilmesi gibi) kamu hizmetlerinin özel sektöre gördürülmesidir. Özelleştirme fikri her ne kadar gelişmiş ülkelerden çıkmış olsa da, gelişmekte olan ülkelere uygulatılmakta ve özelleştirme, uluslararası sermayeden mali ve politik destek almanın koşulu olmaktadır. Bu nedenle özelleştirme programları, Dünya Bankası ve IMF’nin denetimindeki uluslararası kuruluşlar tarafından yapılmaktadır292.
Özelleştirme uygulamasının;(ı)kamu mallarının finansmanının özelleştirilmesi (mal ve hizmet üretimi devlet tarafından yapılmakla birlikte, finansmanı satış, harç gibi vergi dışı gelirlerle sağlanır),(ıı)kamu mallarının üretiminin özelleştirilmesi (burada üretim araçlarının mülkiyeti devlette kalmakta, mal ve hizmet üretimi özel kesime ihale edilmektedir. Günümüzde belediyeler çeşitli restoran, çay bahçesi vb. hizmetleri genelde bu şekilde yürütmektedirler), (ııı)kamu girişimlerinin mülkiyetinin kısmen veya tamamen özelleştirilmesi (üretim vasıtaları, yönetimin yarısından çoğunun veya
291 Akalın, Güneri; KİTLER ve Özelleştirmeleri, Gazi Kitapevi, Ankara, 2003, s.219-222 292 Özdemir, Musa; “Özelleştirmenin Denetimi” Türk-İş 99 Yıllığı, Ankara, 1999, s.471-472.
tamamının özel kesime devredilmesi), (ıv)kamu tekellerinin kaldırılması şeklindeki gerçekleştirildiği ifade edilebilir293.
Gelişmiş ülkeler içersinde geniş çaplı ilk özelleştirme uygulaması İngiltere’de başlatılmıştır. İngiltere’de 1979 yılında Thacher başkanlığında Muhafazakar Hükümet iş başına geldiğinde daha önce kamulaştırılmış endüstri kollarının (telekomünikasyon, enerji, gemi inşa, çelik, ulaştırma) ekonomik boyutları GSMH’nın %10’na eşit olup, toplam yatırımların %14’ünü gerçekleştirmekte ve 1.5 milyon kişiye istihdam sağlamaktaydı. Thacher’ın hükümeti bıraktığı 1990’da ise kamu varlıklarının yarısı satılmış bulunmaktaydı294.
1985-1995 arasındaki on yıllık dönemde özelleştirmenin rakamsal boyutları İngiltere’de 85, Fransa’da 34, İtalya’da 17, Hollanda’da 10, İspanya’da 8, Almanya’da 2 milyar dolardır. 1990’ların ikinci yarısında Batı ve Doğu Avrupa ülkeleri dahil küresel bazda 50 ülkede kamuya ait işletmelerin özelleştirmesinin rakamsal boyutu 120 milyar dolar civarındadır295.
TABLO 10: BAZI AVRUPA ÜLKELERİNDE ÖZELLEŞTİRME