II. DÜNYA SAVAŞI SONRASI ARAYIŞLAR:
2.4. Antarktika Antlaşmalar Sistemi (AAS)
2.4.5. Antarktika Antlaşması Çevre Koruma Protokolü (Madrid Protokolü)
Daha 22 Eylül 1983’te Antarktika meselesi Birleşmiş Milletler’in (BM) gündemine alınmıştı. Kasım 1983’te yapılan BM Genel Kurulunun 38. Oturumunda Antarktika ile ilgili en tartışmalı konular görüşülmüştü. Bunlar: özellikle yer altı kaynakları potansiyeli konusundaki karar süreçlerine kimlerin katılacağı; katılım şartlarının ne olacağı; mevcut Antarktika Antlaşmalar Sisteminin yeterli olup olmadığı; Kıta’nın kaynaklarının insanlığın ortak mirası kapsamına alınıp alınmayacağı hususlarıydı. Konuyu BM gündemine taşıyan grubun liderliğini yapan Malezya Başbakanı Mahathir Bin Mohammad, Antartika Antlaşmasını yapan ülkelerin, BM’nin iradesini temsil etmeye yeterli olmayan bir seçkin azınlık olduğunu iddia ediyordu. Benzer şekilde başkaları da, Antarktika rejiminin, bu seçkinler kulübünün kendi bireysel ve grupsal çıkarlarına odaklanmış şekilde işletildiğini öne sürüyorlardı. Seksenli yıllar boyunca tartışmalar Danışman Ülkeler arasındaki Antarktika Madencilik Faaliyetlerinin Düzenlenmesi Hususunda Sözleşme (CRAMRA) müzakereleriyle eşzamanlı yürüdü. Gerek dışarıdan gelen eleştiriler gerekse CRAMRA müzakerelerinin Danışman Ülkeler içerisindeki uyumu
316 Beth C. Clark & Alan D. Hemmings, “a.g.e.”, s. 49, 50, dpn.4 317 Beth C. Clark & Alan D. Hemmings, “a.g.e.”, s. 51
bozması ve bü ülkelerin yeni bir oydaşma ortamı sağlama ve eleştirileri yumuşatma arayışları Madrid protokolünü yarattı318.
Madrid Protokolü, CRAMRA’nın bir türlü onaylanmaması sonucunda doğmuş bir geniş tabanlı uzlaşma metnidir. CRAMRA, Antarktika doğasının korunmasıyla madencilik taleplerinin uzlaştırılarak düzenlenmesi ve Kıta’da madencilik faaliyetlerinin katı kurallara bağlanması konseptindeydi. CRAMRA, Antarktika Antlaşması’nın egemenlik öne süren ülkeleri ile diğerleri arasında ve gelişmekte olan ülkeler ile gelişmiş ülkeler arasındaki çıkar çatışmalarının uzlaştırılması arayışı olan 6 yıllık müzakerelerden sonra Haziran 1988’de kabul edildi; fakat onay aşamasını geçemedi. Çünkü bu dönemde çevreci bilinç tüm dünyada yükselmekteydi. CRAMRA, madenciliği sert çevreci önşartlara bağlıyor olsa da yasaklamadığı için çevreyi koruyucu nitelik taşımadığı şeklinde damgalandı. En başta Avustralya Mayıs 1989’da CRAMRA’ya karşı olduğunu bunun yerine Kıta’nın bir dünya parkı ya da bakir bir rezerv olarak muhafazasından yana olduğunu ilan etti. Peşinden Fransa Hindistan ve Belçika’nın desteği geldi. Belçika CRAMRA’yı uygunsuz ve tehlikeli olarak niteliyordu. Haziran 1989’da Fransa, Avustralya’nın Kıta’yı bakir rezerv halinde koruma hedefine yönelik yeni bir antlaşmanın müzakere edilmesi için işbirliği çağrısı yaptı. Bu gayretler neticesinde Madrid Protokolü meydana geldi319.
Antarktika Antlaşması Danışman Ülkeler Paris Toplantısı öncesinde Ekim 1989’da Fransa ve Avustralya ortaklığında bir öneri gündeme getirildi. Bu öneride Antarktika çevresi ve ilişkili ekosisteminin korunması için kapsamlı kriterler belirlenmesi isteniyordu. Paris toplantısında, çeşitli itirazlara rağmen, Şili, Yeni Zelanda İsveç ve ABD tarafından kapsamlı bir koruma kriterleri taslağı sunuldu. Öneriler arasında kapsamlı bir koruma kriterlerinin meydana getirilebilmesi için yeni bir konvansiyon düzenlenmesinin daha iyi olağı da vardı. Tüm önerilerin ortak noktası mevcut kriterlerin yetersiz olduğu ve geliştirilmesi gerektiğiydi. Çünkü Arjantin gemisi Bahaia Paraiso’nun Anvers Adası’nda karaya oturması (Şubat 1989) sonucu denize akaryakıt sızması ve Exxon Valdez Kazası gibi olaylar acil koruma
318 Thomas J. Cioppa, “a.g.e.”, s. 177
319 S. K. N. Blay, “New Trends in the Protection of the Antarctic Environment: The 1991 Madrid
Protocol”, The American Journal of International Law, Vol. 86, No. 2 (Apr., 1992), pp. 377-399, s. 377, 378
tedbirlerine ihtiyaç olduğu şeklindeki duyarlılığı yükseltmişti. Fakat yeni bir konvansiyon ihtiyacının olup olmadığı tartışmalıydı. Neticede, Avustralya ve Fransa’nın önerisiyle birlikte CRAMRA’nın da, 1990 yılında yapılacak özel bir Danışman Ülkeler Toplantısında görüşülmesine karar verildi320.
Bu özel toplantı Şili de gerçekleştirildi. Burada Sovyetler’in ve Yeni Zelanda’nın da desteğiyle ibre büyük oranda Avustralya - Fransa önerisi yönüne döndü. Norveç Büyükelçisi Rolf Trolle Anderson, değerlendirilmesi talebiyle bir taslak protokol sundu (Andersen Notu). Bu taslak büyük oranda Avustralya- Fransa önerisini yansıtıyordu. Taslak 1991’de Madrid’de gerçekleştirilecek ikinci özel toplantıda temel taslak olarak ele alınmak üzere kabul gördü ve 1991 sonunda kabul edilen Madrid Protokolünün temeli oldu321.
Madrid Protokolü, sivil çevreci kuruluşlar tarafından yükseltilen çevre duyarlılığı, Antarktika Antlaşması’nın karar organı olan Danışman Ülkeler Kurulu’nun sınırlı sayıda ülke temsilcisinden oluşmasına BM’den yapılan itirazlar ve Danışman Ülkelerin kendi içlerindeki oydaşmayı sürdürme çabalarının ortak sonucudur. İtirazlar ve eleştiriler daha önceden başlamış olmakla birlikte, CRAMRA üzerindeki müzakerekerin başarısızlıkla sonuçlanması üzerine Antarktika Antlaşması karar mekanizmasında değişim talepleri arttı. Mekanizma kurulduğu günden itibaren oybirliği ile karar alınması esasına dayanıyordu. Fakat CRAMRA’nın Avustralya ve Fransa başta olmak üzere bir grup Danışman Ülke tarafından kabul edilmemesi değişimin fitilini ateşledi322.
Danışman Ülkeler CRAMRA müzakerelerinde bozulan uyumu tekrar yakalamanın ve uluslararası meşruiyeti sağlamanın yollarını ararken bir taraftan BM üyesi olup Antarktika Antlaşmasının Danışman Ülkeleri içerisinde olmayan devletlerin süregelen itirazları diğer taraftan Antlaşma’nın karar organında temsil edilmeyen uluslararası çevreci sivil toplum kuruluşlarının baskıları Antarktika Antlaşması karar mekanizmasındaki değişimi şekillendirdi. Etkin sivil toplum kuruluşları arasında Antarktika ve Güney Okyanusu Koalisyonu (ASOC) ve Greenpeace önde geliyordu. Bunlar Kıta’nın ‘Dünya Parkı’ statüsüne sokulmasını
320 S. K. N. Blay, “a.g.e.” s. 384 - 385, 387 321 S. K. N. Blay, “a.g.e.” s. 385
istiyorlardı. Danışman Ülkeler arasındaki uyumsuzluktan yola çıkarak, Kıta’da gerçek bir çevre koruma sağlanabilmesi açısından Antarktika Antlaşmalar Sisteminin yeterliliğini sorguluyorlardı323.
Madrid’de Nisan 1991’de başlayan Danışman Ülkeler toplantısında gündemi yönetmek için iki çalışma grubu oluşturuldu. Bunlardan birincisi Andersen Notu’nun geliştirilerek bir protokol taslağı haline gelmesine çalışacak; ikincisi ise dört temel sorun alanında koruma tedbirlerini belirleyecekti. Bu sorun alanları deniz kirliliği, çöp bırakılması, çevresel etki değerlendirmesi (ÇED), flora ve faunanın korunmasıydı. İkinci çalışma grubu ayrıca, koruma bölgeleri sistemini, sivil ve turistik faaliyetleri, çevresel izleme, uluslararası bilimsel işbirliği, fosil yakıt yönetimi ve çevresel etkisinin azaltılması için alternatif enerji kaynakları konularını gözden geçirmekle görevlendirildi. Birici grup taslak protokolü revize etti. İkinci grubun hazırladığı raporlar ise protokolün eki halini alacaktı. Birinci grup (komite), işini Haziran ayındaki üçüncü oturumun hemen öncesinde tamamladı ve bu oturumda ana protokol son şeklini aldı324.
Madrid Protokolü 7. oturumda 4 Ekim 1991 tarihinde tüm ekleriyle birlikte kabul edildi ve imzaya açıldı325. Yürürlüğe girmesi yani tüm imzacı devletler
tarafından onaylanması 14 Ocak 1998’de gerçekleşti326. Protokol hem uluslararası
çevreci kuruluşlara hem de BM bünyesinden eleştiri yönelten devletlere uzatılmış bir zeytin dalı niteliğindeydi327. Üç ana amacı yansıtıyordu:
1- Antarktika’yı bağlı ve ilişkili çevre ekosistemi ile bir bütün halinde korumak;
2- Onu kendine has, bakir ve estetik değerini bozmadan muhafaza etmek; 3- Onu tüm gezegeni ilgilendiren bilimsel araştırma alanı olarak muhafaza
etmek328.
323 Thomas J. Cioppa, “a.g.e.”, s. 174 - 176 324 S. K. N. Blay, “a.g.e.” s. 387
325 Thomas J. Cioppa, “a.g.e.”,s. 178
326 Donald R. Rothwell (2), “Polar Environmental Protectionand International Law: The 1991
Antarctic Protocol”, European Journal of International Law, 2000, s. 592
327 Thomas J. Cioppa, “a.g.e.”,s. 178
328 Duncan French, “Sustainable Development and the 1991 Madrid Protocol to the 1959 Antarctic
Fakat Protokol içerisinde yer alan kavramlar muğlâk ve yoruma açık nitelikteydi. Şili, bu muğlâklığın giderilmesi için bir rapor hazırladı ve 1995 yılındaki toplantıda gündeme sundu. Raporda, Protokolün yürürlüğe girmesine kadar geçecek sürede uyum sürecini yönetmek üzere kurulan Uyum Çevre Çalışma Grubu’nun, Protokoldeki, uygulamaya yönelik terimlerin tanımlanması işini de üstlenmesi önerildi. Ancak öneri reddedildi. Gerekçe olarak da söz konusu muğlâklığın kasten bırakıldığı, yorumun üye her ülkenin kendi sorunu olduğu ve nihayet her üyenin kendi yorumunu getirmek durumunda kalacağı öne sürüldü329.
Protokol madencilik faaliyetlerini 50 yıl süreyle yasakladı. Aslında o tarihte Antarktika’da zengin maden yataklarının olup olmadığı bilinmiyordu. Mevcut teknolojiyle maden çıkartılması da çok maliyetliydi. Ama teknolojik gelişim göz önünde bulundurularak böyle bir süre öngörüldü. Madenciliğin yasaklanmasının önemli sebeplerinden biri bu işlerin Antarktika Antlaşması’nın Kıta’yı bilimsel bir rezerv olarak koruma anlayışıyla bağdaşmamasıydı. Madenciliğe izin verilmesi, hem egemenlik iddialarını yeniden göndeme getirecek hem de Kıta’nın ekonomik çıkarlara teslim edilmesi sonucunu doğuracaktı. CRAMRA da bu kaygılar nedeniyle reddedilmişti330.
Protokolün temeli, onun ikinci ve üçüncü maddelerinde ortaya konmuştu. İkinci maddede, tarafların, Antarktika ve çevresinin bütün bir ekosistem şeklinde, barış ve bilime adanmış bir doğal rezerv alanı olarak korunmasını taahhüt ettikleri belirtilmişti. Bu, sivil uluslararası çevreci kuruluşların gündeme getirdiği “Dünya Parkı” talebinin bir yansıması gibiydi331.
Protokolün 3. Maddesi koruma kriterlerini belirliyordu. Kıtanın bakir, estetik ve bilimsel araştırma alanı özelliklerini de içeren gerçek değerinin muhafazası esastı. Bu nedenle:
- Antarktika Antlaşması bölgesindeki etkinlikler, ekosisteme yönelik olumsuz etkileri en alt düzeye indirilecek şekilde planlanacak ve yürütülecekti;
- Antarktika Antlaşması bölgesindeki etkinlikler, hava durumuna, hava ve su kalitesine, diğer çevre bileşenlerine, fauna ve flora tür sayılarına, tehlike
329 Donald R. Rothwell (2), “a.g.m.”, s. 593 - 594 330 Duncan French, “a.g.e.”, s. 302
altındaki türlere ve yaşam alanlarına zarar vermekten kaçınacak şekilde planlanacak ve yürütülecekti;
- Planlar ve uygulamalar, olası olumsuz etkileri ve bilimsel araştırmadaki önemleri bakımından bir ön değerlendirmeye tabi tutulacaklardı;
- Uygulamalar, etkilerinin değerlendirilebilmesi ve öngürülememiş etkilerin erken tespiti için sürekli izlenecekti332.
Böylece bilimsel araştırma ile çevrenin korunması arasında da bir denge sağlanmaya çalışılmıştır. Bilimsel araştırma ile çevre koruma bazen birbirini destekleyen bazen de karşılıklı olarak birbirini dengeleyen prensipler olarak kullanılmıştır. Örneğin 3. maddenin 3. fıkrasında bilimsel araştırma faaliyetlerinin önceliğinden söz edilirken, 4. fıkrada bu faaliyetlerin yukarıda vurgulanan ilkelere uygun yürütülmesi gerektiği; prensiplerle uyumsuz etkilerinin görülmesi halinde değiştirilmesi, askıya alınması ya da iptal edilmesi gerektiği belirtilmiştir333.
Protokolün 11. Maddesiyle bir Çevre Koruma Komitesi kuruldu. Taraf her ülke bu komiteye bir temsilci atayabilecek ve bu temsilciye gerekli uzman ya da danışmanlar eşlik edebilecekti. Ancak bu komitenin Protokole uyumluluğu denetleme yetkisi yoktu. On ikinci maddeyle Komitenin işlevine açıklık getirilmişti. Buna göre Çevre Koruma Komitesi, Protokol eklerinin uygulanmasıyla ilgili olarak Danışman Ülkeler tarafından değerlendirilmek üzere tavsiyeler oluşturmak üzere kurulmuştu. Danışman Ülkeler toplantılarında verilen diğer görevleri de yerine getirecekti334. Porotokol bu haliyle Avustralya- Fransa tarafından önerilen kurumsal sistemin gerisinde kalmıştı. Çünkü öneride bir izleme ve denetleme ekibine ek olarak bir bilimsel ve teknik komite ve sekretarya ile desteklenmiş bir çevre komisyonu isteniyordu. Ayrıca öneride çevre komisyonuna, protokolde belirlenen prensiplerin uygulanmasına yönelik tedbirlere karar verme, protokolün izin verdiği uygulamaların gerçekleşeceği alanlarda koruma bölgeleri oluşturabilme yetkisinin de tanınması isteniyordu. Öneride bilimsel ve teknik komitenin çevre komisyonu tarafından öngörülen tedbirler ve önerilen bilimsel programlara görüş bildirmekle tanınmış
332 Donald R. Rothwell (2), “a.g.e.”, s. 595
333 Catherine Redgwell, “Environmental Protection in Antarctica: The 1991 Protocol”, The
International and Comparative Law Quarterly, Vol. 43, No. 3 (Jul., 1994), pp. 599 - 634, s. 606 - 607
seçkin bilim insanlarından kurulu bağımsız bir organ olması öngörülüyordu335. Ama
gerçekleşen Protokolde bunlar yer almamıştır.
Protokolün 14. Maddesi, Protokol eklerinde yer alan koruma önlemlerine uyumun denetlenmesini Antarktika Antlaşmasının 7. Maddesine bağlamıştır. Dolayısıyla denetmen atama yetkisi Danışman Ülkeler ile sınırlı tutulmuştur. Ayrıca mevcut denetim sistemi güncel ve tartışmalı çevre koruma konularına cevap verebilecek nitelikten uzaktı. Bu eksiklikler Protokol eklerinde düzenlenen koruma tedbirlerini uygulamada etkisiz kılabilecek eksikliklerdir336.
Görüldüğü gibi Madrid Protokolü, hayat bulmasına sebep olan eleştirilerin tamamını karşılayabilecek nitelikte olmamıştır. Özellikle Antarktika Antlaşması’nın karar mekanizmasındaki seçkincilik tutumu değişmemiştir. Böylece BM bünyesinden gelen eleştirilerin devam etmesi kaçınılmazdır. Ama Çevrecilerin “dünya parkı” beklentisine büyük oranda yaklaşılmıştır.
Protokol oldukça ayrıntılı 6 ekten oluşmaktadır. Bunlardan ilk dördü protokolle birlikte kabul edilmiş, diğer ikisi ise protokole sonradan ekleme yapılabileceğini öngören 9. madde uyarınca ileriki tarihlerde kabul edilerek eklenmiştir. Protokolün dokuzuncu maddesine göre ekler protokolün ayrılmaz parçası niteliğindedir. Özetle Ek-1 ÇED konusunda çok ileri bir uygulama getirmiştir. Protokolün 8. Maddesine göre, Antarktika’da önerilecek her uygulamada ÇED zorunluluğu getirildi. Ek-2 flora ve faunanın korunmasına yönelikti. 1964’te düzenlenen ve yukarıda anlatılan koruma ölçülerinde (agreed measures) izin verilmiş olan “insan ya da hayvan gıdası için kaçınılmaz olması halinde kuşların ve memelilerin avlanması” bu protokolle tamamen yasaklandı. Ek-3 çöp deşarjıyla ilgiliydi. Özellikle istasyonlardan ya da üslerden bırakılan çöpler ile ilgiliydi. Çöp depolama ve uzaklaştırmanın yanı sıra geri dönüşüm sistemi kurulmasına yönelikti. Ayrıca eski çöp toplama yerleri de temizlenecek ve kalıntılar en uzak bölgelere taşınacaklardı. Çöpler 5 gruba ayrılmıştı. Protokolün yürürlüğe girmesinden sonra, radyoaktif nitelikteki veya yanmaz nitelikteki katı atıklar, dışkılar dışındaki sıvı ve kimyasal - petrokimyasal atıklar mutlaka taşınarak uzaklaştırılacaktı. Ek-4
335 S. K. N. Blay, “a.g.e.” s. 389 336 S. K. N. Blay, “a.g.e.” s. 390
Antarktika operasyonlarında kullanılacak gemi ve diğer deniz araçlarından kaynaklanacak boşaltım ya da çöp kirliliğini önlemeye yönelik sınırlandırmaları içeriyor ve tüm ekipmanların kullanan ülkelerce bildirilmesi kuralını getiriyordu. Ekim 1991’de Bonn’da yapılan Danışman Ülkeler toplantısında Protokole eklenen Ek-5 ise koruma bölgeleriyle ilgiliydi. Danışman Ülkeler grubuna, Ek-5’in 6. maddesindeki prosedüre göre hazırlanacak ‘Yönetim Planları’ doğrultusunda bir kara ya da deniz bölgesini ‘Özel Korumalı Bölge’ ya da ‘Özel Yönetimli Bölge’ haline getirilebilme yetkisi tanınıyordu. Yönetim planlarıyla bir faaliyet, yasaklanabilecek, sınırlandırılabilecek ya da tamamen özel yönetim altına alınabilecekti. Ek-5 özel korumalı bölgelerin ve özel yönetimli bölgelerin hangi amaçlarla belirlenebileceğini, hangi nitelikleri taşıyan alanların bu kapsama alınabileceğini; yönetim planlarının hangi ayrıntıları içereceğini gösteriyordu. Özel koruma bölgelerine giriş Danışman Ülkelerin iznine bağlı olacaktı337.
2001 yılında kabul edilen Ek-6 ise, Protokol’ün çevresel acil durumlara ve çevreye karşı potansiyel tehdit oluşturan olaylara hızlı ve etkin müdahale için acil durum planları hazırlanmasına ilişkin 15. Maddesine ve bu gibi durumlardan doğan zararlardan sorumluluğun belirlenmesine ilişkin 16. Maddesine cevap vermek için hazırlanmıştır. Bu ekte acil durumlarda ya da potansiyel çevresel tehdit durumlarında yapılacak uygulamalar ve sorumluluklarla ilgili kural ve usuller belirlenmiştir. Antarktika Antlaşmasının 7. Maddesinin 5. Fıkrası uyarınca taraf ülkeler, hazırlamak ve bildirmek zorunda oldukları bilimsel araştırma programlarının uygulanması esnasında, bu EK’te düzenlenmiş olan önleyici tedbirleri almak ve acil durum planlarını yapmakla, diğer paydaşlara zamanında bildirim ve ortak müdahale için gerekli tedbirleri almak yükümlülüğü altına girmişlerdir. Taraf her devlet kendi kurum ya da vatandaşları (operatörleri) tarafından yürütülen etkinlikler nedeniyle ortaya çıkabilecek çevre zararları için sigorta şartı getirmekle yükümlü tutuldu. Ayrıca acil durumlara müdahalenin finansmanı için Antarktika Antlaşması Sekreterliği yönetiminde bir fon kuruldu. Üzerine düşen yükümlülüğü yerine
337 S. K. N. Blay, “a.g.e.” s. 390 - 394; “Antarktika Antlaşması Çevre Koruma Protokolü” (Madrid
Protokolü), 2017/10272 BKK, 37 - 43; http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2017/05/20170524- 18.pdf
getirmeyen taraf devletler acil durum müdahalesi masraflarını bu fona ödeme yükümü altına sokuldu338.
338 Antarktika Antlaşması Çevre Koruma Protokolü (Madrid Protokolü), 2017/10272 BKK, 37-43;