Yönetsel İçreklik ve Halkla İlişkilerde Tanıtma İşlevi

olmadığıdır. Türk devlet örgütünde büyük çoğunluğun toplumun orta sınıflarından gelmesi, üst ve alt sınıfların çok küçük oranlarda katıl-maları, yönetimin toplumda anlaşılması güç, ondan ayrı bir dil ve te-rimler dizisi kullanmasının nedenini kamu görevlilerinin kökenleri dı-şında kalan değişkenlerde aramayı gerektirmektedir.

Bu konuda ileri sürülen en geçerli sav, toplumsal sorunlar ve tek-nolojiye bağlı olarak yönetimde ortaya çıkan uzmanlaşma olayıdır. Ül-kemizde olduğu gibi değişik ülkelerde de yönetimin halktan ayrı bir dil kullanmasında, yönetimin tekniğe ağırlık vermesi ve uzmanlaşmış olmasının büyük payı bulunmaktadır. Bu uzmanlaşmaya ve onun ge-reklerine bazen okul çağlarından başlayarak kendini uyarlamaya ça-lışan kamu görevlisi, yönetim içinde bu olgunun somut örnekleri ile karşılaşmaktadır. Yönetsel dile tümüyle yabancı olan ise, yönetim içindeki yaşantısının etkisiyle bir süre sonra bu dile alışmakta, onu benimsemektedir.

Kuşkusuz uzmanların kendi meslek alanları ile ilgili olarak kul-landıkları terimler vardır. Günümüzde belirli konularda uzmanlararası bir anlama sahip terimlere gereksinme duyulduğu apaçıktır. Ancak yönetimde halkın denetiminden kaçmak için sanki kasıtlı olarak dile anlaşılması güç kelimeler eklemek ve günlük olayları açıklamada bu kelimeleri kullanmak adet olmuştur. Bu durum iyi işlemeyen yönetim-halk ilişkilerini olumsuz yönde etkileyen bir başka sorun kümesi oluş-turmaktadır. Hele yöneticilerin çevreden, halktan farklı bir dil ve te-rimler dizisine başvurma silahını yalnız halkın denetiminden kaçma, toplumda saygınlık kazanma ve bilgiçliklerinin bir kanıtı olarak gö-rüp kullanmaları durumunda, ortaya yöneticilerin gerçekten suçlu ol-dukları bir görünüm çıkmaktadır. Yönetimin ve yöneticinin dil konu-sundaki bu tutumu öteki unsurlarla birleştiğinde halkla ilişkiler bi-rimlerinin görevleri hem bir başka anlam kazanmakta hem de zorlaş-maktadır.

tara-fmdan kolayca anlaşılmasını zorlaştıran bir olgudur. İçreklik, yöneti-min çevresinde oluşturulmuş koruyucu kabuktur. Yönetim halk iliş-kileri içinde son derece önemli sonuçlar doğurmakta ve doğal olarak da yönetilenin konumunu olumsuz olarak etkilemektedir.

Yönetimin öyle formaliteleri vardır ki, halkın bunları anlaması ve gereklerini yerine getirmesi çoğu kez olanaksız gibidir. Yönetimin öyle bir dili ve terimleri vardır ki, bunları değil sokaktaki vatandaş, uzmanların bile anlamakta güçlük çektikleri bilinmektedir. Yine yö-netimde öylesine köklü bir şekil düşkünlüğü vardır ki, herhangi bir kişinin başvurusunda bu şekiller bir araç olmaktan çıkıp yönetici na-zarında birer amaç haline dönüşürler. En ince ayrıntısına kadar bun-lara uymak gerekmektedir. Bunlar yetmiyormuş gibi sıraladığımız bu olguların üstüne yazılı kuralların nicel olarak artması olayı da eklen-miştir. Artık yazılı kuralların, yani yasa, tüzük, yönetmelik, genelge, sirküler gibi metinlerin izlenmesi olanaksız duruma gelmiştir. Ülke-mizde 10.000 dolayında numara almış yasa bulunmaktadır. Ancak bu yasaların büyük bir çoğunluğu, yürürlükteki yasaları değiştiren, mad-de ekleyen ya da madmad-de kaldıran yasalardır. Mevcut yasalarda mad- deği-şiklik yapan yasalar ayrı numaralar aldığı için yasa sayısı çığ gibi artmaktadır. Öte yandan yasaların numaralanma yöntemi de uygula-mada önemli karışıklıklara yol açmaktadır. Yönetilen açısmdan en az yasalar kadar önemli olan yönetsel düzenlemeleri (tüzük ve yönetme-likler) de işin içine katacak olursak sorunun ne denli önemli ve tim-halk ilişkisini aksatıcı olduğunu görürüz. 1980'lerde kamu yöne-timinde 80.000 dolayında tüzük ve yönetmelik bulunduğu tahmin edil-mektedir. Yönetimin elinde olmayan nedenlerden ötürü de artma eği-limi gösteren yazılı kuralların karmaşıklığı ve sayıca artmaları ile il-gili olarak yaptığımız ufak bir taramayı anmakta yarar umuyoruz : 1973 yılında Maliye Bakanlığı ile ilgili ve bu Bakanlık tarafından ya-yınlanan 43 yasal ve yönetsel düzenleme kendilerinden önce çıkmış 392 düzenlemeye yollama yapmaktadır. Bu 392 düzenleme de kendile-rinden önce yayınlanmış 1200 dolayında başka yasal ve yönetsel dü-zenlemeye yollama yapmaktadır. Böylesine karmaşık ve iç içe girmiş kuralların içinden çıkmak, onları izlemek ve değerlendirmek yalnız sade vatandaş için değil, konunun uzmanları için bile başlı başına bir sorundur. Yönetimi tanımak yanında, onun yeni kurallarını ve uygu-lamalarını izleyebilmek için yönetilenlerin günde en az iki saatlerini Resmî Gazete okumaya ayırmaları gereğinden söz edilmektedir.

İçreklik, yönetimi dışardan kolayca anlaşılamayan bir evrene dö-nüştürmektedir. Bu gerçek, oluşum ve sonuçlarıyla yönetim-halk iliş-kisinde çok önemli bir yer tutar. Yönetim halk ilişkisine düzenlilik

ge-\

tirme, bu alandaki sorunları çözme, içrekliğin tüm yönleriyle ele alın-masını gerektirmektedir.

Halkın, bilmdiği, kendisine yabancı bir evrende denetleme gücü-nün bulunmayacağı açıktır. Bu yabancılığın nedenlerinden biri, kuş-kusuz bilgi eksikliği olmaktadır. Yönetilenin kamu görevlisi karşısın-da güçsüz olmasının nedenlerini yönetilenin toplumsal itibarı yanınkarşısın-da onun bilgisizliğinde, yönetimle ilgili konulara yabancı olmasında ara-mak yanlış olmayacaktır. Yönetilenin, kamu yönetimine üstün olan güç ya da kişilerin yardımını sağlayamadığı sürece, sade konumuyla yönetimin eylem ve işlemlerini, kamu görevlilerinin tutum ve davra-nışlarını denetleyemeyeceği açıktır. Yönetilenin, kamu görevlisinin ça-lışmasını biçim ve zaman açısından denetleme olanağı yoktur. Doğal olarak, yönetilenin bilmediği, tanımadığı bir dünyada; yani yönetim içinde olup bitenleri, kamu görevlilerinin davranışlarını ve kararları-nı denetleme gücünün bulunması olanaksızdır. Ancak hemen eklemek gerekir ki, burada söz konulu ettiğimiz denetim, özellikle yönetilenin başvurusunun ne zaman ve nasıl sonuçlanacağını bilmesi ile ilgilidir.

Yönetsel içreklik, işte gerçekte bu alanda olumsuz etkisini göstermek-tedir. Halk, kamu görevlilerinin tüm düzeylerde ne yaptığını görebil-se bile var olan bilgisi ile yönetimin işleyişini ve çalışmasını değerlen-dirmesi-, sağlıklı bir değerlendirme olamaz. Yönetsel örgütün içi ile dışı değişik işlerin yapıldığı, değişik düşüncelerin egemen olduğu iki ayrı dünya gibidir. Yönetici ile halkı birbirinden ayıran "gişe barikatı"nm gerçek anlam ve önemi bu ayrımda yatar. Bir yanda içrekliğin koru-yucu kalkanı arkasına sığınmış kamu görevlileri, öte yanda yönetimle ilgili bilgi ve deneyleri eksik yönetsel evrende olup bitenleri anlayama-yan yönetilenler kümesi... Ve bu iki küme karşı karşıya geldiklerinde ortaya çıkan sonuç; inisiyatifin tümüyle kamu görevlilerinde toplan-ması... Yine aynı nedenden ötürü bir başka sonuç; yönetilenin bilmef diği bir dünyada, ortamda sürekli birşeyler yapan ve ne yaptıkları bir türlü anlaşılamayan kamu görevlilerine karşı denetleme gücünün yok-luğuna bağlı olarak, saygı göstermesi ve onların her söylediğine bo-yun eğmesi, olana razı olmasıdır. İçreklik yöneticiye gerekenin ve do-ğal olanın üstünde aşırı bir ilgi ve saygı gösterilmesi gibi bir sonucu da birlikte getirmektedir. Ayrıca kamu görevilerinin böyle bir beklen-tileri olduğunu da belirtmek gerekir.

Tanıtma işlevi ile, iki kümenin ayrı ayrı konuma sahip olmaları-nın doğurduğu ve ilişkiye yansıyan aksaklıkların giderilmesi amaçlan-maktadır. Kısacası, yönetilenleri gerekli bilgilerle donatarak kamu gö-revlisi karşısında çıkarmı ve kendini koruyacak bir duruma gelmesini sağlamak, halkla ilişkilerde tanıtma işlevinin amaçlarından biridir.

Bu nedenle de tanıtma ve onun en önemli öğesi olan halkı aydınlatma, yönetici ile halk arasmda içrekliğin oluşturduğu eşitsizliği giderdiği ölçüde amacma ulaşmış sayılır. Ancak yönetimden içreklik olgusunun sökülüp atılması ve bunun tanıtma işlevi ile başarılması ne denli ola-naklıdır? Tanıtma işlevinin bu konuda başarısı ne olabilir? İşte yanıt-lanması gereken bir soru kümesi. İçrekliğin en açık görünümüyle, yö-neticiyi korumaya yönelik bir kalkan olduğu açıktır. Kamu görevlisine dışa karşı kendini ve örgütü savunma olanağı veren, kimi üstünlükler sağlayan içreklik kabuğunun ortadan kaldırılmasını yine aynı kamu görevlisinden beklemek kuşkusuz düşünülemez. İçrekliğin kalkması demek, kamu görevlisinin çevrenin denetimine girmesi ya da bu dene-timin artması demektir. Yine içrekliğin ortadan kalkması, yöneticiyi , denetleyen toplumun çok sınırlı kesiminin bu ayrıcalığının kaybolup, denetimin toplumun tümüne malolması demektir. İçreklikle kamu gö-revlisinin saygınlık görmesi arasındaki ilişki de açık olduğuna göre, onu kısa sürede ve kolayca yok etmenin mümkün olmadığı söylenebi-lir. Hele bir yazarın "içreklik kamu görevlisinin çevreye karşı kurdu-ğu bir tuzaktır" biçimindeki görüşünü benimsersek, içrekliğin ortadan kalkacağı ya da hafifleyeceği konusundaki çaba ve düşünceleri baştan geri çevirmek gerekecektir. Bu durumda halkla ilişkiler birimlerinin halkı aydınlatma işlevi ile genel yönetsel tutum arasmda açık bir çe-lişki ortaya çıkmaktadır. Bir başka anlatımla halkı aydınlatma, yöneti-min kendi ussallığı içinde savsaklanması, ertelenmesi gereken bir gö-rev gibidir. Gerçekten yapılan çalışmalarda bu yönde bir çok bulgu elde edilmiştir.

Yönetsel içreklik siyasal erk içinde anlamlıdır. Siyasal nitelikli kişiler (merkezde ya da taşrada görevli seçilmiş siyasi nitelikli ki-şi ve kümeler) yönetimin içrekliğini gidermede sahip oldukları gücü yönetilene göstererek, halka karşı kendi varoluş nedenlerini pekiştir-mektedir. İçreklik karşısında çaresiz kalan sade vatandaş, siyasal gü-cün temsilcilerine sığınmakla onların aracılığını istemekte, buna kar-şüık siyasal kişiler de aracılık işlevi ile siyasal yaşantı ve başarılarını sürdürme olanağına kavuşmaktadır. Başka bir deyimle, yönetimle va-tandaş ilişkisinde siyasal nitelikli kişi vava-tandaş lehine aracılık yap-makta ve bunun sonucunda bireysel bazda olduğu kadar kümesel dü-zeyde ya da bölge düzeyinde vatandaşın siyasal tercihi olmaktadır. De-ğişik sorunlarını yönetime çözdürmek isteyen yurttaşların yönetimle ilişkilerinde araya giren siyasal nitelikli kişiler aracılık işlevi ile ülke-mizde siyasal kişilerden beklenen en önemli görevi yerine getirmekte-dir. Gerçekten de ülkemizde vatandaşın siyasi kişilerden beklediği en önemli görev onlardan, yönetimle ilgili sorunlarda kendileri yararma 54

aracılık yapmalarıdır. Bu aşamada siyasal nitelikli kişilerin yapmak istedikleri, sorunla ilgili olan yönetsel içrekliği aralamak ya da tümüy-le kaldırmaktır. Ama aracılık kurumsallaşmış olmasıha karşın etki ve sonuç bakımından her zaman bireyseldir. Sorun aynı olsa bile değişik kişiler için aynı işlev sürekli olarak tekrarlanır. Ancak hemen eklemek gerekir ki, yönetimle halk arasına giren siyasi kişiler bu aracılığı yal-nız içrekliği yırtmak, onu aralamak için değil, yönetilenin sorununu tümüyle olumlu biçimde sonuçlandırmak, yönetilenin beklentisine uy-gun gelecek bir sonuç elde etmek için de yaparlar. Ne var ki, aracılık girişimine önce yöneticilerle görüşmek ve içrekliği doğrudan doğruya yöneticilerin açıklamalarıyla yok etmekle başlanır. Bir başka anlatım-la yöneticiden bilgi almak, içrekliği araanlatım-lamak ananlatım-lamına gelir. Yönet-sel sorunun çözümünde izlenecek yol ve neler yapılması gerektiği ko-nusunda çevreye karşı çoğunlukla susan yöneticinin, yönetsel bilgisin-den yararlanmak için siyasal nitelikli kişinin işe karışması, müdaha-lesi gerekmektedir. Gerçekten siyasi kişilerin yurttaşa yaptıkları aracı-lıkta, yurttaş önce yönetici ile karşı karşıya getirilmekte, yöneticiden sorunun nasıl çözüleceği ve açık kapıların çözümünde yönetici ile ilk ilişkiyi kurmakta siyasal nitelikli kişilerin itibarından, yönetici nezdin-deki prestijinden, onların yöneticilerle olan ilişkilerinden ve en önem-lisi yöneticiye karşı üstün yasal konumlarından yararlanılmaktadır.

Ancak içreklik, araya kim girerse girsin yine yönetici eliyle aralan-maktadır. Yönetim dünyasında sorunların nasıl çözüleceğini bilen yal-nızca ilgili yöneticidir. Üstünlüğü de zaten burdan kaynaklanır. Yö-netimin kendi çevresinde ördüğü koruyucu ağ siyasal erk aracılığıyla, fakat yine yönetimin, yöneticinin belirteceği yön ve biçimde aşılmak-tadır.

Böylece yönetimin içrekliği, aracılık işlevini başarı ile yürüten si-yasal nitelikli kişi için önemli ve gerekli bir olgudur. İçrekliğin yöne-tim-halk ilişkisindeki olumsuz sonuçları siyasal nitelikli kişilerin de işine yaramaktadır.

Yönetsel içrekliğin sonuçlarından kendine pay çıkaranlar yalnızca yöneticiler ve siyasi kişiler değildir. Bir üçüncü küme daha vardır ki, bu küme gerçekte yönetimin içrekliği nedeniyle aksayan yönetim-halk ilişkilerini kişisel düzeyde iyileştirmek amacındadır. Bu işlevin sonucu olarak da bir kazanç sağlanır. Özel iş izleme büroları, özel danışman-lık büroları, muhasebe büroları, mali müşavirlikler, komisyonculuk, gümrük komisyonculuğu, ve avukatlık yönetimin içrekliğinin yarattı-ğı ilişki aksaklıklarını gidermeye yönelik aracı meslekler olmuşlardır.

Saydığımız bu meslek kategorilerinin ilk bölümü tümüyle aracüık iş-levine yöneliktir. Türedi bir kategoridir. Avukatlık mesleği ise

günü-müzde ülkemizde gözlemlenen çarpık gelişme ve oluşum sonucu tü-müyle aracılık işlevine kaymaktadır. Avukatlar için artık "davalarda doğrunun ortaya çıkmasına katkıda bulunmak" çok gerilerde kalmış bir ilkedir. Bu mesleğin özünü artık iş takipçiliği ve aracılık oluştur-maya başlamıştır. Sırf bu alanda başarılı olmak için de bu mesle-ğin belirli yasal ve toplumsal ayrıcalıklara sahip olduğunu belirtmemiz gerekir.

Teknolojik gelişme, sorunların karmaşıklaşması ve yönetimin uz- , manlaşmasmın bir sonucu olarak ortaya çıkan içreklik, yöneticilerin, siyasal niteliği olan kişilerin ve bazı meslek kategorilerinin yararlan-dığı ve aslında sade vatandaş için büyük engeller yaratan bir sorun kümesidir. Bir yanda üçlü saçayağı; yöneticiler, siyasi kişiler ve aracı meslek kategorileri, komisyoncular, avukatlar, serbest müşavirler, öte yanda halkın büyük çoğunluğu bulunmaktadır.

Yönetsel içrekliğin toplumun geniş yığınları zararına sonuç vere-bilecek biçimde kullanılması sınıflı toplumlara özgü bir olaydır. Bir başka tanımla yönetsel içreklik tüm toplumlarda vardır. Ancak onun toplumun geniş kesimlerinin zararına kullanılması ve bu kullanımın çok yoğun olmasına, yalnızca sınıflı toplumlarda rastlanır.

Yönetsel içrekliğin evrensel bir geçerliliği bulunduğunu belirttik.

Hangi tür toplum söz konusu olursa olsun orada içrekliğe rastlıyoruz.

Bu yüzden sorun, yönetsel içrekliğin yok edilmesi değildir. Çünkü onu ortadan kaldırmak mümkün değil. Ancak yönetsel içrekliğin olumsuz sonuçlarını gidermek için yapılacak çok şey var. Hemen belirtelim ki alınabilecek önlemler aslında makro düzeyde gerçekleşecek değişiklik-lere büyük ölçüde bağlıdır. Siyasal gücün değişik görevler yüklenerek özellikle aracılık işlevinden cayması; avukatlığın, mali müşavirliğin, serbest danışmanlığın kamulaştırılması yöneticinin yönetilenlere kar-şı eylem ve işlemlerini değiştirmesi kuşkusuz başka önemli değişiklik-lerin sağlanmasıyla gerçekleşebilir. İçreklik gibi yönetim-halk ilişkile-rini yaralayan bir aksaklığın, bir olgunun ortadan kaldırüması ya da olumsuz sonuçlarının giderilmesi toplumda üretim ilişkilerinden, top-lumsal yapıya kadar bir çok öğenin değişmesine, yeni konumlar edin-mesine bağlıdır. İçinde yaşadığımız sistem içinde her parça bütünün gereklerine uygun olarak belirli işlevleri yerine getirmekte, sistemin sürekliliğine yardım etmektedir. İçreklik olayından bilinçli ya da bi-linçsiz olarak yararlanılması da böyle bir örnektir.

Bu koşullar içinde halkla ilişkiler birimlerinin yapabileceği pek önemli bir şey yoktur. Halkla ilişkiler uygulamasının yönü ve içeriği

toplumsal sistemdeki önemli ve anlamlı değişikliklere bağlıdır. Bu yüz-den de halkla ilişkiler birimlerinin, yönetim-halk ilişkisini aksatmakta olan içreklik olayı ve üçlü saçayağı olarak nitelendirdiğimiz çıkar güç-leri karşısında büyük başarılar kazanması ne olanaklıdır ne de böyle bir işlev kendisinden beklenebilir. Ne yazık ki, halkla ilişkiler birimle-rinin tam tersine üçlü saçayağınm işini kolaylaştırmakta oldukları ya-pılmış araştırmaların önemli sonuçları arasındadır.

I

IV. YÖNETİMİN HALKIN GEREKSİNİM VE İSTEKLERİNİ