Yönetsel Formalitelerin Açıklanması

Halkla ilişkiler birimlerinin "tanıtma" başlığı altında yürüttük-leri görevlerden bir bölümü, gerekli formaliteyürüttük-lerin neler olduğu konu-sunda yapacakları açıklama ve yardımları kapsar. Yetkili birimlerin formaliteleri açıklamasına ve denetlemesine gerek bırakmıyacak şekil-de yapılan bu yardım, aynı anda ilgili birimlerşekil-de çalışma düzenine olumlu katkıda bulunmak demektir. İlgili birim önünde sıkışmaları önlemek, dirliği ve düzeni sağlamanın ilk önlemidir.

Yönetsel örgüt içinde halkla ilişkiler birimlerinin bu tür görevle-rinin önemini görebilmek için, önce yönetimin formalitelere verdiği önemi ve formalitelerin niteliklerini açıklamak gerekecektir.

Yönetime herhangi bir sorunu duyurma, kişisel güçlüğü açıkla-ma foraçıkla-malitelere bağlı kalınarak yapılır. Kısacası yönetime başvuru belirli kalıplar içinde ve belirli şekillere uyularak gerçekleştirilir. Yö-netime belirli kalıplar içinde verilen girdiler daha sonra alınacak ka-rarların dayanakları olurlar. Yönetimi harekete geçirme, kişisel çekiş-meler karşısında yönetimin hakemliğini ya da soruna müdahalesini isteme, yönetimden hak isteme, hep bu kalıplar içinde ve yönetsel dü-zenlemelere uygun başvurularla sağlanır. Karar almada yönetimin ki-şisel gerekçeleri öğrenmesi, çevre koşullarının bir bölümünü belleğine aktarması da yine formaliteler aracılığıyla olur.

Formaliteler, yönetimin isteklerine uygun, belli bir biçim içinde kahnarak açıklanmış bilgilerden oluşur. Bunlar yönetimin diline uy-gun gelecek bir biçimde düzenlenmiştir. Formalite sözcüğünü, yöneti-min istediği bilgileri belirli kalıplar içinde kalarak ve onun diline uy-gun düşecek biçimde açıklayan belgeler olarak anlamak gerekir. Ver-gi beyannameleri sözünü ettiğimiz konuları kapsayan ilVer-ginç örnekle-rin başında gelmektedir. Formaliteleörnekle-rin yönetim için vazgeçilmez bir önemi bulunur. Herşeyden önce, belgelendirilmiş bilgilere dayandırı-lan bir çalışma düzenini amaçlamış odayandırı-lan yönetsel örgüt, formaliteler yoluyla kararlara ulaşır. Yani yönetim içinde temel ilke, sözlü değil yazılı usulleri kullanmaktır. Hele karar almayı yönetsel örgütlerde yal-nız bilgileri değerlendirme olarak ele alırsak, formalitelerle örgütün temel işlevi olan karar alma arasındaki ilişkinin çok daha sık olduğu görülür. (*)

Formaliteler, yönetime girdi sağlamanın, çevrede olanları yöneti-me duyurma ve kararda bir dayanak olmanın yanında, kişiler arasın-daki uyuşmazlıkları çözmek için gerekli olan ilk belgelerdir. Bu ne-denle gereksiz oldukları konusundaki düşüncelere tümüyle katılmak olanaksızdır. Kişisel olmayan, örgüt içinde denetimi önemli bir işlev olarak gören evrensel yönetim anlayışının bulunduğu her ortamda yazıh biçimin kazandığı önemden ötürü formalitelere gerek duyulmak-tadır. Günümüzde bazı bakımlardan karşı çıkılmasına ve

reddedilme-(*) Bilgi kuramcıları yönetimin temel girdi ve öğelerini tümüyle bilgi (infor-mation) üzerine oturtmaktadırlar. Bunlara göre karar alma, K = T x D iş-lemlerini çerir. K alınacak karar, T bilgi toplama, D bilgiyi değerlendirme işlemleri anlamındadır. Bilginin değerlendirilmesi yönetimin formalitelere verdiği önemi desteklemekte, formaliteler de bu işlemi tümlemektedir.

sine karşın, evrensel bir nitelik taşıyan Weber'ci örgütlenmenin dığı ilkelerden biri olan yönetsel işlemlerin ve kararların yazıya dayan-dırılması ya da yazılı olarak yapılması ve bu yazıların saklanması zo-runluluğu ile formalitelerin oluşumu ve doğurduğu sonuçlar arasında büyük bir ilişki vardır. Yönetsel örgüt açısından formalite, sözlü şekil yerine yazılının yeğlenmesi zorunluluğunun bir sonucudur. Bu zorun-luluğun temelinde de toplumda özel mülkiyet olgusunun varlığı yatar.

Nitekim bilindiği gibi yazı ile özel mülkiyetin doğuşu ve gelişmesi ara-sında çok yakın bir bağıntı bulunmaktadır. Aynı. durum hem yöne-tim içinde hem de yöneyöne-tim dışında hükmünü sürdürür. Ancak hemen eklemek gerekir ki, sorunların karmaşıklaşması, yönetsel örgütlerin giderek genişlemeleri, bir problemle birden çok örgütün uğraşması formalitelerin daha da çoğalmasına yol açmış bulunmaktadır. Ülke-mizde bir yapı izni için bugün onyedi ayrı belgeyi doldurmak ve do-kuz ayrı yönetim birimiyle ilişki kurmak, onlara başvurmak gerek-mektedir. Aynı sayıların elli yıl önce de geçerli olduğunu ileri sürmek kuşkusuz olanak dışıdır. Yine bugün Fransa'da orta büyüklükte bir iş-letmenin bir yıl içinde tam 162 beyanname doldurması gerekmekte-dir. Yasal olma ve yönetimi işler tutabilme çabası kırtasiyecilikle ya-ralanmaktadır. Yine Fransa'da 35.000 formalite olduğu saptanmıştır.

Bu demektir ki, yönetim-halk ilişkisinde formaliteler önemli bir güç-lük oluşturmaktadır. Yönetsel yapı açısından Fransa'dan farklı olma-yan Türk Kamu yönetiminde de aynı eğilim ve sorunların bulundu-ğunu kolayca belirtebiliriz. Bu sorunlar ilkin formalitelerin sayıca çok olmalarıyla ilgilidir. Bunun yanında, anlaşılabilirliği olmayan, gere-ğinden çok zaman alıcı formaliteler de yönetim-halk ilişkisinin olum-suzlaşmasmda önemli bir yer tutmaktadır. Yurttaş gözünde formalite-lerin çoğu "gereksiz" ve "yönetimin kendi istekformalite-lerini karşılamak için yarattığı" kâğıt parçaları olarak nitelendirilmektedir. Halkın zama-nını alıcı olduğu gibi, yönetimde de bir kez bakıldıktan sonra işi bitip dosyalarda yıllanmaya ve tozlanmaya bırakılan kâğıtların gerekli olup olmadıkları, özellikle yönetilen için düşündürücüdür.

Güvenlik isteyen yönetilen, yönetimin bazı eylemlerine, parasal yükümlülük getiren kararlarına ve bu arada formalitelerin ağırlığına içerlemekte, bunları sürekli olarak eleştirmektedir. Bu eleştirinin di(-şında kalan herhangi bir ülke göstermek mümkün değildir. Yukarda andığımız gerekçeler ışığında yönetimi formalitelerden arındırmak ola-naksızdır. Bu gerekçelere bir de yönetim içindeki ast-üst ayrımını, her-kesin ayrı yetki ve sorumluluğu bulunduğunu ve en önemlisi yönetim içinde de bir paylaşım mücadelesi olduğunu eklersek formalitelerin daha da kaçınılmaz olduğu sonucuna kolayca varabiliriz. Çünkü

for-maliteler yoluyla yönetim içinde herkesin rolüne uygun eylem ve iş-lemde bulunması sağlanmaktadır. Daha doğrusu yazılı yöntemlere uyularak yönetim içinde de bir yetki ve sorumluluk ağı oluşturulmuş bulunmaktadır. Ancak bazı durumlarda öyle formalitelerle karşılaşıl-maktadır ve öyle formalite türleri bulunkarşılaşıl-maktadır ki, yönetim için ol-duğu kadar dışarısı için de varlığı büyük ölçüde tartışma götürmek-tedir. Weber'ci örgüt kuramında kamu görevlisinin. tüm eylem ve ka-rarlarına karşı bir güvensizlik beslenmektedir. Kamu görevlisinin ey-lem ve işey-lemlerinin yanlış ve yersiz olabileceği örgütün biçimlenme-sinde gözönüne alman temel bir özelliktir. Örgüt dışındaki mülkiyet ilişkilerine ters düşecek bir kararı önceden önleyebilmenin önemli bir yolu bu kararları olabildiğince yazılı biçimlere bağlamaktan geçmek-tedir. Yöneticinin eylem ve işlemlerinin doğruluğunu yazıyla kanıt-laması ilkesi bu nedenle benimsenmiştir. Yine aynı nedenlerle dene-timin örgütsel yaşantıda büyük bir yeri varıdr. Ancak uygulamada formalitelerin bir bölümünün bu gerekçe ile uzaktan yakından ilgisi bulunmamaktadır. Halka isteyerek güçlük çıkarmak için yaratılmış oldukları konusunda ki düşüncelere kimi kez hak vermemek elde de-ğil. Nedeni ne olursa olsun formaliteler halkı bezginliğe itmekte, usan-dırmakta, ilişkiden alıkoymaktadır. Böylece yönetim-halk ilişkisinde formaliteler güçlük yaratan faktörlerin başında yer almaktadır.

Formalitelerin sayıca artmaları, karmaşıklaşmaları yanında bir başka olgu yönetim-halk ilişkisinde ikinci bir güçlük kümesi oluşturur.

Yönetimde, baştan bu yana belirttiğimiz gibi, bir araçtan başka bir şey olmayan formaliteleri bir amaç olarak görmek ve bu eğilime bağ-lı olarak yönetilene birtakım güçlükler çıkarmak, gişe düzeyinde ka-mu görevlileriyle halk arasındaki tartışmaların önemli nedenleri ara-sındadır. Yönetsel içreklik (*) içinde ele alınması gereken bu tutum, kamu görevlisinin örgütiçi ve örgütdışı beklentileri ile de ilgilidir. İç-rekliği ayrıntısı ile ele alırken bu konuya değineceğiz. Şimdilik belir-telim ki, formaliteler yönetimde içreklik denilen olgunun ortaya çık-masında önemli bir rol oynamışlardır.

Halkla ilişkiler birimi açısından değerlendirmek gerekirse dene-bilir ki, bu birimlerin formaliteleri ortadan kaldırmak gibi bir amaçla-rı olamaz. Ancak gerçekten gereksiz olan ve zaman alıcı

formalitele-(*) İçreklik (Esoterisme-Batınilik) belirli bilgi ve yöntemlerin halktan saklanma-sı ve ancak çok küçük ve saklanma-sınırlı bir kümeye bu bilgilerin, yöntemlerin öğ-retilmesini savunan görüş ve eylem biçimi olarak tanımlanmaktadır. Biz bu-rada içrekliği, yönetimin çevre öğelerince yani halk tarafından kolayca an-laşılmasını zorlaştıran, yönetim çevresinde oluşturulmuş koruyucu kabuk olarak nitelemekteyiz.

rin ortaya çıkarılmasında, bunların halk nazarında nasıl değerlendi-rildiğinin anlaşılması ve gerekli önlemlerin alınmasında halkla ilişki-ler birimilişki-lerinin, bürolarının önemli katkıları olabilir. Karar alıcılara, üst düzey yöneticilerine bu bürolar önerilerde bulunabilirler. İkinci olarak da halkla ilişkiler büroları, halkın anlamakta ve içinden çık-makta büyük güçlük çektiği formalitelerin yerine getirilmesi ve dol-durulması konusunda yol gösterip, açıklamalarda bulunabilirler. Bu formalitelerin yerine getirilmesine, örneğin formüllerin doldurulması-na etkin olarak katılabilirler. Yerine getirilmesi zor olmayan bu görev için halkla ilişkiler bürolarının yeteri kadar örgütlenmiş olduklarını söyleyemeyiz. Kara Avrupasmdaki birkaç ülkede karşılaşılan olumlu örnekler dışında, bu alan boş durmaktadır. Türk Kamu Yönetiminde halkla ilişkiler birimlerinin bu görevi yerine getiremediği yapılmış olan bir araştırmanın sonuçları arasındadır.

3. Yönetsel Dil Sorunu i

Yönetim-halk ilişkisinde ortaya çıkan ve güçlük yaratan bir baş-ka sorun yönetimin kullandığı "dil" ile ilgilidir. Yönetim ile çevresi de<-ğişik terimleri kullanan iki ayrı evrendir. Aynı olay ve sorun için fark-lı farkfark-lı terimler kullanıfark-lır. Halkın kullandığı terimlerle yönetimin kullandıkları birbirinden farklıdır. Bugün kamu yönetiminin kullan-dığı bazı terimleri halkın büyük çoğunluğu anlıyamamaktadır. Halkın bu sorun karşısında kullandığı en geçerli yöntem günlük dilde kulla-nılan belirli terimlere yollama yaparak yönetimin dilini anlamaya ça-lışmaktır. Kamu görevlisinin kullandığı dil ile halkın dili arasındaki bu ayrım, bu farklılık halkla ilişkiler olayının başarısı ve yürütülmesi açısından çok önemlidir. Bu fark açıklanmak zorundadır.

Kamu görevlisinin tek kaynağı toplumun üst kesimleri değildir.

Bir başka anlatımla kamu yöneticileri belirli bir sınıftan değil, deği-şik sınıflardan gelmektedir. Daha doğrusu kamu görevliliği tek bir sı-nıfın tekelinde değildir. Alt gelir kümesinden gelip de kamu görevlisi olanların oranlarında son yıllarda önemli artışlar vardır. Ancak he-men eklemek gerekir ki bu kümelerin he-mensupları daha çok yönetimin alt basamaklarında görevlendirilmektedirler. Yönetimin değişik basa-maklarında görev alan yöneticilerin çoğunluğu toplumun orta kesi-minden gelen ve babaları kamu görevlisi olan kimselerdir. Bunların oranı değişik araştırmalarda % 75'in üstünde gözükmektedir. Saygın-lığı giderek azalan bir mesleğin denetim altında tutulması için ona kaynak oluşturmak kuşkusuz gerekmemektedir. Ancak bizim burada göstermek istediğimiz, kamu yönetiminin değişik bir dil kullanması-nın toplumun bir kesiminden gelse bile yöneticilerin kökenleri ile ilgili

olmadığıdır. Türk devlet örgütünde büyük çoğunluğun toplumun orta sınıflarından gelmesi, üst ve alt sınıfların çok küçük oranlarda katıl-maları, yönetimin toplumda anlaşılması güç, ondan ayrı bir dil ve te-rimler dizisi kullanmasının nedenini kamu görevlilerinin kökenleri dı-şında kalan değişkenlerde aramayı gerektirmektedir.

Bu konuda ileri sürülen en geçerli sav, toplumsal sorunlar ve tek-nolojiye bağlı olarak yönetimde ortaya çıkan uzmanlaşma olayıdır. Ül-kemizde olduğu gibi değişik ülkelerde de yönetimin halktan ayrı bir dil kullanmasında, yönetimin tekniğe ağırlık vermesi ve uzmanlaşmış olmasının büyük payı bulunmaktadır. Bu uzmanlaşmaya ve onun ge-reklerine bazen okul çağlarından başlayarak kendini uyarlamaya ça-lışan kamu görevlisi, yönetim içinde bu olgunun somut örnekleri ile karşılaşmaktadır. Yönetsel dile tümüyle yabancı olan ise, yönetim içindeki yaşantısının etkisiyle bir süre sonra bu dile alışmakta, onu benimsemektedir.

Kuşkusuz uzmanların kendi meslek alanları ile ilgili olarak kul-landıkları terimler vardır. Günümüzde belirli konularda uzmanlararası bir anlama sahip terimlere gereksinme duyulduğu apaçıktır. Ancak yönetimde halkın denetiminden kaçmak için sanki kasıtlı olarak dile anlaşılması güç kelimeler eklemek ve günlük olayları açıklamada bu kelimeleri kullanmak adet olmuştur. Bu durum iyi işlemeyen yönetim-halk ilişkilerini olumsuz yönde etkileyen bir başka sorun kümesi oluş-turmaktadır. Hele yöneticilerin çevreden, halktan farklı bir dil ve te-rimler dizisine başvurma silahını yalnız halkın denetiminden kaçma, toplumda saygınlık kazanma ve bilgiçliklerinin bir kanıtı olarak gö-rüp kullanmaları durumunda, ortaya yöneticilerin gerçekten suçlu ol-dukları bir görünüm çıkmaktadır. Yönetimin ve yöneticinin dil konu-sundaki bu tutumu öteki unsurlarla birleştiğinde halkla ilişkiler bi-rimlerinin görevleri hem bir başka anlam kazanmakta hem de zorlaş-maktadır.