Katılma

Belgede HALKLA İLİŞKİLER (sayfa 86-93)

B. KARARLA BİRLEŞEN TANIMA YÖNTEMLERİ

1. Katılma

Katılma konusunda ilk belirtilmesi gereken, konunun özellikle halkla ilişkiler açısından sınırlandırılması zorunluluğudur. Bugün

yö-(*) Frederick W . FREY, Rural Developmeııt Research Project III G, S. 33. ve Arif PAYASLIOĞLU, Merkezi İdarenin Ta£ra Teşkilatı Üzerine Bir İnceleme, TODAÎE, Ankara, 1966, s. 133.

netime katılma olayından söz edilince akla doğal olarak işçinin çalış-tığı örgütün kararlarına ve kârına katılması gibi konular gelir. Halk-la ilişkiler içinde incelenen katılma oHalk-layında, ne işçinin çalıştığı örgü-tün kararlarına katılması ne de seçim olayında görülen siyasal katıl-ma söz konusudur. Burada odak, örgütlenmiş ya da örgütlenmemiş yö-netilenlerin kamu yönetiminin kararma katılması olayıdır. Ancak bu tür katılma "iç halkla ilişkiler" uygulamasında yer almaktadır.

Katılmayla ilgili kavramlaştırmayı ve çözümü kolaylaştırmak için kullanılabilecek bir ölçüt, bir ayrım bulunmaktadır. Bu ayrım toplum-sal çevre-işlem çevresi ayrımıdır. Örgütlerin çevreyle etkileşim ve iliş-kilerini açıklarken bu ayrım kimi kolaylıklar sağlamaktadır. Toplum-sal çevre, bir yönetsel örgütün içinde bulunduğu toplumun özellikleri-nin, ekonomik, toplumsal, teknolojik ve kültürel koşulların bütünüdür.

En geniş tanımıyla toplumsal çevre, örgütü çevreleyen toplumsal yapı-dır. İşlem çevresi ise bir örgütün uygulamaya dönük amaçlarının belir-lenmesini ve gerçekleştirilmesini doğrudan doğruya etkileyen, örgütün ilişki içinde bulunduğu kuruluş, birey ve kümelerden oluşur. İşlem çevresindeki değişmeler kuruluşu doğrudan doğruya ve hemen etki-ler. Toplumsal çevrenin değişmesi ise dolaylı olarak ve işlem çevresi aracılğıyla etkisini gösterir. Ancak kamusal örgütlerde hele çok yön-lü amaçları olan kuruluşlarda işlem çevresinin çok geniş fakat az yo-ğun olduyo-ğunu bilmekteyiz. Örneğin işyerlerinde katılma konusunda işçiler özne (suje) olurlarken, kamusal yönetime katılmada toplumun çok değişik katmanlarından gelenler özne olmakta ve işlem çevresi tüm ülkeyi içerecek biçimde yaygınlaşmaktadır. Bu yüzden de katı-lanlar örgüt üyesi olmayabilirler. Örgütle aralarında aylık ya da öde-nek ya da ücret ilişkisi yoktur ya da bu ilişki gerekli değildir. Katı-lanlarla yönetsel örgüt arasmda güncel bir ilişki de bulunmayabilir.

Katılanlar örgütle kaynaşmamışlardır. Bu kapsam içinde katılmanın tanımlanması, yönetilenlerin yönetimle kaynaşmaksızm yönetsel çalış-maları etkileyen kararlarda doğrudan doğruya etkili olçalış-maları biçimin-de yapılmaktadır. Yönetilenin isteği doğrudan doğruya karar alma sü-recine girmekte ve yönetsel eylemi etkilemektedir. Bu katılmanın te-mel koşuludur.

a. Katılmanın Yaran ve Uygulama Sorunlan

Yönetimin katılmadan elde ettiği önemli yarar katılmalı olarak alınmış kararların uygulanmasında, katılan güçlerin ters yönlü etki-lerini geniş ölçüde önlemiş olmasıdır. Katılma, çatışmalı bir sorunun en etkili çözüm yollanndan biri olarak nitelenir. Yönetsel karara ka-tılanların, kararda sorumluluğu yüklenenlerin uygulama için ortak

çaba harcayacakları söylenebilir. Katılma, toplumsal barışın bir sem-bolü olarak nitelendirilmektedir. Çoğulcu yapıdaki batı toplumların-daki yönetilenlerin yönetsel karara katılma olanak ve biçimleri ve katılmadan elde edilen sonuçlar, toplumsal barışın, toplumsal dirli-ğin belirtisi olmuştur. Siyasal güç karşısında bağımlı bir değişken olan yönetimin makro düzeydeki kuralları hiç kuşkusuz yine siyasal erk tarafından belirlenmektedir. Ülkede paylaşımın düzenlenmesi ile yakından ilgisi bulunan katılma olayının siyasal erk ve ekonomik güç-le çok yakın bir bağıntısı bulunmaktadır. Yönetime katılma olayının büyük sistemdeki gelişmeler sonucu yön ve içerik değiştireceği açık-tır. Katılma olayı ile ülkedeki toplumsal ve siyasal yapı arasmdaki ilişkiyi unutmamak, gözden kaçırmamak gerekir. Buna karşın yine de yönetsel düzeyde katılma ile ilgili olarak yapılması gereken bir çok şey bulunmaktadır. Çünkü siyasal erkin, toplumun değişik kesimle-rinin yönetime katılmalarına karşı aldığı tutum yanında bir de yöne-timin özelliklerinden ileri gelen bazı güçlükler bulunmaktadır.

Katılma konusunda özellikle köklü bir yönetim geleneği olan ve merkezi yönetimin güçlü olduğu ülkelerde (özellikle Fransa, İspanya, İran ve Türkiye gibi) kamusal gücün oldukça eli sıkı davrandığı sap-tanmıştır. Fransa'da katılmayı engelleyen önemli güçlüklerden birinin yönetimin yapı ve düşüncesinden ileri geldiği değişik araştırmalarla kanıtlanmış bulunmaktadır. Katılmadan istenilen sonucun elde edil-mesine, yönetimin bu tutumunun önemli bir engel oluşturduğu açık-tır. (*)

Yönetimin dışında kalan öğelerle ilgili olarak herşeyden önce so-runla ilgili olan yönetilenlerin katılmada etkili olmalarını sağlamak gerekir. İlgili baskı kümeleri titizlikle saptanmalıdır. Yönetimin bi-reysel kararları konusunda katılmayı sağlamak kolaydır. İlgili ile iliş-ki kurmak kolayca gerçekleştirilebilmektedir. Güçlük yönetsel kararla-rın çok geniş bir kitleyi ilgilendirmesi söz konusu olduğu zaman orta-ya çıkmaktadır. Konuyla ilgili olanları bir araorta-ya getirmek ve herşey-den önce ilgilileri saptamak yönetim için var olan güçlüklerdir. Ay-rıca titiz davranma gereği de kendisini göstermektedir.

(*) Katılmanın olanaklı olabilmesi için katı bürokratik yapının yumuşaması ya-rışma ve görüşmeye dayalı bir örgüt düzeninin yaratılması gerekir. Bu ko-şulu da ancak yönetimin çevre öğeleri sağlayabilir. Çünkü Fransız kamu yö-netimi gibi Türk kamu yöyö-netimi de kendi eksiklik ve aksaklıklarını kendi kendine düzeltemiyecek birer yönetim örnekleridir. Oysa bu yönetim biçim-lerinde sorunların çözümü çevrede değil örgüt içinde aranmaktadır. Yönetime yapılan ekleme ve düzeltmeler (sözde) yönetim içindeki aksaklığı pekiştir-mekten başka bir işe yaramamaktadır.

Bunun yanında başka bir güçlük daha vardır. Katılma belirli bir anda toplanıp ortaya atılan çözüm biçimine "evet" ya da "hayır" de-mek değildir. Yönetimin katılmaya yatkınlığı; ilgilileri aydınlatması, sorunla ilgili olarak onlara bilgi vermesi ile yakından ilgilidir. Bir baş-ka anlatımla baş-katılma için yönetilenin sorun hakkında aydınlanması ve yönetimin gizlilik perdesini kaldırması gerekmektedir.

Halk açısından katılma, isteklerin dolaysız olarak karar içine yan-sıtılması demektir. Bu konuda gösterilmesi gereken çaba ayrıca bas-kı kümelerinin amaçlarına uygun düşmektedir. Çünkü basbas-kı küme-leri yalnız siyasal erki değil, yönetimin kendisini de değişik yollarla

etkilemek amacındadır. Katılma bu etkileme yollarından biridir. Yö-netimin kararlarına katılma en az siyasal katılma kadar önemlidir.

Çünkü yönetileni yalnız siyasal güç ve parlamento değil, yönetim de eylem ve işlemleriyle, kararlarıyla etkilemektedir. Yönetimin eylem ve kararları bazen yönetilen için çok daha önemli sonuçlar doğurabi-lir.

Katılmadan istenilen sonuçların alınması konusunda yönetilen-lere de önemli görevler düşmektedir. Biçimsel katılmanın ötesine ge-çebilmek için her şeyden önce katılma konusunda yönetimi zorlayacak bir örgütlenme biçimine gerek vardır. Yönetilenlerin baskı kümeleri biçiminde örgütlenmeleri ile katılmanın niteliği arasında büyük bir ilişki bulunmaktadır. Dört duvar arasında ve gizli toplantılarda alına-cak kararların uygulanma olanağının kimi kez hiç bulunmdığmı yö-neticilere kanıtlayacak olan : Yönetilenlerin gücü ve onların örgüt-lenme biçim ve düzeyleridir. Çevresel koşullar olgunlaştıktan sonradır ki gerçek katılmadan söz edilebilir. İster siyasal sistemi zorlayarak ya-sa yoluyla olsun ister yönetimle ilişkiler sonucu olsun, benimsenen ka-tılma, bütün aşamalarıyla yönetilenin demokratik hak ve özgürlük-lerine düşkünlüğünün, haklarını korumadaki direncinin bir değişke-nidir. Kimi kez bu özelliklerin yönetilenlerde bulunduğunun siyasal kişiler ve yöneticilerce bilinmesi bile katılmanın gerçekleşebilmesi için yeterlidir.

Bir yazar, çevre öğelerinin yönetime katılmasını engelleyen et-menlerin başında, siyasal erkin oluşum ve yapısını görmekte, siyasal erkle birlikte egemen güçlerin kendi emirlerinde çalışan yönetimi top-lumun sınıfsal baskısının dışında tutmaya çaba harcadığmı belirtmek-tedir. Toplumsal çatışmaların üstünde bir yönetim anlayışının aynı güçlerce savunulmakta olmasının katılmayı engelleyici bir girişim ol-duğu kuşkusuz açıktır. Öte yandan katılmanın yasal dayanağı olması, gereğini göz önüne alırsak siyasal erkin katılma konusundaki

tutu-munun, en az katılmayı sağlamak için uğraşan yönetilenlerin çabala-rı kadar önemli olduğunu görürüz.

b. Türkiye'de Yönetime Katılma Örnekleri ve Bunların Değerlendirilmesi

Ülkemizde yönetimin kararlarına katılma, daha önce de belirtil-diği gibi, asıl olarak işçilerin kendileriyle ilgili kararlara ya da ça-lıştıkları işletmelerin kararlarına katılma anlamına gelmektedir. Do-ğal olarak katılmanın odağını da bu alan, yani işçilerin çalıştıkları işletmelerin kararlarına katılmaları oluşturur. Hemen belirtmek gere-kir ki, işçilerin işletmelerin yönetimine katılmaları ile örgütlenmiş ya da örgütlenmemiş yönetilen kümelerinin kamu yönetiminin kararları-na katılmaları, toplumda demokratikleşmenin bir belirtisi ve ölçütü olmasına karşm her ikisinin uygulanma düzeyleri birbirinden ayrıdır.

Bizdeki örnekler yasa yoluyla katılma türüdür. Batı ülkelerinde-ki katılma örneklerinin oluşum ve uygulamasına pek uymaz. Karara katılma konusunda yönetim, bizde kesinlikle bir yasa buyruğu bek-ler. Bir kez daha tekrarlıyalım ki, asıl olarak yönetilenlerin kamu yö-netiminin kararlarına katılmasını söz konusu ediyor ve yönetilenler içinde önemli bir kesim oluşturan işçilerin özellikle "toplu sözleşme yoluyla yönetime katılmaları" olgusunu bir yana bırakıyoruz.

9 Temmuz 1945 tarihli ve 4792 sayılı İşçi Sigortaları Kurumu ya-sası ilk kez çalışma hayatında işçi ile ilgili çalışmaları olan bir kuru-mun yönetilmesinde işçi temsilcisi olarak iki yöneticinin yer alması yeniliğini getirmiştir. Dokuz kişilik yönetim kurulu üyeleri arasında iki işçi temsilcisine yer verilmiştir. Aynı yasa işverence seçilen iki üye-nin de yönetim kurulunda görev alacağını belirtmektedir. Dokuz ki-şilik yönetim kurulunda dört yönetilen temsilcisinin bulunması ve bunların da işçi ve işveren gibi birbirine karşıt iki kesimden gelmele-ri zaten belli olan yönetsel eğilimin karara tümüyle girmesinin, yöne-ticilerin kurulda salt bir üstünlüğe sahip olduklarının bir kanıtı ol-malıdır.

2 Eylül 1971'de benimsenen bir yasa ile Sosyal Sigortalar Yasası dışmda kalan ve herhangi bir işverence işgörme bağıtı ile bağlı ol-maksızın kendi adına ve kendileri için çalışan esnaf ve diğer bağım-sız çalışanlar toplumsal güvenlik kapsamı içine alınmıştır. Bu yasa Bağ-Kur yönetim kuruluna bağımsız çalışanların temsilcilerinin ka-tılmasını öngörmüştür. Yönetim kurulu bir başkan ve sekiz üyeden oluşur. Üyelerin dördü çeşitli bakanlıkların temsilcileridir. Öteki dört üye ise sigortalıları temsil eder ve bağlı bulundukları en yüksek

mes-lek kuruluşunca gösterilecek üçer aday arasından genel kurulca seçi-lir. Bu yasada sigortalıların temsilcileri ile yöneticilerin sayısı birbiri-ne çok yakındır. Ancak ağırlık yibirbiri-ne de yöbirbiri-neticilerdedir. 359 sayılı Tür-kiye Radyo Televizyon Kurumu Kanununun 1568 sayılı yasayla deği-şik 4. maddesine göre yönetim kurulunda îşçi Sendikaları Konfederas-yonu, İşveren Sendikaları KonfederasKonfederas-yonu, Türkiye Esnaf ve Zanaat-karlar Konfederasyonu, Türkiye Ticaret Odaları, Sanayi Odaları ve Ti-caret Borsaları Birliği ve Türkiye Ziraat Odaları Birliğini ortaklaşa temsil etmek için iki üye bulunmaktadır.

Görüldüğü gibi katılmayı düzenleyen siyasal erk, yönetici-yöneti-len ayrımı yanında yönetiyönetici-yöneti-lenlerin değişik toplumsal sınıflardan gelme-leri gibi bir ayrımdan da büyük ölçüde yararlanmaktadır. Bu düzen-leme toplumun alt gelir kümelerinin yönetimde etkili olmalarını önle-yen bir sonucu da birlikte getirmektedir.

Kısaca değindiğimiz bu durum, aynı örgüt içinde çalışanların ka-tılmalarını düzenleyen öteki yasalardaki anlayışa ters düşmemektedir.

Gerçekten yasa koyucu, iktisadi devlet teşekküllerinde katılma soru-nunu 23 sayılı ve 440 sayılı yasalarda aynı anlayış içinde çözmektedir.

Yasa koyucu sanki "sembolik katılmaya" izin vermiştir. Bunun yanın-da merkezi yönetimin taşra uzantısınyanın-daki organlarına halk temsilcileri-nin katılmasını öngören yasalarda da temsilcilerin sayısına büyük özen gösterilmiş, her kurulda yöneticilerin sayıca üstün olmaları sağlan-mıştır. Aşağıda vereceğimiz birkaç örnek içinde yasa koyucunun bu konudaki titizliği ve katılma ile neyi amaçlamış olduğu da iyi anlaşıl-mış olacaktır. Bu kompozisyon genel bir değerlendirme içinde şöyle bir yoruma da izin vermektedir. Sözünü ettiğimiz alanlarda sembolik ka-tılma vardır. Halkın önemli bir kesimi yönetime katılamamaktadır.

Yönetime katılmaya çağırılanlar da katıldıklarını sanmaktadırlar. Ül-kemizde gerçek anlamıyla bir katılma söz konusu değildir.

4081 Sayılı Çiftçi Mallarını Koruma Yasası gereğince, il ve ilçe-lerde vali ve kaymakamların başkanlığında kurulan denetleme ve uy-gulama kurullarında çiftçi temsilcileri bulunmaktadır. Çeltik Ekimi Yasası gereğince çeltik komisyonlarında çeltik ekimi ile uğraşan bir çiftçi bulunmaktadır. İstimlak Yasasının 10. maddesine göre, kıymet takdir komisyonlarının, beş üyesinden ikisi, taşınmazın sahipleri ara-sından seçilmektedir. İlköğretim ve Eğitim Yasasının 29. ve 31. mad-deleri ilçe ile illerde görevli ilköğretim ve ilçe öğretim kurullarında okul aile birliklerinden iki temsilci bulunmasını öngörmektedir. Or-man Kadastro Komisyonlarında, OrOr-man Yasasının 7. maddesi uyarın-ca, mahalli ziraat odası başkanı, beldelerde belediye encümenince,

köy-lerde köy ihtiyar kurullarınca seçilen bir üyenin bulunması gerekmek-tedir. Gayri muvazzaf itiraz komisyonları, vali ve kaymakamların ya da görevlendireceği bir kimsenin başkanlığı altında, o yerde bulunan en yüksek maliye memuru ile ticaret odası ve belediye meclisince ken-di üyeleri arasından ya da dışardan seçilen birer üyeden oluşmakta-dır. 5254 sayılı Muhtaç Çiftçilere Ödünç Tohumluk Verilmesi Hakkın-daki Yasanın 2. maddesi uyarınca kurulacak "ihtiyaç komisyonu"nun altı üyesinden biri çiftçidir. 507 sayılı Esnaf ve Küçük Sanatkarlar ya-sasının 125. maddesi; il, ilçe ve beldelerde kimi mal ve hizmetlerin fi-yatlarının saptanması aşamasında esnaf temsilcilerine danışmayı ön-görmüştür. Aynı yasayla uyuşmazlık söz konusu olduğunda kurulacak komisyona ticaret ve sanayi odasından, esnaf derneklerinden bir üye-nin katılması öngörülmüştür. Afet Nedeniyle Hak Sahibi Olanların Tesbiti Hakkındaki 28.8.1968 tarihli yönetmeliğin 20. maddesine göre, talep ve taahhütnameleri inceleme komisyonunda halktan temsilci bu-lunmaktadır. 6.2.1948 tarihli tçki Satılacak Yerleri Tesbit Hakkındaki Yönetmeliğin 1. maddesi gereğince oluşturulacak kurulun yedi üye-sinden ikisi halktandır. 1.6.1941 günlü kararname ile de illerde ve il-çelerde tekel satışlarından alınacak üçte birlerin dağıtımını yapacak kurulun beş üyesinden ikisinin sanayi ve ticaret odalarının temsilci-lerinden olması öngörülmüştür. Bakanlar Kurulunun 31.8.1964 tarih-li ve 3569 sayılı kararnamesine göre, ilçe toplum kalkınması kurulu-na, biri kamu görevlisi olmayan iki kadın üyenin katılması öngörül-mektedir. Okul Beslenme İşleri Yönetmeliğine göre de okul besleme komitesine okul aile birliklerinden bir temsilcinin katılması sağlan-mıştır.

Ayrıntılarına inmeden verdiğimiz bu örneklerden anlaşılacağı gi-bi ülkemizde katılmanın yasal ve yönetsel zorunluluk olduğu alanla-rın önemleri oldukça azdır. Düzenlemelerde katılma aritmetiğine bü-yük özen gösterildiği anlaşılmaktadır. Katılmanın sağlandığı kurul-larda halk temsilcilerinin sayısı kararın yönünü değiştirecek düzey-de ve sayıda düzey-değildir. Bu durumda katılma olayında gerekli olan un-surlar yönetim tarafından sanki budanmıştır. Böylece danışmanın ile-ri bir aşaması kabul edilen katılmada, yönetsel görüşün büyük, önem-li yaralar alması önlenmiş olmaktadır. Danışmada, danışılanların sayı-sı çoktur. Ancak ileri sürülen görüşler yöneticilerin istediği ölçüde ka-musal karara yansır. Buna karşılık katılmada temsilcilerin görüşleri doğrudan doğruya kamusal kararları oluşturacağından temsilcilerin sayısı önem kazanmaktadır. Bir başka anlatımla danışmada kendisi-ne danışılanların niteliği ökendisi-nemli iken katılma da hem nitelik hem de nicelik önemlidir. Örneğin Fransa'da Beşinci Planın hazırlanmasında

sendika, özel kesim girişimcileri çeşitli kuruluşların ve çiftçilerin top-lam 1970 temsilcisine danışılmış olmasına karşın, Bölge Plantop-laması için oluşturulup yeni kararlar alma ve yürütme yetkisi bulunan kurul-lara halk temsilcilerinin katılması konusunda çok titiz davranılmış-tır. Bu kurullarda çoğunluk, kesin olarak kamu görevlilerindedir. Bizde de aynı anlayış geçerlidir. Kalkınma planlarının hazırlanması sırasın-da oluşturulan özel uzmanlık komisyonlannsırasın-da 1500 dolayınsırasın-da temsil-ci ya da görevli danışman olarak çalışmıştır. Buna karşılık merkezi yönetim ve onun taşra uzantısı olan organlarda katılma, örneklerde gördüğümüz gibi temsilci nitelik ve sayısına büyük ölçüde özen göste-rilerek düzenlemiş bulunmaktadır.

Yönetimin katılma olayına yaklaşımı kendi eylem ve işlemlerinin yönlendirilmesinden çok danışma eksikliğini gidermek biçimindedir.

Yerel ya da ülke düzeyinde yönetilenlerle ilişki, kamu temsilcileri için yalnız danışma aşamasında kalmalıdır. Yönetimin katılma gibi kendi yetkilerine ortak yaratan bir uygulamadan yana olması, kuşkusuz, bek-lenemez. Yönetimin halkı katılmaya çağırması yönetilen kümelerinin yönetsel eylem ve kararlara bilinçli karşı çıkışlarının sonucu değildir.

Bununla ilgili tek özel durum, işçi örgütleriyle ilgili olarak merkezi yö-netimin düzeyindeki uygulamadır. Yönetilen temsilcileri, baskı küme-leri biçiminde örgütlenip yönetim üzerindeki bilinçli eylemküme-lerinin so-nucu olarak değil, yalnızca yönetimin çevre koşullarını iyi değerlendir-mesi, bilgi belleğini genişletmek istemesinin bir gereği olarak yönetsel karara katılmaktadır. Bu nedenledir ki merkezi yönetim dışında kalan organlara katılmaya çağırılan temsilciler, kırsal alanda olay ve kişileri denetleyen, yörede olup biteni çok iyi bilen ve dolayısıyla yönetime yar-dım edebilecek kişilerden oluşmaktadır. Bu görünüm içinde halkın kamu yönetiminin kararlarına katılmasını "göstermelik katılma"

(pseudo participation) olarak nitelemek yanlış olmayacaktır. Aşırı merkezci ve baskıcı ve ataerkil yönetim anlayış ve alışkanlıkları katıl-manın boyutlarmı belirlemektedir.

Belgede HALKLA İLİŞKİLER (sayfa 86-93)