Türkiye’de Devletçilik: 1980’e Kadar İzlenen Politikalar

Birinci Dünya Savaşı’ndan sonra Anadolu’da kurulan Türk devleti, Lozan Barış Antlaşması ile birlikte siyasi, iktisadi ve mali bağımsızlığına kavuşmuştur. Lozan Barışı ile Düyun-u Umumiye İdaresi kaldırılmış, 1927 yılından itibaren de koruyucu gümrük politikası uygulanmaya başlanmıştır. Birçok imtiyaz işletmesi devletleştirilmiş ve bunların borçları belli bir ödeme planına bağlanmıştır. Bu devirde dış borçlanma olanakları da çok sınırlıdır. İşte bu koşullar altında cumhuriyet hükümetleri, bir yandan eski Osmanlı borçlarını ödemek, diğer yandan millileştirdiği işletmelerin tazminini yapabilmek için eskiye nazaran daha çok gelir toplamak mecburiyetinde kalmıştır (Aksoy, 1991: 157).

Türkiye Cumhuriyeti kuruluş yıllarında zengin kaynaklara sahip olmakla birlikte, bunu kullanabilecek teknik ve mali sermayeden yoksundur. 1923 İzmir İktisat Kongresi’nde, günün koşullarına uygun olarak liberal görüşlere göre belirlenen ve özel kesimden beklentileri fazla olan ekonomi politikası 1930’dan itibaren hızla devletçiliğe

dönüşmüştür. Uzunca bir süre boyunca ve üç kıtada kadınıyla, erkeğiyle savaşmış bir toplumu, savaş sonrası dönemde serbest ticarete yönlendirmek zaten sosyo-psikolojik açıdan da kolay değildir (Yereli, 2003: 97).

Devletçilik ilk olarak 1924 Anayasası’nda benimsenmiştir. Ancak pratiğe dönüşmesi 1932’den sonraya kalmıştır. Bu yıllardan itibaren kamu kesimi her alanda hızla büyümüştür. Söz konusu kamu iktisadi girişimleri o dönemde ekonominin lokomotifi olmuşlardır. 1924 Anayasası ile benimsenen devletçilik anlayışı ile birlikte ekonomi politikalarını benimseyenler tarafından özel kesim de göz ardı edilmemiştir. 1927 yılında uygulanmaya başlayan koruyucu gümrük tarifeleri ile devlet, bir taraftan vergi gelirlerini artırmayı hedeflemiş, diğer taraftan yurtiçi sanayi işletmelerini koruma amacını gerçekleştirmeye çalışmıştır. Bu politikaların bir uzantısı olarak kabul edilen Teşvik-i Sanayi Kanunu ile birçok vergi muaflıkları getirilmiştir. Bu kanunun amacı, özel sanayi yatırımlarını vergi politikası aracılığı ile teşvik etmektir.

Atatürk döneminde ve 1940 sonrasındaki uygulamalar tam anlamıyla karma ekonomiyi ifade etmektedir. Dolayısıyla Cumhuriyet Dönemi boyunca özel kesim, beşeri sermayesinin ve teknolojik olanaklarının elverdiği ölçüde ve piyasa ekonomisinin kuralları içerisinde gayri safi milli hasılanın oluşmasına katkıda bulunmaya çalışmıştır.

Ekonomik etkileri ve özellikle üretim üzerindeki etkileri olumsuz olan bütün vergilerin kaldırılmasını öneren Mustafa Kemal, bu inançla önce Aşar Vergisi’ni kaldırtmıştır. Devlet gelirlerinin, halkın gelir artışına uygun biçimde artırılmasını isteyen Atatürk, bu amaca uygun olarak, 1925 yılından itibaren Kazanç Vergisi’ni uygulamaya koydurtmuştur (Aysan, 1980: 30-31).

Milli devlet anlayışının egemen olduğu bu dönemlerde, milli tüccar, milli sanayici, milli esnaf, milli çiftçi ve milli sermaye oluşumuna yönelik olarak izlenen ekonomik politikaların en önemli özelliği korumacılığa ağırlık vermeleri ve devlet marifetiyle piyasayı geliştirmeye yönelik olmalarıdır.

Keynesyen anlayışın etkili olduğu 1950 sonrası dönemde ise açık bütçe politikaları izlenerek kamu harcamaları hızlı bir şekilde artırılmıştır. Kamu yatırımlarının giderek artması kamu harcamalarını artırmış, buna karşılık vergi gelirlerinde istenen gelir artışı sağlanamadığı için borçlanarak bütçenin finansmanına çalışılmıştır. İngiliz ve Fransızlar’a

1950 yılına kadar ödenen Osmanlı borçlarının ardından, 1950’li yıllar bu sefer Türkiye’nin borçlanma yılları olarak önem kazanmıştır.

Kalkınma planlarında yer alan liberal söylemlere rağmen devletin ekonomiye müdahalesi 1960’lı yılların başından itibaren 1977 yılına kadar, her alanda giderek artma eğilimi göstermiştir. 1974 yılında verilen bir yetkiyle, Maliye Bakanı yatırımları hızlandırmak, fiyat istikrarını ve yıllık programların etkinlikle uygulanmasını sağlayabilmek için, öngörülen bütçe ödeneklerini yıl içerisinde belli oranlarda, hatta gerektiği kadar, artırabilme yetkisine sahip kılınmıştır. Bu yetkinin kullanımı, açıktan finansmanın artması anlamına gelmektedir. 1970’li yılların sonuna doğru kamu harcamalarındaki artış büyüyen enflasyon oranlarını beraberinde getirmiştir (Saybaşılı, 1986: 121).

1960-80 arasında uygulanan ithal ikameci politikalarla, bu sefer transfer harcamaları artırılmış ve kamu ekonomisi genişlemeye devam etmiştir. Bu dönemde devlet tekelleri siyasi iktidarlara yakın çevreler tarafından kendi çıkarları doğrultusunda kullanılmış ve yine kamu iktisadi girişimlerindeki partizan kadrolaşmalar nedeniyle işletmelerdeki istihdam optimumun üzerine çıkmış ve üretimde verimlilik düşmüştür. Piyasa anlayışından uzak bir şekilde ücret belirlenmesini esas alan politikalar sonucunda pek çok kamu iktisadi girişimi hızla zarar eder hale gelmiştir. Yine ithal ikameci politikaların bir sonucu olarak, siyasi iktidarlara yakın sanayiciler korunmuş ve kalitesiz ürünleri monopol ya da oligopol piyasalarında yüksek karlarla satmışlardır. Kısa aralıklarla yapılan seçimleri kazanma amacındaki siyasi iktidarlar ise yüksek taban fiyat tespiti ve aşırı miktarlardaki destekleme alımları ile kamu ekonomisindeki açıkları daha da artırmışlardır (Yereli, 2003: 100).

1950’ye kadar siyasi iktidarı elinde tutan tek parti yönetimi sadece yurttaşların siyasal açıdan yönlendirilmeleri ile yetinmeyip, onların gelir kaynaklarını ve gelir seviyesini belirleme gücünü de elinde tutmak ve milli geliri siyasal sadakate göre paylaştırmak istemiştir. Dolayısıyla demokrasiye geçildikten sonra da piyasa ekonomisinden yana olan partilerin de piyasa ekonomisine ilişkin tüm taahhütlerine rağmen, devletçiliği sürdürmelerinin nedeni, tek parti modelindeki gibi seçmenin sadakatini gelir dağılımını denetleyerek garanti altına almak istemeleridir (Akalın, 1996).

Bu çalışmada ele alınan dönem Türkiye ekonomisinde II. Beş yıllık kalkınma planının uygulandığı yıllarla başlamaktadır. Bu dönemde temel ekonomik hedef, katkılı

ulusal gelirin yılda ortalama % 7 büyümesidir. İkinci Kalkınma Planı’nda ekonomik gelişmenin tüm diğer ögeleri, örneğin iş bulma; tasarrufların artırılması; ekonominin dışa bağımlılığının azaltılması, vb. büyüme hızına bağımlı olarak ele alınmaktadır (Kepenek ve Yentürk, 2008: 151).

1973-77 yıları arasında ise Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı uygulanmıştır. Bu plan döneminde birtakım reform önerileri (adalet, eğitim ve kamu kesimi reformları, ekonomik gelişmenin gereklerine uygun bir etkinliğin sağlanması) bulunmaktadır. Bu dönemde yeni bir uzun dönem planlanması gerekmesinin nedenlerinin başında ekonomik gelişmeye yeni bir ivme kazandırma isteği ve özellikle de AET (Avrupa Ekonomik Topluluğu) ile ilişkiler gelmektedir.

1973-77 dönemini kapsayan dönemde ağırlaşan ekonomik bunalım, daha önceki bunalımlardan sayısal ve niteliksel olarak daha ağır olmuştur. Örneğin ekonomik bunalım yılları sayılan 1957’de enflasyon oranı % 20- 25 iken 73-77’de bu oran üçe dörde katlanmıştır. Yıllık dış ticaret açığı da 1957’de 300- 400 milyon dolar iken 70’lerde 7- 8 kat artmıştır. İşsizlik boyutu da ekonomik bunalımı toplumsal ve siyasal bir görünüme kavuşturmuştur (Kepenek ve Yentürk, 2008: 196).

1970-76 arasındaki dönemde ithal ikameci strateji en yoğun yaşanmıştır. Bu dönem ithal ikameci sanayileşmenin ikinci evresi olarak bilinmektedir. Bu dönemde Türk ekonomisi, yoğun bir biçimde üretim malları üreten, ara malı ve temel tüketim sanayi sektörlerinin yurt-içinde ikamesine yönelmiş ve kamu sektörü öncülüğünde hızlı bir yatırım programını devreye sokmuştur. Ayrıca bu dönemde, ithal malları ile rakip ulusal sanayi sektörlerinin kota ve yüksek tarife ile korunarak, ulusal sanayi burjuvazisine koruma rantları aktarılmıştır. Devletin, ulusal ekonomide mal ve işgücü piyasalarına kamu işletmeleri ve yatırım tercihleri aracılığıyla yoğun bir müdahale içinde bulunduğu bu birikim modeli 1977’den başlayarak bir döviz, finansman krizine sürüklenmiş ve 1980 yılında gerçekleştirilen dışa açılma ile sona erdirilmiştir (Yeldan, 2001: 38).

1970’li yılların ikinci yarısında yaşanan ekonomik bunalımın nedenleri arasında birtakım dış faktörler de bulunmaktadır. Bunlar; OPEC’in ham petrol fiyatlarını 1974 başında beş katın üstünde artırması, Kıbrıs olayı ve Türkiye’nin yoğun ekonomik ilişki içinde bulunduğu ülkelerde, işsizlik ve enflasyonun birlikte görüldüğü ağır ekonomik bunalım olarak sayılabilir.