MECMÛ'A-Ý FETÂVÂ NÜSHALARI

Historicamente, o processo de formulação e de execução da política externa dos Estados, no exterior e no Brasil, tem-se caracterizado, em regra, pela resistência à participação da sociedade e ao controle democrático.

Tal circunstância fica evidente, no caso brasileiro, a partir dos anos 90, mormente a partir do Governo Fernando Henrique Cardoso, em que os textos e a prática de política externa brasileira passaram a externar a preocupação governamental com a maior interlocução com a sociedade quanto ao tema. Desde então, o Governo do Brasil começa a demonstrar interesse na maior participação da sociedade civil em geral no tocante aos temas de relações exteriores, cujo tratamento era outrora normalmente visto como da

alçada quase exclusiva da Presidência da República, do Ministério das Relações Exteriores e, quando legalmente exigido, do Congresso Nacional.

Decerto que a Constituição Federal estabeleceu ser competência da União e do Presidente da República a condução da política externa brasileira138_{. Entretanto, no Estado Democrático de Direito, não mais se}

concebe que as articulações em torno da política externa no Brasil e a sua execução prescindam de limites impostos pela ordem jurídica e ignorem a articulação e a coordenação com outros atores sociais relevantes, a exemplo do mundo acadêmico, da mídia e da sociedade civil, organizada ou não, bem como das demais unidades da Federação (Estados, Distrito Federal e Municípios), o que veio a formar a vertente da política exterior pátria conhecida como “diplomacia federativa”.

A esse respeito, é demonstrativa da ação do Itamaraty, voltada à maior interação do Governo Federal com outros atores que tenham interesses na seara externa ou que se reflitam nas relações internacionais do Brasil, a criação, em 1997, da Assessoria de Relações Federativas (ARF) do Ministério das Relações Exteriores, hoje AFEPA (Assessoria de Relações Federativas e Parlamentares), órgão que mantém a competência de promover a devida articulação entre o Itamaraty e os Governos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com o objetivo de assessorá-los em suas iniciativas externas e providenciar o atendimento às consultas por estes formuladas, bem como de propiciar a devida coordenação com o Congresso Nacional em temas que tenham interface internacional.

Em palestra proferida em 2002, com o tema "O Itamaraty e as Relações Federativas", promovida por ocasião da Conferência sobre Federalismo Cooperativo, realizada no Rio de Janeiro, o então Chefe da Assessoria de Relações Federativas (ARF) do Ministério das Relações Exteriores, Conselheiro Hélio Vitor Ramos Filho, traçou alguns aspectos desse

138_{De fato, o artigo 21, I, da Constituição Federal estabelece, textualmente, que “Compete à} União: I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais”. Ao mesmo tempo, essa é a inteligência do artigo 84, VII e VIII, da Carta Magna que dispõe que “Compete privativamente ao Presidente da República: VII - manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos; VIII - celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional”.

novo estilo de política externa marcado pela maior interlocução com outros atores sociais (grifos nossos):

Em nome do Senhor Ministro de Estado das Relações Exteriores, Professor Celso Lafer, e em meu próprio, gostaria de congratular-me com a Confederação Nacional de Municípios, a Secretaria de Assuntos Federativos da Presidência da República, o "Forum of Federations" e a Fundação Konrad Adenauer pela iniciativa da realização desta Conferência, à qual o Ministério das Relações Exteriores, por meio da Assessoria de Relações Federativas, que chefio desde setembro de 2001, teve a satisfação de emprestar seu apoio institucional.

O Itamaraty atribui a maior importância a foros como este, que congrega de forma representativa o poder local e a sociedade civil, com o objetivo de discutir, de forma ampla e construtiva, a questão das relações federativas.

(...)

A criação da ARF resulta pois da permanente preocupação do

Ministério das Relações Exteriores em desenvolver instrumentos institucionais que o habilitem a acompanhar a evolução interna da sociedade brasileira e a fazer frente aos

novos desafios que o País enfrenta em um cenário internacional marcado por profundas transformações.

A complexa e dinâmica ordem mundial que se delineia a partir dessas mudanças aponta para um fortalecimento do poder local,

que se mostrou capaz, em muitas circunstâncias, de ocupar com eficácia o espaço de mediação entre as demandas dos cidadãos e fenômenos de caráter transnacional. Em função

disso, os governos subnacionais têm assumido um papel de maior destaque nas relações externas dos Estados.

Para sistemas federativos, como o Brasil, essa nova realidade traz desafios e oportunidades. O reconhecimento da importância do poder local, marca de nossa tradição republicana desde suas origens, foi aprofundado institucionalmente com a Constituição Federal de 1988, que caracterizou os Municípios como entes da Federação.

(...)

Em que pese a determinação constitucional, que reserva com exclusividade à União a competência de formular e implementar a política externa brasileira, há uma clara percepção, por parte do Itamaraty, da necessidade e da importância de integrar as iniciativas e prioridades de Estados e Municípios ao processo de identificação dos grandes interesses nacionais, que exige o constante

aprimoramento do diálogo entre o Ministério das Relações Exteriores, os diversos níveis da administração pública e a sociedade civil organizada.

Além disso, cabe também salientar que a articulação, em uma mesma estratégia global, das diferentes possibilidades de inserção internacional que se abrem hoje para a União, os Estados e os Municípios, oferece oportunidades de sucesso maiores do que

iniciativas isoladas, podendo assim resultar em maiores benefícios

para o conjunto da população.

(...)

Concluo, reafirmando que existe uma firme disposição do

Itamaraty de aproximar, cada vez mais, a sociedade brasileira dos temas e do cotidiano da nossa diplomacia. E essa intenção

será bem-sucedida à medida que os entes federativos e a sociedade civil também tragam à ARF suas demandas e suas contribuições, em uma relação construtiva, que dê ainda maior legitimidade à atuação do Brasil no cenário internacional.

Pois, a sociedade não vem a reboque do governo. Ao contrário: o governo atua para canalizar e dar forma a um sentimento pré- existente, muito forte, que deve necessariamente encontrar modos adequados de expressão e institucionalização.139

A necessidade da articulação da atividade de condução da política externa brasileira com os interesses da sociedade é evidenciada também quando se cogita do papel exercido pelo Diplomata nos dias atuais:

As tarefas do diplomata estão sintetizadas no trinômio clássico: "informar, representar, negociar". O diplomata deve manter o seu país informado sobre o cenário internacional, deve trabalhar continuamente para marcar a presença e difundir a imagem de seu país no exterior, e deve estar preparado para defender os interesses nacionais em negociações externas de caráter bilateral ou multilateral.

A esta fórmula que enfatiza a atuação do diplomata no exterior, torna-se necessário acrescentar uma quarta tarefa: a da articulação interna. Identificar os interesses nacionais está na base do trabalho diplomático. O diplomata deve manter-se em permanente processo de articulação com os demais funcionários governamentais, com os parlamentares, e com os setores organizados da sociedade civil, para poder definir os interesses nacionais e defendê-los de forma adequada no plano externo. Nada mais falso do que pensar, como às vezes ocorre, que se trataria de carreira na qual os longos períodos de permanência no exterior iriam aos poucos criando um distanciamento do funcionário em relação a seu país. O diplomata trabalha permanentemente com raízes muito sólidas na realidade nacional.140

Pedro Dallari entende que o motivo para o relativo hermetismo no tratamento dos assuntos externos do ente estatal na história se deveria a uma “perspectiva administrativista do tratamento da inserção do Estado na

139 _{FILHO, Hélio Vítor Ramos. O Itamaraty e as Relações Federativas. Palestra do Chefe da}

Assessoria de Relações Federativas (ARF), por ocasião da Conferência sobre Federalismo Cooperativo, realizada no Hotel Glória em 06/05/2002. Disponível em:

<http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/discurso_detalhe.asp?ID_DISCUR SO=1670>. Aceso em 17/05/2007.

140 _{BRASIL. Embaixada do Brasil em Ottawa. Diplomacia brasileira. Disponível em:} <http://www.brasembottawa.org/prt/diplomacia>. Acesso em: 18/05/2007.

comunidade internacional”141_{, pela qual as relações exteriores da entidade}

estatal seriam vistas essencialmente como decorrentes da política externa formulada e implementada pelo governo. Com isso, seria a política de relações exteriores própria da alçada governamental, relacionada esta com maior freqüência, entretanto, apenas como Poder Executivo, não como parlamento ou sociedade em geral.

Celso Lafer completa esse raciocínio, destacando o caráter reservado da atividade de condução das relações internacionais de um Estado na história:

Tradicionalmente, a Diplomacia, na Idade Moderna, era uma atividade sigilosa. Emanava do poder pessoal de soberanos absolutistas que não prestavam contas aos seus súditos de sua ação e da de seus agentes. Neste contexto, o segredo era instrumento normal do exercício ex parte principis do poder, pois os governantes adotavam como perspectiva, tida como legítima, a preocupação com a manutenção de seu poder e a necessidade de se defenderem de inimigos internos e externos. Daí a teoria da razão-de-estado que dava ao soberano o privilégio de se colocar acima do direito comum no interesse do bem comum, com fundamento no jus dominationis. (...) O sistema internacional contemporâneo tem, no entanto, como uma de suas características, a heterogeneidade das formas de governo dos estados que o integram. Assim, os estados democráticos necessariamente atuam num contexto no qual nem todos são democráticos ou procedem de boa-fé. Daí, apesar da crescente publicidade da conduta externa dos estados, a efetiva existência de limites ao ideal da diplomacia aberta. Por isso, mesmo as democracias, quando atuam no campo diplomático, exercem o poder de maneira mais opaca. Isso explica como a política externa enseja o sigilo.142

O caráter reservado da atividade diplomática diria respeito a uma série de possíveis causas. Em regimes totalitários, certamente ao caráter centralizado e absoluto do poder. Em qualquer regime político, autoritário ou não, o sigilo no âmbito da política externa seria conseqüência natural da imprevisibilidade das relações internacionais, levando a atitudes de certo hermetismo em relação aos outros Estados e, até mesmo, à própria sociedade. Nesse sentido, poder-se-ia atribuir o grau de reserva dos temas relativos às relações internacionais ao fato de que alguns pontos da política externa podem

141_{DALLARI, Pedro. Constituição e relações exteriores, p. 13}

142 _{LAFER, Celso. Diplomacia e transparência: o arquivo do Itamaraty. Revista do Arquivo}

Nacional. Brasília. Imprensa Nacional, v. 4, n. 2, jul/dez 1989; v. 5, n. 1, jan/jun 1990, p. 36 ss.

tratar de questões sensíveis, como aquelas vinculadas à própria segurança nacional. A distância da sociedade do tema das relações internacionais dever- se-ia também ao caráter altamente especializado, do ponto de vista técnico, do campo da política externa, o qual, pelo menos em países como o Brasil, costuma ser marcado por padrões de continuidade e permanência típicos das atividades típicas de Estado, que dizem respeito a interesses nacionais permanentes e revestidos do caráter da essencialidade.

Por fim, a idéia de razão de estado ainda é associada à reserva que tem acompanhado o tratamento do tema das relações internacionais. A noção de razão de estado teve origem com Maquiavel e referia-se às medidas de caráter racional que um governante deveria tomar com o objetivo de preservar a integridade e o poder de um Estado, cujo interesse era entendido como primário. Posteriormente, o termo veio a revestir-se de conotação negativa, havendo fundamentado ações que, com o suposto fim de alcançar o bem comum, terminaram por se caracterizar amiúde pela discrepância com valores, princípios e regras de caráter ético e jurídico, tudo com o suposto objetivo de privilegiar os interesses da entidade estatal. Veio também a teoria da razão de estado a justificar, racionalmente, a ocorrência de um mal menor com vistas a evitar um mal maior, ainda que esse mal aflija os nacionais do próprio Estado ou aliados e que implique em violações de interesses ou princípios caros para o ente estatal. Por fim, essa noção passa também, para Antônio Celso Alves Pereira, pela idéia de “competência nacional exclusiva”143_.

Entretanto, entendemos que, num regime de Estado Democrático de Direito, marcado pela necessidade de participação e legitimação da sociedade na condução dos destinos do Estado e pela imposição de limites ao poder, não se concebe que o ente estatal atue ao arrepio de amarras estabelecidas pelo ordenamento jurídico, ainda que supostamente voltado a defender o interesse nacional. Essa circunstância, somada ao caráter de essencialidade da política externa como atividade típica de Estado, salienta ainda mais a necessidade de que a atividade estatal no campo das relações 143_{PEREIRA, Antônio Celso Alves. O acesso à justiça e a adequação da legislação brasileira} aos instrumentos internacionais relativos as direitos humanos. In: CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto (editor). A incorporação das normas internacionais de direitos humanos no

internacionais esteja sujeita a parâmetros e controles sociais, ou seja, paradigmas e regras que tornem possível seu “balizamento, o acompanhamento e o controle por parte da sociedade”144.

A propósito da restrição da idéia de razão de estado na ordem constitucional atual, cabe também recordar a advertência de Canotilho, anteriormente citada no bojo deste trabalho, segundo a qual a supremacia da Constituição tem como corolário direto a noção de “força normativa da Constituição”, pela qual não só a Constituição compreende regras que prevalecerão mesmo diante de circunstâncias como a “pretensão de prevalência de <<fundamentos políticos>>, de <<superiores interesses da nação>>, da <<soberania da nação>> sobre a normatividade jurídico- constitucional”145

Com isso, algumas Constituições modernas têm conferido atenção ao tema da regulamentação das relações internacionais, estabelecendo o marco legal da política externa dos respectivos Estados. Cabe ressaltar, porém, que o tratamento constitucional das relações exteriores tem incluído não apenas limitações ao poder de ação estatal no cenário externo, mas também o estabelecimento de objetivos de política exterior, visando portanto tanto a fixar vedações como a estabelecer metas e programas de ação. É também uma maneira de estabelecer a forma de relacionamento do ordenamento estatal com a ordem jurídica internacional, dentro da qual o Estado está ineludivelmente inserido e de adaptar e de inserir na ordem constitucional preceitos relativos à ordem internacional, naquilo que Paulo Bonavides146 chama de “internacionalização do Direito Constitucional” e de “constitucionalização do Direito Internacional”.

A regra geral é que as diferentes Constituições vêm adotando aquilo que Canotilho chama, ao dissertar sobre a Constituição portuguesa de 1976, de “princípio da abertura internacional”147_{, também conhecido como}

princípio internacionalista. A adoção desse princípio importa em determinados

144_{DALLARI, Pedro. Constituição e relações exteriores, p. 15-16.}

145_{CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição, p. 248.} 146_{A respeito, ver: BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, p. 32-33.} 147 _{CANOTILHO, J.J. Gomes. Op. cit., p. 363.}

desdobramentos, analisados por Canotilho em exame do processo da abertura internacional da Constituição da República Portuguesa de 1976 e que parecem cabíveis também a outros Estados, inclusive porque se referem ao próprio contexto internacional atual, em que praticamente todos os Estados estão inseridos, por mais que proclamem políticas isolacionistas.

Resumindo o pensamento de Canotilho148, o princípio internacionalista implica na inclusão do Estado na comunidade internacional e na aceitação daquilo que o autor chama de “dimensões fácticas e jurídicas da interdependência nacional”, levando a que ocorra a “abertura da Constituição”, que passa a não mais pretender “fornecer um esquema regulativo exclusivo e totalizante assente num poder estatal soberano para aceitar os quadros ordenadores da comunidade internacional”, abrindo mão, portanto, da prerrogativa de regular, em caráter exclusivo e supremo, a vida estatal. Nesse sentido, afirma-se o papel do Direito Internacional para o Estado, tanto como limitador da entidade estatal em sua atuação internacional, consolidando juridicamente a figura do “Estado internacionalmente limitado”, como vinculativo também dentro da própria ordem jurídica interna, caracterizando o reconhecimento do Direito Internacional como direito interno.

O princípio internacionalista impõe que o Estado participe ativamente na solução dos problemas internacionais, vinculando, portanto, a entidade estatal à participação nos esquemas de cooperação internacional voltados ao tratamento das questões internacionais, como a paz e a segurança, o comércio internacional, o meio ambiente e os direitos humanos. Por fim, e a propósito dos temas de interesse da comunidade internacional, a abertura internacionalista pressupõe o vínculo a uma “base antropológica amiga de todos os homens e de todos os povos (dignidade humana, direitos humanos”149, o que leva claramente à constatação de que o princípio internacionalista não leva à abertura constitucional a qualquer ordem, mas àquela ordem conformada por princípios fundados, basicamente, nos direitos humanos e nos direitos dos povos, voltados, portanto, para a promoção da

148 _{Canotilho vai empreender breve análise acerca do sentido da abertura internacional da} Constituição Portuguesa. A respeito, ver: CANOTILHO, J.J. Gomes. Op. cit., p. 363-364.

dignidade humana, da paz e da cooperação internacional.

Um dos Estados cuja Constituição consagrou princípios relativos às relações internacionais foi exatamente Portugal, nos seguintes termos:

Artigo 7.º

(Relações internacionais)

1. Portugal rege-se nas relações internacionais pelos princípios da independência nacional, do respeito dos direitos do homem, dos direitos dos povos, da igualdade entre os Estados, da solução pacífica dos conflitos internacionais, da não ingerência nos assuntos internos dos outros Estados e da cooperação com todos os outros povos para a emancipação e o progresso da humanidade.

2. Portugal preconiza a abolição do imperialismo, do colonialismo e de quaisquer outras formas de agressão, domínio e exploração nas relações entre os povos, bem como o desarmamento geral, simultâneo e controlado, a dissolução dos blocos político-militares e o estabelecimento de um sistema de segurança colectiva, com vista à criação de uma ordem internacional capaz de assegurar a paz e a justiça nas relações entre os povos.

3. Portugal reconhece o direito dos povos à autodeterminação e independência e ao desenvolvimento, bem como o direito à insurreição contra todas as formas de opressão.

4. Portugal mantém laços privilegiados de amizade e cooperação com os países de língua portuguesa.

5. Portugal empenha-se no reforço da identidade europeia e no fortalecimento da acção dos Estados europeus a favor da democracia, da paz, do progresso económico e da justiça nas relações entre os povos.

6. Portugal pode, em condições de reciprocidade, com respeito pelos princípios fundamentais do Estado de direito democrático e pelo princípio da subsidiariedade e tendo em vista a realização da coesão económica, social e territorial, de um espaço de liberdade, segurança e justiça e a definição e execução de uma política externa, de segurança e de defesa comuns, convencionar o exercício, em comum, em cooperação ou pelas instituições da União, dos poderes necessários à construção e aprofundamento da união europeia. 7. Portugal pode, tendo em vista a realização de uma justiça internacional que promova o respeito pelos direitos da pessoa humana e dos povos, aceitar a jurisdição do Tribunal Penal Internacional, nas condições de complementaridade e demais termos estabelecidos no Estatuto de Roma.

Artigo 8.º

(Direito internacional)

1. As normas e os princípios de direito internacional geral ou comum fazem parte integrante do direito português.

2. As normas constantes de convenções internacionais regularmente ratificadas ou aprovadas vigoram na ordem interna após a sua

publicação oficial e enquanto vincularem internacionalmente o Estado Português.

3. As normas emanadas dos órgãos competentes das organizações internacionais de que Portugal seja parte vigoram directamente na ordem interna, desde que tal se encontre estabelecido nos respectivos tratados constitutivos.

4. As disposições dos tratados que regem a União Europeia e as normas emanadas das suas instituições, no exercício das respectivas competências, são aplicáveis na ordem interna, nos termos definidos pelo direito da União, com respeito pelos princípios fundamentais do Estado de direito democrático.150

Também a Constituição da República Federal da Alemanha