Kamu Kurumlarının Örgütlenme Yapısından Kaynaklanan

Yirminci yüzyılın ortaya çıkardığı önemli olgulardan birisi gerek ekonomi, gerekse yönetim alanında büyük çaplı örgütlerin ortaya çıkmasıyla birlikte karar verme sürecinin karmaşıklaşarak dönüşmesi ve merkezileşmesidir (Uysal, 1998: 31). Büyük örgütler küçüklerle karşılaştırıldığında işlem denetimlerini kurmak için daha fazla bürokratikleşme eğilimindedirler ve bu büyük yapılarda kitlelerin bürokratik karar mekanizmalarına katılmaları da pek mümkün gözükmemektedir (Eryılmaz, 2002: 42). Türkiye’deki devlet geleneği de özellikle son iki yüzyıl boyunca, çok güçlü ve merkeziyetçi bir yapıda gelişme göstermiştir (Çevik, 2001: 32; Eken, 1995: 267). Ülkemizdeki merkeziyetçi yönetim yapısı4 halen egemenliğini sürdürmektedir (Karaman, 2000: 40).

Merkezi yönetim, kamu yönetiminde karar mekanizmalarının merkeze bağlı olmasını, mali kaynak yönetimi, personel işlemleri ve kamu hizmetlerinin organizasyonu gibi tüm karar ve süreçlerin merkezi kuruluşlar veya onlara bağlı birimler tarafından gerçekleştirilmesini ifade eder (Çevik, 2001: 77-78). Geçmiş

……

4

Türk kamu yönetiminde merkeziyetçilik kavramını iki açıdan değerlendirilebilir (Karatepe, 1995: 165): Birincisi, taşra kuruluşlarının ve yerel yönetimlerin kaynak ve karar alma yetkilerinin sınırlandığı ve tüm yetkilerin başkentte toplandığı coğrafi merkeziyetçilik; diğeri ise, kamu kurumlarında karar alma ve uygulama yetkilerinin en yüksek organda toplanmasına karşılık gelen

örgütsel merkeziyetçilik ‘tir. Böylece taşradaki ve mahalli idarelerdeki yetki başkentte toplanırken,

diğer taraftan her bir yönetim biriminde üst yönetici alt kademede yer alanların sahip olması gereken yetkileri elinde tutmaktadır.

yıllarda özellikle gelişmekte olan ülkelerde güçlü hükümet, güçlü devlet ve aşırı bir merkezileşme eğilimi söz konusuydu (Eryılmaz, 2002: 126) ve kamuda hizmetlerin tek merkezden yürütülmesi; hizmetlerin daha akılcı sunumunu olanaklı kılan bir sistem olarak benimsenmişti (Tortop, 2005: 5). Yönetimin merkezileşmesi ve uzmanlaşmanın artması, zamanla yönetim ile halk arasında kopukluğu doğurmuş (Uysal, 1972: 64), üst makamların aşırı derecede ayrıntılar içinde boğulmaları yöneticilerin görevlerini yerine getirmesine engel olmuştur (Yılmaz, 1997: 402). Aynı zamanda bürokratik ve hiyerarşik bir devlet yapılanması kararların merkezden alınıp uygulanmasına yol açarak kamuya ilişkin karar alma süreçlerine vatandaşların katılımını da güçleştirmiştir (Aktan, 1998: 251). Bu gelişmelerle birlikte ortaya çıkan aşırı merkeziyetçi yönetim anlayışı, devlet işleyişinin etkinleşmesi ve verimli kılınmasından ziyade kötü yönetimin önde gelen nedenlerinden biri olarak değerlendirilmiştir (Saygılıoğlu ve Arı, 2003: 59). Kaldı ki yakın dönemdeki araştırmalar, merkezi yönetim örgütlenmesindeki kamu yönetim birimlerine duyulan güven ve bu birimlerden alınan kamu hizmetlerine duyulan memnuniyetin oldukça düşük düzeylerde olduğunu göstermiştir. Buna karşın, yerel yönetimlere yönelik memnuniyet düzeyinin merkezi yönetime oranla daha yüksek olduğu yine bu araştırmalar sonucunda belirlenmiştir (Balcı, 2003b: 127).

Gerçekten bir ülkenin her noktasında örgütlenmiş merkezi yönetimin büyüklüğü düşünüldüğünde vatandaşlara hizmet sunulurken gecikmenin olması kaçınılmazdır. Zaten bu yüzden özellikle taşra kuruluşlarına genişletilmiş yetki ya da yetki genişliği verilerek bunun üstesinden gelme çabalarına girilmiştir. Ancak birçok önemli konuda merkezin etkinliği ve taşradaki temsilcileri üzerindeki kontrolü hizmetlerin aksamasına yol açmakta ve kamu görevlilerinin hizmete katılımını azaltıcı etki yapmaktadır (Çelik, 2001: 79). Türkiye’deki kamu sektörünün örgütlenme yapısı ve hizmet sunma şekli merkeziyetçilik, işleri yavaşlatan hantallık ve görevlilerin hizmete katılımını azaltması yanında; idari yolsuzluk, kırtasiyecilik, israf gibi bir dizi yapısal sorunun da kaynağı olarak değerlendirilmektedir (Saygılıoğlu ve Arı, 2003: 202).

Giritli (1999: 6) merkezden yönetimin vatandaşlara hizmet sunumunda ortaya çıkardığı sakıncaları özetle şöyle ifade etmektedir:

— Merkezden yönetimin en önemli sakıncası kırtasiyeciliği artırmasıdır. Bütün işlemlerin merkezde toplanması ve çözümlenmesi merkezle, işin yapıldığı bölge arasında uzun yazışmalara neden olmaktadır. Şen (1998: 63- 64), otoritenin hep üst makamlarda toplanması ile orta ve alt kademelere gerekli inisiyatiflerin verilmeyişinin aşırı derecede kırtasiyeciliği ortaya çıkardığına ve işlerin gecikmesine neden olabileceğine dikkatleri çekmektedir.

— Merkezden yönetimin bir diğer sakıncası ise, demokrasi esaslarına fazla uygun bir yönetim anlayışı olmamasından kaynaklanmaktadır. Çünkü yerel anlamda yürütülmesi gereken işlemler merkezin araçları ve denetimi altında görüleceğinden halk doğrudan doğruya ilgilendiren bu konulardan kendini uzaklaştırılmış hisseder.

— Merkezden yönetim ayrıca memurların atanması işlemlerinde de olumsuz bir rol oynayabilir. Öyle ki, memur hizmete görevli olduğu halktan ilgi görmediği için hizmet sunduğu vatandaşı memnun etmeye çalışacağı yerde, merkeze hoş görünmekle yetinecek ve halkın istek ve şikayetlerine gereken önemi vermeyecektir.

— Tüm işlemlerin merkezi yönetim ve onun temsilcisi tarafından gerçekleştirilmesi halkın demokratik yönetim anlayışı açısından yönetime katılımını ve desteğini azaltmaktadır. Çünkü merkezin uzaklığı ve gönderdiği kamu çalışanının halka değil de bir üst amirine karşı sorumluluk duyması, halkın karar alma süreçlerine katılımını ve o görevlileri denetlemesini engeller (Çevik, 2001: 79).

Bu tespitlere ek olarak aşırı merkezileşmiş bir yönetim anlayışında kararlar genellenecek ve soyutlaşacaktır. Bu durum ayrıntılı konularda isabetli kararlar alınmasına engel olabileceği gibi; farklı sorunlar için aynı çözümlerin hayata geçirilmesi gibi olumsuzluklara da neden olabilecektir (Kazancı, 1972a: 77).

Özetle, kamu yönetimine ilişkin gerçekleştirilen işlemlerde yönetim-halk arasındaki güvensizlik (Eken, 1995: 270) ve devletin varlığı ve üniter yapısını koruma kaygısıyla kamu hizmetlerinin merkeziyetçi yönetim anlayışı ile yürütülmesi (Saran, 2004: 125), merkezi idarenin yükünü arttırıp, aşırı bürokratikleşmeyle

kırtasiyeciliği yol açarak kimi zaman yerel yönetimlerin girişim gücünü zayıflatmakta kimi zamansa tamamen ortadan kaldırmaktadır (Eryılmaz, 2002: 277). Bu yüzden kamu yönetiminin örgütsel yapısı vatandaşlara hizmet sunumu noktasında ayrı bir önem taşımaktadır. Çünkü kamu bürokrasisinin elinde devleti yönetme gibi bir imkan olduğuna göre, bu toplum içindeki her bireyi yakından ilgilendirmektedir. Kamu hizmetlerini sunmak kamu bürokrasisinin temel işlevi olduğuna göre, bu hizmetlerin nasıl ve ne kadar verimli sunulduğu da bu noktada önem kazanmaktadır. Verimliliğin sağlanması, halka karşı sorumluluk anlayışıyla daha iyi hizmet sunulmasında etkili olan kamusal örgütlenme yapısı (Çevik, 2001: 43) klasik örgütlenme şeması çerçevesinde biçimlendiği sürece kamu hizmetlerinin sunumu açısından tatmin edici sonuçların alınabilmesini söylemek güçtür (Ateş, 2003: 60).

3.2.1.5. Kamuda Halkla İlişkiler Birimlerinin Örgütlenme ve İşleyiş