Bireylerin Etnik, Dinsel, Mezhepsel ve Yurttaşlık Temelinde Kendilerine Uygun Gördükleri Öncelikli Tanımlamalar

De maneira geral, ao considerar as dúvidas quanto à eficácia real do processo negociador conduzido pelo sistema ONU após Copenhague, os resultados alcançados durante a COP-16 foram relativamente positivos para o restabelecimento parcial da confiança entre os países que integram a UNFCCC. Com expectativas comparativamente modestas em relação à COP-15, ou seja, sem pretensão da criação de um grande acordo político legalmente vinculante a incluir todas as Partes, conseguiu chegar à formalização e detalhamento de temas importantes presentes no Acordo de Copenhague, agora em um texto oficial da Convenção. Segundo Motta et al (2011), a COP-16 efetivamente deu novo fôlego às negociações, por ter criado uma base sólida para as conferências seguintes.

Abranches (2010a) coloca que os Acordos de Cancun constituíam um beneficio paradoxal: oficializaram o Acordo de Copenhague no que tinha de essencial e positivo, ainda que a maioria o tivesse rejeitado. Entende-se nesta pesquisa que o resultado foi bastante significativo, sobretudo no trilho do AWG-LCA, como comentado a seguir. Também foi ao

encontro da maior parte dos interesses brasileiros para esta rodada de negociações.

Parte do “sucesso” do encontro também foi atribuída à habilidade da Presidência da COP-16 que, diferentemente do ocorrido no ano anterior, procurou promover discussões de maneira cautelosa, aberta, transparente e inclusiva. Em relação aos documentos produzidos nos diferentes grupos de trabalho, no geral os países sentiram-se representados, assim como no resultado final. A seguir apresentam-se os resultados obtidos nos dois principais grupos de trabalho desta rodada de negociações: o AWG-KP e o AWG-LCA. Em que pese a oposição da Bolívia à adoção dos acordos obtidos ao final da COP-16, a Presidência decidiu por sua aprovação, justificando que a posição da mais ampla maioria não poderia ser vetada por poucos países (IISD, 2010). Para ela, valia a regra do bom senso, ao aprovar decisões que resultavam de um longo e árduo diálogo multilateral. Se por um lado tal atitude permitiu a oficialização das decisões, de outro a regra do consenso não foi de todo respeitada, o que poderia gerar novos impasses acerca do processo negociador.

Corrobora-se com Brown (2011) que o sucesso da Conferência em Cancun foi relativo, ao considerar-se sua insuficiência diante do problema socioambiental posto, sobretudo do ponto de vista ético em relação às nações mais vulneráveis. Segundo Motta, Hargrave e Luedemann (2011), as ofertas quantitativas de mitigação feitas pelos Estados nacionais em Copenhague e Cancun, somadas, deixaram uma lacuna de redução de emissões da ordem de 5-9 GtCO2e anuais, grandes incertezas sobre os padrões de emissão pós-2020, e

sérias dificuldades relativas à comparabilidade de esforços diante de uma ampla diversidade de métricas. Ou seja, eram consideravelmente insuficientes para atingir o objetivo de 2°C de limitação do aumento da temperatura média global.

Por outro lado, sob um olhar pragmático, diante do realismo político prevalecente naquele momento entende-se que os resultados alcançados marcaram um passo necessário, mesmo que pequeno, em direção a uma maior cooperação multilateral, ainda que houvesse muito que avançar para alcançar o objetivo último da Convenção.

Ainda que boa parte das críticas acerca do potencial da diplomacia convencional em produzir resultados concretos efetivos na ordem ambiental internacional sobre mudanças climáticas seja pertinente e requeira maior consideração, concorda-se com Haas, Keohane e Levy (1993) sobre a importância das instituições internacionais para lidar com os problemas socioambientais relativos ao tema, ainda que estas sejam sobremaneira afetadas pelos poderes e interesses estatais que, muitas vezes, fazem com que tenham papel marginal diante das circunstâncias colocadas, sobretudo diante dos fatores que determinam sua efetividade, conforme considerados por Young (2000): transparência, resistência dos mecanismos de

opção social empregados, rigor das regras que determinam mudanças de normas, capacidades de implementação dos governos, assimetrias na distribuição do poder e nível de interdependência entre os participantes. Ou seja, a efetividade sempre constitui uma questão de grau e as relações multivariadas constituem a norma, não a exceção.

Em relação ao AWG-KP, que responde pelas negociações acerca dos compromissos futuros para as Partes Anexo I, diante dos grandes impasses verificados entre as Partes não foi possível chegar a um acordo claro sobre um segundo período de compromisso. O texto apenas indicou que o grupo deveria completar seu trabalho e ter seus resultados adotados “... assim que possível e em tempo para garantir que não haja lacuna entre o primeiro e o segundo período de compromisso” (UNFCCC, 2011a, p.3, tradução nossa)94_.

As negociações sobre o Protocolo de Kyoto foram obstaculizadas pelo Japão, Rússia e Canadá, que sinalizaram que não estavam preparados para um novo período de compromisso. A preocupação da maior parte dos países desenvolvidos no tocante a uma lacuna de ambição não levou ao aumento das responsabilidades, naquele contexto. Para o Brasil, ainda que não apostasse na definição de uma nova fase do PK nesta COP, não viu seus interesses amplamente contemplados quanto à questão, já que buscava uma sinalização efetiva da continuidade deste instrumento para o período pós-2012 e o aumento da ambição dos países Anexo I. As metas anunciadas até aquele momento apenas foram “anotadas” pela COP/MOP (UNFCCC, 2011a), o que favorecia sobremaneira uma perspectiva bottom-up, o que não era da vontade do governo brasileiro, conforme visto anteriormente.

Por outro lado, os Acordos de Cancun garantiram a continuidade dos mecanismos flexíveis e de atividades LULUCF do Protocolo de Kyoto em uma possível nova fase. Se por um lado tal decisão ofereceu uma resposta ao governo brasileiro em relação aos projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo desenvolvidos e ao mercado de carbono existente em seu território, de outro não constituía uma garantia de fato, dada a incerteza em relação ao pós-2012 e à existência de demanda futura por Emissões Certificadas de Reduções (RCEs).

Além disso, contrariamente aos interesses brasileiros, projetos relacionados à captura e armazenamento de carbono em formações geológicas tornaram-se elegíveis no âmbito do MDL. A delegação brasileira não escondeu suas reservas perante tal decisão, mas optou por não obstaculizar os resultados obtidos (IISD, 2010). Entende-se que a posição adotada foi uma escolha política importante, pois, conforme apresentado anteriormente, o governo brasileiro, do ponto de vista metodológico, claramente defendia a não elegibilidade do CCS

94 _{Do ingles: “...as soon as possible and in time to ensure that there is no gap between the first and second} commitment periods” (UNFCCC, 2011a, p.3).

no âmbito do MDL, a tal ponto de submeter um longo documento à UNFCCC em reuniões preparatórias para a COP-16. Nesta questão, o Brasil não conseguiu exercer grande influência perante os demais agentes. Optou por não provocar maiores impasses em favor do diálogo multilateral e possíveis ganhos no trato de outras temáticas.

No tocante aos resultados acordados no âmbito do AWG-LCA, conforme se esperava não foram obtidos grandes avanços sobre visão compartilhada para ação cooperativa de longo prazo. Decisões importantes foram postergadas para a 17ª Conferência das Partes (Durban, 2011), como o estabelecimento de uma meta global para reduções significativas de emissões até 2050 e a definição de um ano-pico para as emissões globais e nacionais de gases de efeito estufa, em que pese o fato de os países terem acordado que o prazo para as nações em desenvolvimento deveria ser maior em relação aos países desenvolvidos (UNFCCC, 2011b). Por outro lado, formalizou-se o objetivo de delimitação do aumento da temperatura média do planeta em 2°C com possibilidade de revisão para 1,5°C. Quanto a esta questão, os resultados foram plenamente ao encontro das expectativas brasileiras, na medida em que o governo do Brasil mostrou-se mais receptivo à discussão de tais elementos, contudo não tinha interesse em estabelecer metas e ano-pico de emissões naquele momento.

Sobre elementos referentes à mitigação no âmbito do AWG-LCA, os Acordos de Cancun continuaram a reconhecer as responsabilidades históricas dos países desenvolvidos e a importância de assumissem a liderança no trato da questão. Conforme sabido, não era o momento para que tais nações assumissem metas no trilho de cooperação de longo prazo. Por outro lado, as Partes concordaram em melhorar o reporte das informações fornecidas pelos países Anexo I à UNFCCC (cumprimento das metas de mitigação e provimento de apoio financeiro e tecnológico, construção de capacidades) por meio de diretrizes com formato padronizado e detalhado. Nesta questão, destacou-se, sobretudo, a decisão de:

[...] estabelecer um processo de avaliação internacional de emissões e remoções relacionadas com metas de redução de emissões quantificadas para toda a economia sob o Órgão Subsidiário de Implementação, tendo em conta as circunstâncias nacionais, de forma rigorosa, sólida e transparente, com vistas a promover a comparabilidade e a construção de confiança (UNFCCC, 2011b, p.9, tradução nossa)95_.

Para o Brasil, assim como para todo o grupo do G77+China, este resultado foi importante, pois constituía um importante indicativo para o aumento do rigor do

95 _{Do original: […] to establish a process for international assessment of emissions and removals related to} quantified economy-wide emission reduction targets under the Subsidiary Body for Implementation, taking into account national circumstances, in a rigorous, robust and transparent manner, with a view to promoting comparability and building confidence (UNFCCC, 2011b, p.9).

monitoramento, reporte e verificação (MRV) dos compromissos assumidos pelos países desenvolvidos.

Os países em desenvolvimento continuariam a desenvolver suas ações nacionais apropriadas de mitigação (NAMAS) com vistas a desviar significativamente suas emissões em relação ao cenário business as usual até 2020. O Brasil, assim como outros países do G77+China, divulgaram seus compromissos voluntários, mas não assumiram metas quantitativas naquele momento (UNFCCC, 2011b), o que não constituiu surpresa. Também se formalizou que as NAMAS desenvolvidas com apoio doméstico seriam, de fato, verificadas domesticamente a partir de diretrizes gerais enquanto as NAMAS desenvolvidas com apoio internacional seriam registradas e passíveis de verificação internacional – conforme definido no Acordo de Copenhague.

A novidade em relação ao provimento de informações por parte dos países em desenvolvimento referiu-se a um acordo acerca de um tipo de monitoramento, reporte e verificação após longas e difíceis negociações, haja vista que tais países, com destaque para a China, entendiam que a insistência dos países Anexo I em relação à questão desrespeitava a soberania nacional. Ao fim, decidiu-se:

[...] realizar consultas internacionais e análises de relatórios bienais no Órgão Subsidiário de Implementação, de forma não invasiva, não punitiva e com respeito à soberania nacional; as consultas e análises internacionais terão como objetivo aumentar a transparência das ações de mitigação e seus efeitos, através de análise por peritos técnicos em consulta com a Parte em questão e por meio da troca de opiniões facilitadora, e resultará em um relatório de síntese (UNFCCC, 2011b, p.11, tradução nossa)96_.

Este resultado foi bem recebido pelo governo brasileiro, haja vista que declarava não ver problema algum no aumento da transparência nestes moldes e por ter servido de intermediador entre a China e países desenvolvidos quanto à questão. Neste caso, o Brasil deu continuidade a uma postura menos conservadora, como a já verificada na COP-15. Por outro lado, ainda que tivesse aceitado as consultas e análises internacionais, não havia colocado em jogo sua soberania doméstica e westfaliana e estava, por meio desta escolha política, tentando ampliar sua soberania da interdependência, ou seja, a habilidade de controlar os movimentos transfronteiriços, conceitos definidos por Krasner (1999, p.13), que não se excluem: “Se um Estado não pode regular o que passa através de suas fronteiras, não poderá controlar o que

96 _{Do ingles: […] to conduct international consultations and analysis of biennial reports under the Subsidiary} Body for Implementation, in a manner that is non-intrusive, non-punitive and respectful of national sovereignty; the international consultations and analysis will aim to increase transparency of mitigation actions and their effects, through analysis by technical experts in consultation with the Party concerned and through a facilitative sharing of views, and will result in a summary report (UNFCCC, 2011b, p.11).

acontece dentro delas”. Ou seja, tal cooperação visava, na verdade, garantir a manutenção da soberania doméstica, ou seja, a efetividade de seu controle sobre o território. As estruturas criadas no âmbito da UNFCCC para monitoramento, reporte e verificação não tinham força para ameaçar a soberania westfaliana. Desta forma, a decisão acerca do monitoramento, reporte e verificação não invalidou o princípio realista clássico de soberania conforme colocado por Morgenthal ([1948], 2003, p.570):

Postas de lado essas regras comuns e necessárias de direito internacional, cada país individual vem a ser a mais alta autoridade legisladora, no que diz respeito às normas obrigatórias do direito internacional. Nenhuma das regras de direito internacional pode obriga-lo, a não ser as que ele criou para si próprio, por seu arbítrio. Ele não reconhece qualquer autoridade legisladora superior a ele, pois não há Estado, ou grupo de Estados, que possa legislar para ele. A descentralização da função legislativa no direito internacional deve ser vista, portanto, como uma decorrência do princípio da soberania, tal como aplicado ao problema da legislação. O Acordo de Cancun consolidou elementos de grande interesse para o Brasil no tocante ao financiamento climático. Ainda que a COP tenha somente “tomado nota” do compromisso coletivo dos países desenvolvidos em prover recursos novos e adicionais para o financiamento de curto prazo, totalizando US$ 30 bilhões para o período 2010-2012; formalizou o compromisso de US$ 100 bilhões/ano até 2020 para o financiamento de longo prazo (UNFCCC, 2011b); finalmente dispôs sobre a estrutura de um novo fundo – o Fundo Verde para o Clima (GCF); criou um Comitê de Transição para projetar tal fundo; e estabeleceu um Comitê Permanente no âmbito da COP para coordenar o novo e principal mecanismo financeiro da UNFCCC. Após tantos impasses referentes à questão do financiamento, o resultado alcançado contemplou significativamente os interesses brasileiros. Ainda que a operacionalização do GCF (regras e funções) devesse ser muito mais detalhada nos anos seguintes, as decisões caminharam no sentido da melhora e ampliação dos fluxos de financiamento de fontes variadas (públicas e privadas) por parte dos países desenvolvidos. Considera-se que este foi um dos pontos altos da reunião realizada em Cancun.

Também houve importantes avanços sobre desenvolvimento e transferência de tecnologias. Os países decidiram acelerar ações consistentes com as obrigações internacionais, em diferentes estágios do ciclo tecnológico, inclusive pesquisa e desenvolvimento, demonstração, implantação, difusão e transferência de tecnologia no apoio a ações de adaptação e mitigação. Ações bilaterais e multilaterais de cooperação em desenvolvimento tecnológico e transferência, e crescimento da pesquisa no setor público e privado, tanto para adaptação quanto para mitigação, foram incentivadas. Sobretudo, destacou-se o estabelecimento de um Mecanismo Tecnológico, composto por um Comitê

Executivo de Tecnologia (TEC)97 e por um Centro e Rede de Tecnologia Climática (CTCN)98 e que deveria tornar-se totalmente operacional em 2012 (UNFCCC, 2011b). Esta decisão também contemplou os interesses brasileiros quanto à obtenção de apoio tecnológico por parte dos países desenvolvidos, por vislumbrar uma maior cooperação neste sentido.

É importante destacar consensos importantes acerca do setor florestal. Nos Acordos de Cancun, a COP decidiu que atividades referentes à redução de emissões a partir do desmatamento e degradação florestal, bem como de aumento e conservação de estoques de carbono e manejo sustentável de florestas poderiam ser implementadas em fases: 1) desenvolvimento de plano nacional, políticas e medidas, construção de capacidades, 2) implementação, e 3) ações com base em resultados que poderiam ser mensuráveis, reportáveis e verificáveis (UNFCCC, 2011b, p.12). Segundo Abranches (2010b) e o The Climate Group (2011), haviam sido delineadas as linhas mestras para o mecanismo REDD+. Este era de grande importância para o governo brasileiro diante do perfil de emissões do país.

Os países também acordaram em criar um ou mais mecanismos de mercado e não- mercado para promover e diversificar ações de mitigação de gases de efeito estufa de maneira voluntária e sustentável, com vistas a auxiliar os países desenvolvidos a alcançarem parte de suas metas. Ainda era cedo para afirmar de que maneira tal decisão se relacionaria aos interesses brasileiros, haja vista a necessidade de maior aprofundamento das discussões acerca do desenho e objetivos concretos de tais mecanismos.

Por fim, os Acordos de Cancun também formalizaram avanços importantes na temática da adaptação aos efeitos das mudanças climáticas, como no tocante ao estabelecimento do Quadro de Adaptação de Cancun, “... com o objetivo de reforçar a ação em matéria de adaptação, nomeadamente por meio da cooperação internacional e avaliação coerente de assuntos relacionados à adaptação no âmbito da Convenção” (UNFCCC, 2011b, p.04, tradução nossa)99 e considerando as responsabilidades comuns, porém diferenciadas. Também foi criado um Comitê de Adaptação, com vistas a prover suporte técnico e de orientação aos países e favorecer o engajamento e a troca de informações, conhecimentos e experiências. A discussão sobre as consequências sociais das medidas de resposta frente ao desafio climático também progrediram, mas precisava ser aprofundada. No geral, entende-se que os resultados sobre adaptação foram bastante positivos, haja vista que ficaram em

97 _{Sigla em inglês:Technology Executive Committee.} 98 _{Sigla em inglês: Climate Technology Centre and Network.}

99 _{Do original: “… with the objective of enhancing action on adaptation, including through international} cooperation and coherent consideration of matters relating to adaptation under the Convention” (UNFCCC, 2011b, p.04).

segundo plano diante dos embates políticos ligados à mitigação em reuniões anteriores. Para o Brasil, assim como para os demais países do G77+China – sobretudo para os dos grupos AOSIS, Grupo Africano e LDCs – a adaptação era questão fundamental e a intensificação do apoio para o desenvolvimento de ações neste sentido era da vontade do governo brasileiro.

Haja vista a necessidade de aprofundamento das discussões no âmbito do AWG-LCA (ação cooperativa de longo prazo) e dos impasses não solucionados no AWG-KP, os mandatos dos dois grupos de trabalho foram mais uma vez prorrogados por um ano, ou seja, até a COP-17. No geral, o acordo foi bem recebido pelo governo brasileiro, que o entendia como equilibrado, ainda que imperfeito.

Diante do que foi exposto neste capítulo, avalia-se que a participação do Brasil nesta rodada de negociações foi bastante destacada em diferentes aspectos. Primeiramente, por uma postura mais cooperativa diante de questões polêmicas como, por exemplo, a aceitação das consultas e análises internacionais (ICA) referentes às informações providas à UNFCCC – tema bastante controverso para os países do BASIC, bem como ao mostrar-se aberto ao diálogo em ações cooperativas de longo prazo, ainda que não houvesse flexibilidade quanto às responsabilidades históricas.

Além disso, o Brasil veio disposto a exercer um papel de liderança nas negociações e, de fato, foi de grande contribuição em discussões técnicas e, principalmente, ao servir de facilitador no debate conduzido no AWG-KP sobre o futuro do Protocolo de Kyoto. Em que pese o fato deste grupo não ter alcançado grandes resultados, mais uma vez a diplomacia brasileira foi reconhecida entre as Partes.

Em virtude das medidas tomadas no país com vistas à implementação da UNFCCC (metas voluntárias de mitigação tornadas lei na Política Nacional de Mudança do Clima, redução do desmatamento na Amazônia e apresentação da Segunda Comunicação Nacional à Convenção), o Brasil veio à COP com a confiança de “dever de casa feito” para exercer maior poder de influência sobre as nações desenvolvidas e exigir que estas de fato tomassem a liderança frente ao desafio conhecido. Contudo, ainda que a credibilidade do país tivesse aumentado, problemas socioambientais internos, como o relativo às discussões sobre transformações no Código Florestal Brasileiro, não passaram despercebidos e evidenciaram contradições entre o discurso levado à COP pela delegação e a realidade do país, haja vista que as polêmicas relativas às medidas apresentadas pelo governo (código florestal, combustíveis renováveis, etc.) foram ocultadas.

contemplaram amplamente os interesses brasileiros. Formalizaram importantes questões contidas no Acordo de Copenhague, bem como outras que ficaram em segundo plano no ano