FRANSA HUKUKUNDA İŞSİZLİK SİGORTAS
2. Zorunlu Sistem ve Sonrası
1958 yılı, Fransa yakın tarihi için önemli bir yıldır. Senenin hemen başında Cezayir olayları194 sonrası IV. Cumhuriyet devri sona ermiştir. Halen yürürlükte olan 1958 Anayasası kabul edilmiş, V. Cumhuriyet kurulmuş, Fransız tarihinde önemli bir yere sahip General Charles De Gaulle önce Başbakan ardından Cumhurbaşkanı seçilmiştir. General Gaulle’ün başbakan seçilmesinin ardından, yönlendirmesi ile birlikte sosyal tarafların bir araya geldiği ve kalıcı bir işsizlik sigortası sistemi üzerinde tartıştıkları görülmektedir. O dönemde Fransa’da işsiz sayısı ile ilgili resmi bir rakam bulunmaz iken, tahmini rakamlara göre 80.000 ile 250.000 arası işsiz olduğu, bunların ise sadece 25.000 civarının işsizlik yardımı aldığı tahmin edilmektedir195. Bir başka yazara göre ise o dönemde Fransa’da işsiz sayısında büyük dalgalanmalar mevcuttur. Hiç çalışmayan kişilerin sayısı 1959’da 35.000 iken 1960 yılında 30.000 olup, kısmi işsiz olarak adlandırdığı haftada 40
191 Türk hukukunda kanun hükmünde kararnameye karşılık gelen “ordonnance”, 1958 tarihli Fransa
Anayasası’nda halen yer almaktadır.
192 Jacques Boutault, a.g.e. s. 20 193 Jean Magniadas, a.g.e., s. 10
194 Cezayir bağımsızlık Savaşı, 1954 – 1962 yılları sürmüş ve 1962 yılında Cezayirin bağımsızlığı ile
sonuçlanmıştır.
saatin altında çalışanlar 1958 yılında 197.000, 1959 yılında 372.000 ve 1960 yılında 117.000’dir196.
1958 yılındaki bu gelişmenin bir sebebi de Fransa’nın o zamanın Batı Avrupa’sında ulusal bir işsizlik sigortası kabul etmeyen tek ülke olması ve Avrupa Ekonomik Topluluğu’na ilerleyen yolda işçi hakları bakımından bu yönde bir sistemi getirmesi gerektiğidir. Fransa’da 1958 yılının en sonunda kurulan sistemi farklı kılan, bu yönde sosyal tarafların anlaşmaya varmasıdır. Her ne kadar çeşitli sosyal tarafların tek bir görüşse uzlaşması mümkün olmasa da, devletin kamu gücünü kullanarak 1958 yılının sonuna kadar bir uzlaşma olması gerektiği konusunda uyarması neticesi, düzenlemeyi tek elden devletin yapmasını uygun bulmayan tarafların uzlaşması mümkün olmuştur197. O kadar ki, uzlaşma 31 aralık 1958 tarihinde imzalanmıştır. 1958 yılının sonunda kurulan işsizlik sigortası sisteminin iki ayrı kurum tarafından idaresi öngörülmüştür. Bunlardan ilki Sanayi ve Ticarette İstihdam için Mesleklerarası Ulusal Birlik (UNEDIC – Union National Interprofessionnelle pour l’Emploi dans l’Industrie et le Commerce), ikincisi Sanayi ve Ticarette İstihdam için Ortaklıklar (ASSEDIC – Associations pour l’Emploi dans l’Indurstrie et le Commerce)’dir. Böylelikle tüm Fransa’da geçerli olan zorunlu bir sistem Fransa tarihinde ilk defa yaratılmıştır.
1979 yılına kadar bu iki kurum birbirini tamamlayan bir şekilde ayrı ayrı işsizlik sigortası sisteminin parçasını oluşturmuşlardır. Geleneksel sistem Unedic tarafından yütürülmüştür. Buna göre çalışanların işsizlik ödeneğine hak kazanması için sisteme belli bir süre dahil olmaları gerektiğine karar verilmiş ve eski ücrete göre belirlenen ödeneği ¾’ünün bu kurum tarafından ödenmesi kararlaştırılmıştır. Buna karşın devletin kurulmuş bulunan istihdam (işsizlik) büroları tarafından yürütülen
196 M. Charbonnier, Le Chomage En France et Les Caisses d’Allocations Speciales de Chomage,
Effervescence, Eylül 2003, Sayı 132 – Derginin 1963 tarihli 20 numaralı sayısından alıntı makale.
197 Bu uzlaşma Fransız İşverenleri Ulusal Konseyi (CNPF - Conseil national du patronat français), İşçi
Gücü – Genel Çalışma Konfederasyonu (CGT-FO – Confederation general du travail – Force Ouvriere), Fransız Hıristiyan Çalışanlar Konfederasyonu (CFTC – Confederation française des travailleurs chretiens), Fransız Yönetici Çalışanlar Konfederasyonu (CGC - Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres) tarafından imzalanmış, sonra bu Konvansiyon Genel Çalışma Konfederasyonu (CGT - Confédération générale du travail), Ufak ve Orta Boy İşletmeler Genel Konfederasyonu (CGPME - Confédération générale des petites et moyennes entreprises) ve Profesyonel El İşleri Sendikası (UPA - L’union professionnelle artisanale) tarafından da imzalanmıştır.
kamu yardımı sisteminde finansman tamamıyla devlet tarafından karşılanarak, ve ödenek süresi konulmadan belirlenmiş tek bir ücret ödemesi vardır. Ödenek süresi konulmadığı halde kaynakta para oldukça ödeneceği esası benimsenmiştir198. Andre Bergeron, CGT-FO eski genel sekreteri ve Unedic’in ilk başkanı, anılarını yayınladığı kitabında, işsizlik sigortası finansmanının işveren tarafından % 80, işçi tarafından da % 20 olmak üzere finanse edileceğini ve primin işçi ücretinin % 1 olarak hayata geçirildiğini belirtir199. Unedic, başlangıç ile birlikte 24.000 kişiye ödenek ödemeye başlamıştır. Bunun sonucu olarak, sistemdeki önceki adaletsizlik devam etmiştir. Çalışma koşulları ve yaşadıkları yer itibarı ile iki taraftan ödenek alan işsizler, sadece geleneksel yardıma hak kazanan işsizler ve sadece devlet yardımına hak kazanan işsizler olmak üzere üç grup işsizin var olması sonucu doğmuştur.
Geleneksel sistem dahilinde 1968 yılına kadar yardım görenlerin sayısı 100.000 sınırını ve 1974 yılına kadar da 200.000 sınırını geçmemiştir. 1970’li yıllarda tüm dünyada yaşanan bir başka ekonomik kriz, Amerika Birleşik Devletleri örneğinde olduğu gibi Fransız sisteminde de finansal krize yol açmıştır. Fransa’daki finansal kriz, iki ayrı sistemin kendi içinde koordine olamamalarından kaynaklandığı gibi, sistem esasen sosyal tarafların uzlaşmasına dayandığı için, bu noktadan sonra sosyal tarafların ve özellikle de işveren taraflarının sisteme katkılarını yükseltmek istememelerinden de kaynaklanmaktadır. Buna bir de 1976 yılında bir milyon kişi sayısına ulaşan işsiz eklenmiştir. Ortalama olarak sosyal ödeneklerin % 1,3’ü civarında olan işsizlik ödeneği 1980 yılı itibarı ile % 7 seviyesine çıkmıştır. Yine sistemin başında işsizlik sigortası sisteminin finansmanının % 50’sinin Unedic % 50’sinin devlet tarafından karşılanacağı kararlaştırılmış olmasına rağmen devletin payının önce 1969’da % 35’e sonra 1977’de % 24’e çekilmesi, özellikle Unedic’e taraf olanlar arasında huzursuzluk yaratmıştır. Bunun sonucu olarak 1979 yılının sonunda sistemde birliği sağlayacak bir adım atılarak200, tek bir ödenek ödenmesi ve bunun 2/3’ünün işverenlerden ve işçilerden alınacak primden, geri kalan 1/3’ünün ise devlet tarafından karşılanması kararlaştırılmıştır. 1982’ye kadar geçerli olacak bu
198 Jacques Boutault, a.g.e. s. 27
199 Andre Bergeron, Memoires, Editions de Rocher, 2002 200 27 Mart 1979 tarihli Konvansiyon
sistemde işverenin prim payı % 2,76 işçinin prim payı ise % 0,84 olarak belirlenmiştir.
Ancak 1980’li yılların başında işsizlik ciddi bir sorun olmaya devam etmiş ve 1981 yılının sonbaharında işsiz sayısı 2 milyon kişiye yükselmiştir201. Bunun üzerine devlet kendinden öncelikle % 1’lik bir prim ilavesi öngörmüş ancak bunun yetersiz kalması üzerine 6 milyar Frank’lık bir yardımda bulunmuştur. Ancak bu eklentiler de sistemin finansal sorununa çare olamamıştır. İşveren tarafının prim oranlarının yükseltilmesine razı gelmemesi üzerine devlet tek taraflı bir düzenlemeye giderek bu oranların yükseltilmesini sağlamıştır. 22 Kasım 1982 tarihli bu kararnamenin işsizlik sigortası tarihinde sosyal tarafların rızası ile gerçekleşmeyen tek değişiklik olduğu belirtilir202. 1984 yılında yeni bir Konvansiyon imzalanarak devlet tarafından yürütülen sistem ile Unedic sistemi entegrasyonu artırılmaya çalışılmıştır. Ancak yapılan değişikliğin en önemli özelliği sistemin finansmanında gerçekleşmiştir. Sistemin finansmanı başlangıçtan itibaren aslen devlet payını dışarıda bırakan, işveren ve işçi katkısı üzerine kurulu bir sistemdir. 1984 yılındaki değişiklik ile devletin üçüncü taraf olarak buna katıldığı resmen belirlenmiştir. Bunu 1985 yılında katılım primlerinin yükseltildiği Konvansiyon, 1988 yılında yine katılım primlerinin yükseltildiği ve yeniden işe yerleştirme eğitimleri için ödenek verilmesi sisteminin getirildiği yeni bir Konvansiyon, 1990 yılında ödenek tabanının ve prim tabanının belirlendiği Konvansiyon, 1991 yılında prim oranını yükselten bir Protokol izlemiştir. 1992 yılında karşılaşılan yeni bir finansal kriz neticesi, prim oranları yeniden yükseltilmiş, ödenek oranları da kazanç yükseldikçe düşen sistemde ayarlanmıştır. Sistemdeki finansal değişiklikler burada sonlanmamış ancak düzenli olarak değişken şekillerde devam etmiştir. O tarihten bu yana 1994, 1997, 2001, 2004 ve en son 2006 tarihli Konvansiyonlar ile sistemde değişiklikler yapılmıştır.
Özet olarak, Fransa tarihinde işsizliğe karşı alınan önlemler çok eskilere dayanmakla birlikte, devletin buna müdahalesi 20. yüzyılın başlarında gerçekleşmiştir. Özel sandıklar aracılığı ile yönetilen işsizlik yardımları, 20. yüzyılın yarısına kadar ihtiyari nitelikte kalmış, devlet kendi içinde idari bölgeler ve bunların
201 Andre Bergeron, a.g.e. 202 Jacques Boutault, a.g.e. s. 29
içindeki yerel yönetimlere dilerse işsizlik sigortası sistemi kurmalarını tavsiye etmiş ancak bu sistemler için bir temel oluşturmamıştır. Keyfi uygulamalar ile ülkenin değişik yerlerinde kurulan bu uygulamaların değişik şartları olduğu bu sebeple işsizler arasında eşitsizlik yarattığı görülür. Bununla birlikte devlet kurulacak bu gibi kamu programlarına mali yardımda bulunmuştur. Fransa’da zorunlu anlamda ilk işsizlik sigortası uygulaması Avrupa’daki örneklerinden çok sonra 1958 tarihli bir düzenleme ile görülür. Ancak bu düzenlemeyi diğerlerinden ayıran bir özellik, düzenlemenin direk bir kanun ile değil ancak sosyal taraflar arası bir konvansiyon ile gerçekleşmesidir. Yaklaşık 20 yıl boyunca zorunlu işsizlik sigortası uygulaması olmasına rağmen, sistem merkezileşmemiş ve iki ayrı koldan, bir tanesi geleneksel yöntem olarak yürütülen yardımın Unedic tarafından uygulanması, diğeri de devlet tarafından özellikle kamu çalışanları için ayrı bir program uygulanması olarak devam etmiştir. Sistemin finansal yapısı da yine karışıklık göstermekte geleneksel yapıdaki uygulama işveren ve işçi primleri ile devlet uygulaması ise devlet bütçesinden karşılanmıştır. Ancak 1970’lerde sistemin kendini finanse edememesi ve ülke uygulamalarında eşitsizliğin giderilememesi neticesi, iki ayrı uygulamanın tek bir çatı altında birleştirilmesi ve devlet payının da uygulamada resmen yer alması kabul edilmiştir. Günümüzde halen bu sistem devam etmekle birlikte 1970 sonrası Fransız işsizlik sigortası sistemindeki finansal çıkmaz neticesi sık sık görülen yasama değişiklikleri bugün de devam etmektedir . Tez çalışmasına başlanılan dönem ile bitirilme dönemi arasında uygulamada iki değişiklik yaşanmıştır.
B. İŞSİZLİK SİGORTASININ ÖZELLİKLERİ
Fransız işsizlik sigortası sistemi tüm dünya örnekleri paralelinde aşağıda da görüleceği üzere işsizlik riskini tazmin, zorunluluk, prim ödeme ve yeniden işe yerleştirme özelliklerini kapsar. Ancak genel anlamı ile işsizlik sigortası özellikleri arasında belirttiğimiz devlet tarafından kurulma özelliğini Fransa’da tam olarak görememekteyiz. Bunun yerine Fransa’da işsizlik sigortasının aşağıda da açıklanacağı üzere sözleşmesel bazda kurulması özelliği mevcuttur. Bu özellikler dışında Fransız sistemini diğerlerinden ayıran bir fark da sistemin iki ayrı programa sahip olmasıdır.